CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIOVANNI PITRUZZELLA
présentées le 14 mars 2019 ( 1 )
Affaire C‑89/18
A
contre
Udlændinge- og Integrationsministeriet
[demande de décision préjudicielle formée par l’Østre Landsret (cour d’appel de la région Est, Danemark)]
« Renvoi préjudiciel – Accord d’association CEE/Turquie – Réglementation nationale durcissant les conditions de la première admission sur le territoire de l’État membre concerné des conjoints de ressortissants d’États tiers résidant dans cet État membre en qualité de travailleurs – Regroupement familial – Exigence de liens de rattachement plus forts avec l’État membre d’accueil qu’avec l’État tiers d’origine – Article 13 de la décision no 1/80 – Clause de “standstill” – Nouvelle restriction – Raison
impérieuse d’intérêt général – Objectif d’une intégration réussie – Caractère nécessaire et proportionné de la nouvelle restriction »
1. Il peut arriver que les droits individuels garantis par le droit de l’Union entrent en conflit potentiel avec l’identité nationale des États membres que cette même Union s’est également engagée à respecter, comme cela ressort de l’article 4, paragraphe 2, TUE. Dans un tel cas, la Cour doit procéder à une mise en balance, nécessaire mais délicate, de ces deux intérêts a priori divergents par la mise en œuvre du principe de proportionnalité. Telle est la tâche qui lui est une nouvelle fois confiée
dans le cadre du présent renvoi préjudiciel qui l’amènera à se prononcer sur le fait de savoir si, afin de bénéficier d’un titre de séjour à des fins de regroupement familial avec son époux travailleur turc régulièrement inséré sur le marché du travail de l’État membre d’accueil, il peut être légitimement exigé de l’épouse dudit travailleur, sans heurter les droits dont bénéficie ce dernier sur le territoire de l’Union, qu’elle démontre que le couple présente des liens de rattachement plus forts
avec l’État membre d’accueil qu’avec son État d’origine.
I. Introduction
2. La requérante au principal, A, est une ressortissante turque, née en Turquie, qui a épousé, le 24 mai 1983, B, également de nationalité turque. Le couple a eu quatre enfants nés en Turquie avant de divorcer le 24 juin 1998. Le 7 janvier 1999, B s’est marié avec une ressortissante allemande résidant au Danemark. En sa qualité de conjoint d’un citoyen de l’Union, B a bénéficié d’un titre de séjour au Danemark à partir du 6 juillet 1999. En 2006, il s’est vu délivrer un titre de séjour permanent en
vertu des dispositions danoises transposant la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE ( 2 ). Les quatre enfants issus de l’union entre A et B
ont également bénéficié de permis de séjour au Danemark au titre du regroupement familial avec B.
3. Le divorce entre B et son épouse de nationalité allemande a été prononcé le 25 juin 2009. B s’est remarié avec A au Danemark le 28 août 2009. Le 3 septembre 2009, A a introduit auprès de l’Udlændingeservice (service des étrangers) une demande de titre de séjour au Danemark sur la base de son mariage avec B, dont il est constant qu’il est un travailleur salarié.
4. Le 26 mai 2010, le service des étrangers a rejeté cette demande sur la base de l’article 9, paragraphe 1, point 1, et paragraphe 7, de la udlændingeloven (loi sur les étrangers) ( 3 ), en vigueur à la date de l’adoption de la décision en cause au principal, aux termes duquel :
« 1. Sur demande, un titre de séjour peut être délivré :
1) à tout étranger âgé de plus de 24 ans, vivant dans les liens du mariage ou dans un concubinage durable avec une personne résidente au Danemark également âgée de plus de 24 ans
[...]
d) qui est titulaire d’un titre de séjour permanent au Danemark depuis plus de trois ans
[...]
7. Sauf motifs spéciaux, un titre de séjour [...] en application du paragraphe 1, point 1, sous b) à d), ne peut être délivré que si les liens de rattachement des époux ou concubins avec le Danemark sont plus forts que ceux avec un autre pays. »
5. Par décision du 30 septembre 2010, le ministère a, pour sa part, rejeté le recours introduit par A contre la décision du 26 mai 2010 au motif que A et B ne satisfaisaient pas à la condition relative aux liens de rattachement selon laquelle, sur la base d’une appréciation d’ensemble, les liens de rattachement des époux avec le Danemark doivent être plus forts que ceux qu’ils peuvent avoir avec un pays tiers. Après avoir rappelé le droit applicable et les conditions d’application et d’appréciation
de ces liens de rattachement, le ministère a vérifié si les époux A et B présentaient des liens de rattachement plus forts avec le Danemark qu’avec la Turquie en procédant à une mise en balance des liens de B avec le Danemark et son pays d’origine ainsi que des liens de A avec son pays d’origine. La demande de A n’ayant, par ailleurs, pas fait apparaître de motif personnel spécial ni de circonstance médicale particulière pouvant motiver l’octroi d’un titre de séjour en dépit de l’absence de liens
de rattachement avec le Danemark, le ministère a rejeté la demande de A et a invitée celle-ci, ainsi que ses deux plus jeunes enfants, à mener et à poursuivre leur vie familiale en Turquie.
6. Le 10 mars 2014, A a saisi le Retten i Aalborg (tribunal de première instance d’Aalborg, Danemark) d’un recours en annulation de cette décision en demandant que sa demande de regroupement familial soit réexaminée. L’affaire a été renvoyée au Københavns byret (tribunal municipal de Copenhague, Danemark) le 26 mai 2014, qui a lui-même renvoyé l’affaire devant la juridiction de renvoi le 14 décembre 2016, le droit national autorisant les tribunaux de première instance à renvoyer devant les cours
d’appel les affaires soulevant des questions de principe afin que celles-ci statuent en premier ressort. A a demandé l’annulation de la décision du 30 septembre 2010 ( 4 ) ainsi qu’un nouvel examen de sa demande de regroupement familial.
7. La juridiction de renvoi indique que l’article 13 de la décision no 1/80 du Conseil d’association, du 19 septembre 1980, relative au développement de l’association (ci-après la « décision no 1/80 ») et jointe à l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, qui a été signé, le 12 septembre 1963, à Ankara par la République de Turquie, d’une part, ainsi que par les États membres de la CEE et de la Communauté, d’autre part, et qui a été conclu, approuvé et
confirmé au nom de cette dernière par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 ( 5 ) (ci-après l’« accord d’association CEE‑Turquie ») est applicable puisqu’il est constant que B est un travailleur turc. Or, cet article interdit aux États membres d’« introduire de nouvelles restrictions concernant les conditions d’accès à l’emploi des travailleurs et des membres de leur famille qui se trouvent sur leur territoire [...] en situation régulière en ce qui concerne le séjour et
l’emploi ». Selon la juridiction de renvoi, à l’époque de l’entrée en vigueur de la décision no 1/80, aucune règle comparable à celle de l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers n’était applicable, de sorte que cette disposition constitue une nouvelle restriction au sens de l’article 13 de la décision no 1/80.
8. La juridiction de renvoi rappelle la jurisprudence de la Cour aux termes de laquelle une nouvelle restriction au sens de l’article 13 de la décision no 1/80 est prohibée « sauf à ce qu’elle relève des limitations visées à l’article 14 de cette décision ou à ce qu’elle soit justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, soit propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre» ( 6 ). Il ressort de l’exposé des
motifs des projets de loi de 2000 et de 2002 ( 7 ) que l’objectif poursuivi par la condition relative aux liens de rattachement réside dans une intégration réussie. Le juge a quo note que la Cour a déjà jugé ( 8 ) qu’un tel objectif pouvait constituer une raison impérieuse d’intérêt général. Il resterait donc essentiellement à déterminer si l’exigence de liens de rattachement plus forts avec le Danemark qu’avec l’État d’origine est propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi
sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
9. C’est dans ces conditions que l’Østre Landsret (cour d’appel de la région Est, Danemark) a décidé de surseoir à statuer et, par décision de renvoi parvenue au greffe de la Cour le 8 février 2018, a adressé les questions préjudicielles suivantes à la Cour :
« 1) Dans une situation où ont été introduites de “nouvelles restrictions” au regroupement familial d’époux qui, a priori, sont contraires aux règles de statu quo (“standstill”) de [l’article 13 de la décision no 1/80], dont la justification est que les arrêts du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), et du 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), admettent la considération relative à une “intégration réussie”, une règle telle que celle figurant à l’article 9, paragraphe 7, [de
la loi danoise sur les étrangers] ‑ qui veut notamment que, de manière générale, le regroupement familial d’un ressortissant d’un pays tiers, bénéficiant d’un titre de séjour au Danemark, avec son conjoint soit subordonné au fait que les liens de rattachement du couple avec le Danemark soient plus forts que ceux qu’ils peuvent avoir avec la Turquie – peut‑elle être considérée comme pouvant être “justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, propre à garantir la réalisation de
l’objectif légitime poursuivi et ne pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre” ?
2) S’il est répondu par l’affirmative à la première question, à savoir que, a priori, la condition relative à l’existence de liens de rattachement doit être considérée comme permettant de garantir l’objectif d’intégration, est‑ce qu’alors, sans se heurter aux critères d’appréciation de l’existence d’une restriction ou de la proportionnalité :
i) est permise une pratique suivant laquelle, lorsque le conjoint titulaire d’un titre de séjour dans l’État membre (le regroupant) y est arrivé à l’âge de 12 ou 13 ans ou après, une importance particulière est attachée aux éléments suivants dans le cadre de l’appréciation de ses liens de rattachement avec cet État membre :
— soit l’intéressé a séjourné légalement dans l’État membre pendant environ 12 ans ;
— soit il a séjourné dans l’État membre et y a exercé pendant au moins quatre à cinq ans un emploi stable impliquant un degré important de contacts et de communication avec des collègues, et éventuellement avec des clients dans la langue de cet État membre, sans interruptions majeures ;
— soit il a séjourné dans l’État membre et y a exercé pendant au moins sept à huit ans un emploi stable n’impliquant pas un degré important de contacts et de communication avec des collègues et éventuellement avec des clients dans la langue de cet État membre, sans interruptions majeures ;
ii) est permise une pratique suivant laquelle le fait que le regroupant ait gardé des liens de rattachement forts avec son pays d’origine en y faisant des séjours fréquents ou de longue durée soit considéré comme ne permettant pas de satisfaire à la condition relative aux liens de rattachement alors que de brefs séjours pour des vacances ou des congés scolaires ne constituent pas un facteur s’opposant à l’autorisation ;
iii) est permise une pratique suivant laquelle le fait qu’il s’agisse d’une situation de “marié, divorcé, remarié” milite très fortement contre une reconnaissance de la satisfaction de la condition relative aux liens de rattachement ? »
10. La présente affaire a bénéficié d’observations écrites déposées par A, le gouvernement danois ainsi que par la Commission européenne.
11. Lors de l’audience qui s’est tenue devant la Cour le 13 décembre 2018, A, le gouvernement danois ainsi que la Commission ont présenté leurs observations orales.
II. Analyse
12. Par ces questions préjudicielles qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une mesure nationale telle que celle en cause au principal qui subordonne le regroupement familial entre un travailleur turc résidant légalement dans l’État membre concerné et son épouse de nationalité turque à la condition que les liens de rattachement des époux avec le Danemark soient plus forts que ceux avec un autre pays constitue une nouvelle restriction au sens de
l’article 13 de la décision no 1/80.
13. Je relève, de manière liminaire, que la présente affaire s’inscrit dans la continuité de l’affaire Genc ( 9 ). Il s’agissait alors pour la Cour d’apprécier la compatibilité avec l’article 13 de la décision no 1/80 d’une autre disposition de la même loi sur les étrangers qui subordonnait le regroupement familial entre un travailleur turc résidant légalement dans l’État membre concerné et son enfant mineur à la condition que ce dernier présentât ou pût présenter un ancrage suffisant dans cet État
membre pour lui permettre une intégration réussie, lorsque l’enfant concerné et son autre parent résidaient dans l’État d’origine ou dans un autre État et que la demande de regroupement familial était introduite dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle le parent résidant dans l’État membre concerné avait obtenu un titre de séjour pour une durée indéterminée. Un certain nombre d’enseignements pourront être utilement tirés de l’arrêt Genc ( 10 ) pour la présente affaire. Il
ressort d’ailleurs de la demande de décision préjudicielle que l’administration danoise a tiré les conséquences de cet arrêt en ce qui concerne la disposition spécifique de la loi sur les étrangers qui était alors en cause, mais que rien n’a été évoqué à propos des conditions devant être satisfaites dans l’hypothèse d’un regroupement familial demandé par le conjoint d’un travailleur turc, et en particulier de l’exigence relative aux liens de rattachement avec le Danemark. Or, si l’administration
danoise semble convaincue que l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers, bien que constituant une nouvelle restriction au sens de l’article 13 de la décision no 1/80, est licite car justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, la juridiction de renvoi a davantage de doutes.
A. Sur l’existence d’une nouvelle restriction justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général
14. Comme la juridiction de renvoi l’a rappelé, la clause de « standstill » énoncée à l’article 13 de la décision no 1/80 prohibe de manière générale l’introduction de toute nouvelle mesure qui aurait pour objet ou pour effet de soumettre l’exercice par un ressortissant turc d’une liberté économique sur le territoire de l’État membre concerné à des conditions plus restrictives que celles qui lui étaient applicables à la date d’entrée en vigueur de ladite décision ( 11 ).
15. Il ressort du dossier que l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers a été introduit après la date d’entrée en vigueur au Danemark de la décision no 1/80 et qu’elle entraîne un durcissement des conditions d’admission du conjoint d’un travailleur turc souhaitant rejoindre ce dernier sur le territoire danois. Il est également constant que B est un travailleur salarié régulier sur le marché du travail danois. A demande un titre de séjour afin de le rejoindre. Dans ces conditions, c’est
dans l’hypothèse où la nouvelle restriction est de nature à affecter la liberté de B d’exercer une activité salariée au Danemark que l’application de la disposition nationale en cause au principal devrait être écartée ( 12 ). La décision de B de s’établir et, surtout, de rester au Danemark en sa qualité de travailleur turc pourrait, en effet, être influencée négativement si la législation nationale rendait difficile ou impossible le regroupement familial puisque B pourrait alors être obligé de
choisir entre son activité au Danemark et sa vie de famille en Turquie ( 13 ). La réglementation nationale en cause au principal, qui rend le regroupement familial plus difficile en durcissant les conditions dans lesquelles le travailleur turc peut être rejoint sur le territoire de l’État membre d’accueil par son épouse par rapport à celles existant au moment de l’entrée en vigueur de la décision no 1/80 sur ledit territoire et qui, partant, est de nature à affecter l’exercice d’une activité
économique par ledit travailleur, constitue donc bien une « nouvelle restriction », au sens de l’article 13 de la décision no 1/80, à l’exercice par les ressortissants turcs de la libre circulation des travailleurs dans cet État membre.
16. Une telle restriction est prohibée, comme le rappelle la juridiction de renvoi, sauf à ce qu’elle relève des limitations visées à l’article 14 de la décision no 1/80 ( 14 ) – ce qui n’est pas invoqué dans le cadre du litige au principal – ou à ce qu’elle soit justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( 15 ).
17. Relativement à l’exigence d’une raison impérieuse d’intérêt général, la Cour a déjà jugé que « l’objectif consistant à garantir une intégration réussie des ressortissants d’États tiers dans l’État membre concerné [...] peut constituer une [telle] raison» ( 16 ) après avoir rappelé « l’importance accordée, dans le cadre du droit de l’Union, aux mesures d’intégration, ainsi qu’il ressort de l’article 79, paragraphe 4, TFUE [...] et de plusieurs directives [...] qui prévoient que l’intégration des
ressortissants d’États tiers est un élément clé pour promouvoir la cohésion économique et sociale, objectif fondamental de l’Union énoncé dans le traité» ( 17 ).
18. Le gouvernement danois invoque également, comme raison impérieuse d’intérêt général, la gestion efficace des flux migratoires qu’il conçoit comme une considération supérieure et connexe à la raison impérieuse précédemment invoquée, ladite gestion s’imposant pour assurer l’intégration des personnes bénéficiant d’un titre de séjour dans un État membre ou susceptibles de pouvoir en bénéficier. Le gouvernement danois est d’avis que la proportion d’étrangers dans la population totale a une incidence
sur la réussite de l’intégration. Sans qu’il soit nécessaire pour la Cour de prendre position sur cette connexité et cette proportion, je rappelle que la Cour a déjà jugé que « l’objectif de prévenir l’entrée et le séjour irréguliers constitue une raison impérieuse d’intérêt général, aux fins de l’article 13 de la décision no 1/80» ( 18 ) et que « l’objectif tenant à une gestion efficace des flux migratoires pouvait constituer une [telle] raison» ( 19 ) de nature à justifier une nouvelle
restriction au titre de ladite disposition.
19. Je conçois donc difficilement que la Cour revienne sur ces affirmations, d’autant plus que le constat de l’existence d’une raison impérieuse d’intérêt général n’est, en tout état de cause, pas suffisant pour considérer la nouvelle restriction autorisée par l’article 13 de la décision no 1/80, puisqu’il faut encore qu’elle se révèle nécessaire et proportionnée, ce qui est le véritable cœur du problème du présent renvoi préjudiciel.
B. Sur le caractère nécessaire et proportionné de la nouvelle restriction
1. Description de la législation et de la pratique nationales
20. La législation nationale prévoit que tout étranger de plus de 24 ans engagé dans une union stable et durable avec une personne également âgée de plus de 24 ans résidant au Danemark et titulaire d’un titre de séjour permanent depuis plus de trois ans peut demander un titre de séjour. Toutefois, lorsque le regroupant n’a pas acquis la nationalité danoise avant ses 28 ans, un tel titre de séjour ne pourra être délivré à son conjoint que si les liens de rattachement des époux avec le Danemark sont
plus forts que ceux qu’ils peuvent avoir avec un État tiers.
21. La correcte et pleine appréhension de la portée de cette mesure nationale exige toutefois d’aller au-delà de sa seule lettre et d’examiner, comme le prescrit la jurisprudence ( 20 ), les modalités de sa mise en œuvre telles qu’elles résultent, en l’espèce, des travaux préparatoires des lois de 2000 et 2002 ( 21 ), et de la circulaire de 2005 ( 22 ).
22. Ainsi, lorsque les autorités doivent déterminer si le couple demandant à être réuni présente des liens de rattachement plus forts avec le Danemark qu’avec son ou ses État(s) d’origine, elles doivent procéder à une appréciation d’ensemble, en tenant compte de tous les éléments à leur disposition. Elles doivent ainsi mettre en balance, d’une part, les liens de rattachement avec le Danemark du regroupant – le travailleur turc en l’occurrence – et, d’autre part, ceux de son conjoint avec son pays
d’origine. Elles doivent également tenir compte des liens de rattachement entretenus par le regroupant avec le pays d’origine de son conjoint. Seront notamment pris en considération le lieu de naissance des époux, le lieu où ils ont passé leur enfance et où ils ont été scolarisés, la fréquence et la longueur des séjours dans le pays d’origine. Doivent également être pris en considération les liens familiaux des époux avec le Danemark par rapport aux liens familiaux maintenus dans l’État
d’origine, en particulier si l’un ou les deux parents du regroupant sont originaires du même pays que le conjoint. La question de savoir qui exerce l’autorité parentale ou qui bénéficie d’un droit de visite envers des enfants mineurs résidant au Danemark sera également considérée, sans être toutefois déterminante. Les connaissances linguistiques et la langue de communication entre les époux seront aussi prises en considération. Par ailleurs, les liens de rattachement éducatifs et professionnels
des époux avec le Danemark seront examinés, de même que le temps de présence sur le territoire danois ainsi que la fréquence et la durée des séjours dans le pays d’origine du regroupant et/ou du conjoint ( 23 ). Il n’y a pas que la durée de la présence du travailleur sur le marché de l’emploi qui sera analysée, la nature de l’emploi étant également importante, tout comme le fait de savoir si l’emploi en question a pu être occupé grâce à des qualifications acquises au Danemark. Ainsi, si le
regroupant a exercé pendant quatre ou cinq ans un emploi contribuant à son intégration dans la société danoise, en raison des contacts avec le public auquel cet emploi expose ou de la nécessité de communiquer en danois avec ses collègues ou clients, elle pourra être considérée comme ayant des liens de rattachement forts avec le Danemark même si sa durée de séjour n’est que de « quatre ou cinq ans» ( 24 ). En revanche, un emploi stable exercé pour une même durée mais qui ne permet pas de contacts
significatifs avec un public parlant danois ne sera pas réputé comme ayant permis la création de tels liens de rattachement. Dans ce cas, la durée de séjour et d’exercice d’un emploi est portée à « sept ou huit ans» ( 25 ).
23. Le fait que le regroupant et le demandeur aient été mariés auparavant ou aient vécu ensemble dans leur pays d’origine avant l’arrivée au Danemark du regroupant, et que ce couple demande par la suite le bénéfice du regroupement familial sur la base d’un remariage après l’entrée au Danemark du regroupant et l’obtention d’un titre de séjour permanent (situation de « marié, divorcé, remarié »), militera fortement contre l’existence de liens de rattachement plus forts avec le Danemark. Le fait de
s’être remarié indique, selon les autorités danoises, que le regroupant a gardé des liens de rattachement forts avec le demandeur et avec le pays d’origine.
24. Dans certains cas, des motifs spéciaux pourront militer en faveur de l’octroi d’un titre de séjour au conjoint en dépit de l’absence de liens de rattachement forts avec le Danemark. Il en sera ainsi, par exemple, lorsque le refus d’un tel titre obligerait les époux à mener leur vie familiale dans un pays où le regroupant ne peut entrer ou séjourner, ou encore en cas de maladie grave, d’infirmité ou de grand âge du regroupant. L’existence d’un motif spécial peut également être retenue lorsque le
regroupant exerce l’autorité parentale ou a un droit de visite envers des enfants mineurs vivant au Danemark ( 26 ). Enfin, la condition relative aux liens de rattachement plus forts avec le Danemark n’est pas imposée en cas de mariage entre personnes résidentes qui sont nées et ont grandi au Danemark, ou qui y sont arrivées lorsqu’ils étaient enfants et qui y ont grandi et séjourné légalement pendant vingt-huit ans.
25. La décision en cause au principal fait apparaître que le ministère a procédé à une appréciation globale de la situation de A et de son époux et a suivi les directives que je viens de décrire. Il a notamment retenu que A était née et avait grandi en Turquie où elle avait également été scolarisée ; qu’elle et son époux communiquaient en turc ou en kurde ; que les rares séjours de A au Danemark n’étaient pas de nature à avoir fait naître des liens de rattachement avec le Danemark. En ce qui
concerne la situation de B, le ministère a constaté qu’il était né et avait grandi en Turquie ; qu’il était arrivé tardivement au Danemark, sa première entrée datant de 1999 ; qu’avant cette date il avait mené une vie commune avec A en Turquie d’une longue durée et que, depuis cette date, il avait effectué de fréquents séjours dans son pays d’origine pour une durée pouvant aller jusqu’à trois mois ; que des membres de sa famille proche (ses parents et deux membres de sa fratrie) étaient toujours
en Turquie ; que quatre autres membres de sa fratrie étaient présents au Danemark ; que, si des liens de rattachement avec le marché du travail danois existaient, eu égard à la nature et à la durée des différents emplois que B a exercés ou exerce actuellement au Danemark, ils n’étaient pas de nature à atténuer les liens de rattachement forts que B a avec la Turquie ; que la situation du couple, qui a été marié auparavant, puis divorcé, puis remarié après l’obtention par B d’un titre de séjour
permanent militait fortement contre l’existence de liens de rattachement plus forts avec le Danemark ( 27 ), le remariage avec sa première épouse indiquant que B avait gardé des liens de rattachement avec A et avec son pays d’origine. En ce qui concerne les enfants du couple, le ministère a retenu qu’ils étaient tous nés en Turquie où ils avaient commencé leur vie avant de rejoindre leur père au Danemark ; que deux étaient désormais majeurs ; qu’il pouvait, dans ces conditions, être présumé
qu’ils avaient gardé des liens linguistiques, culturels et familiaux avec la Turquie ; dans la mesure où les enfants du couple avaient déjà vécu séparés de leur mère, c’était le choix des époux de diviser la cellule familiale de la sorte et A pourrait retourner en Turquie avec ses deux plus jeunes enfants sans qu’une telle situation se révèle contraire à l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.
2. Analyse au regard du principe de proportionnalité
26. Selon la jurisprudence de la Cour, l’appréciation des autorités nationales, en présence d’une réglementation nationale régissant le regroupement familial appliquée à un membre de la famille d’un travailleur turc, doit se faire sur la base de « critères suffisamment précis, objectifs et non discriminatoires qui doivent être examinés au cas par cas, en donnant lieu à une décision motivée susceptible d’un recours effectif afin de prévenir une pratique administrative de refus systématique» ( 28 ).
Il est manifeste que le ministère a abondamment motivé sa décision de rejet que la requérante a pu entreprendre devant la juridiction de renvoi. Ce qui me semble plus problématique est la multiplication des critères qui nourrit le sentiment d’une certaine imprévisibilité ( 29 ).
27. D’abord, je remarque que l’évaluation à laquelle les autorités procèdent est une évaluation d’ensemble tenant tant à l’époux déjà présent sur le territoire danois – depuis près de vingt ans pour ce qui concerne B – qu’à la demanderesse au principal. Je me demande s’il n’est pas quelque peu contradictoire, eu égard à la nature de la demande – qui porte sur un titre de séjour à des fins de regroupement familial – d’exiger que la demanderesse présente elle aussi des liens plus forts avec le
Danemark qu’avec son État d’origine. En effet, par définition, le regroupement familial est demandé dans une situation où la vie commune a dû être interrompue ou n’est pas possible et où les deux composantes du couple vivent séparées. L’on ne peut pas non plus nier qu’une partie conséquente des regroupements familiaux visent des situations dans lesquelles les deux membres du couple ont la même nationalité ou sont originaires du même État sur le territoire duquel ils ont entamé leur vie commune.
Cela est également vrai à propos des travailleurs turcs. D’après ma lecture de l’accord d’association CEE-Turquie et de la décision no 1/80, lorsque ces deux textes ont fixé la situation juridique des membres de la famille des travailleurs turcs, les rédacteurs avaient d’abord à l’esprit, bien que non exclusivement ( 30 ), des membres de la famille de nationalité turque. Partant, dans le contexte d’une demande de regroupement familial qui suppose généralement qu’un lien familial s’est créé dans
l’État d’origine et que l’on cherche à recréer la cellule familiale sur le territoire de l’État d’accueil, je me demande dans quelle mesure faire reposer sur les conjoints demandeurs la charge de prouver qu’ils ont des liens plus forts avec le Danemark qu’avec leur État d’origine ne revient pas à exiger d’eux de rapporter une sorte de probatio diabolica, d’autant que la description de la pratique administrative ne laisse pas apparaître une pondération particulière des critères qui ne seraient
pas remplis par la personne demandant le titre de séjour à des fins de regroupement familial.
28. Autrement dit, il est évident que les couples composés de deux personnes de même nationalité, comme A et B, auront plus de difficultés à remplir la condition relative aux liens de rattachement plus forts avec le Danemark puisque les critères liés au lieu de naissance, à l’enfance et à la scolarité, aux connaissances linguistiques et aux liens familiaux seront plus difficilement remplis lorsque l’époux ou l’épouse se trouve encore dans son État d’origine où elle ou il a passé toute sa vie et
pourront difficilement être compensés par le travailleur turc lui-même s’il a quitté ledit État adulte. Les autorités danoises ne peuvent pas non plus compter sur le fait que ladite épouse ou ledit époux ait séjourné sur une longue durée au Danemark pour y créer des liens avec la société puisque c’est précisément l’objet de la demande et qu’un tel séjour régulier a été jusque-là empêché ou limité à de courtes périodes ( 31 ). Les séjours réguliers et d’une durée moyenne du travailleur turc dans
son État d’origine sont interprétés comme des signes d’attachement encore (trop) important avec ledit État mais, puisque la vie commune n’est pas encore possible au Danemark, la vie conjugale, voire familiale, ne peut être maintenue, ne fût-ce que sporadiquement, que grâce à ces fréquents déplacements, dans la limite de leur compatibilité avec les exigences liées à la vie professionnelle du travailleur turc au Danemark.
29. Ensuite, les critères pris en considération par les autorités administratives ne sont, selon les dires du gouvernement danois, ni absolus ni cumulatifs. Aucun n’est déterminant à lui seul. Ces critères peuvent se révéler aussi imprécis. Ainsi, en cas d’arrivée « tardive » sur le territoire danois, c’est-à-dire après l’âge de « 12 ou 13 ans» ( 32 ), un séjour du travailleur d’au moins 12 ans est exigé mais cette durée peut être abrégée en cas de formation ou de travail au Danemark, à condition
toutefois que le travail soit d’une certaine nature, de sorte qu’un travailleur occupé pendant quatre ou cinq ans pourrait remplir la condition relative à l’attachement. Cette durée d’occupation dans un emploi est portée à sept ou huit ans si l’emploi n’est pas considéré comme contribuant à l’intégration du travailleur au Danemark. L’impression que cela laisse est celle d’une certaine illisibilité pour le demandeur, laissant, au final, une grande discrétionnalité aux autorités administratives au
moment de décider. L’exigence posée par la Cour et rappelée plus haut, selon laquelle les autorités doivent décider sur la base de critères précis, n’apparaît pas remplie.
30. Quant à la situation du « marié/divorcé/remarié », la juridiction de renvoi affirme, pour sa part, qu’il s’agit là d’une présomption irréfragable, qui exclut toute prise en considération de la situation personnelle des époux et de leur intégrabilité, et qui donnerait lieu à une pratique de refus quasi systématique du titre de séjour à des fins de regroupement familial. Si tel est le cas, cette présomption serait per se contraire à la jurisprudence de la Cour ( 33 ). Toutefois, selon les dires du
gouvernement danois, elle ne serait interprétée que comme un signe militant fortement contre l’existence de liens de rattachement forts avec le Danemark. Même si la pratique devait s’avérer moins drastique que celle présentée par la juridiction de renvoi, je peine à voir le lien réel entre une telle situation de « marié/divorcé/remarié » et la perspective d’une intégration réussie et/ou d’une gestion efficace des flux migratoires. Si les autorités danoises soupçonnent, face à une telle
situation, une fraude à la loi parce que le remariage les fait douter de la sincérité du mariage ayant permis au travailleur turc d’obtenir un titre de séjour, ces soupçons devraient être étayés par des éléments concrets à l’encontre de B. Or, en tout état de cause, il ne ressort pas du dossier que le gouvernement danois ait établi, de manière générale ou en particulier en ce qui concerne le couple formé par A et B, un lien entre la situation du « marié/divorcé/remarié » et une fraude avérée.
Dès lors, la raison d’être d’une telle présomption, même si elle n’est que simple, peut être remise en discussion.
31. Au final, et peut-être surtout, la plupart des critères pris en considération sont, en eux-mêmes, assez étrangers à la question de la réussite de l’intégration du conjoint du travailleur turc ou du couple qu’il compose avec ledit travailleur dans la société danoise, qui est la première des raisons impérieuses d’intérêt général invoquées. En effet, je ne vois pas nécessairement de contradiction entre le fait de maintenir des liens forts avec son pays d’origine et sa capacité à s’intégrer dans
l’État d’accueil. Par ailleurs, les critères qui gouvernent l’appréciation des autorités danoises reposent, pour la plupart, sur des éléments sur lesquels le conjoint n’a pas eu d’influence (comme le lieu de naissance, le lieu de scolarisation, les liens familiaux, etc.). Ils ne permettent pas d’établir un diagnostic de non-intégration comme ils ne permettent pas non plus de prédire une intégration réussie. En fait, ils sont plutôt neutres de ce point de vue. Il serait, à mon sens, plus
cohérent, compte tenu de l’objectif poursuivi, d’imposer des conditions positives prospectives aux demandeurs, comme, par exemple, l’obligation d’atteindre un certain niveau de connaissance de la langue ou de la société danoises dans un délai fixé à une échéance raisonnable après l’autorisation du regroupement familial.
32. En ce qui concerne la seconde raison impérieuse d’intérêt général invoquée, c’est-à-dire la gestion efficace des flux migratoires, je peine, là aussi, à établir un quelconque lien logique entre les différents critères pris en compte et l’objectif poursuivi. En particulier, que sont censés dire de la gestion des flux migratoires le lieu de naissance de la requérante, la langue utilisée pour communiquer avec son époux ou le lieu où vivent ses parents ?
33. L’article 13 de la décision no 1/80 impose aux États membres de prendre en considération le statut particulier des travailleurs turcs qui ne sont ni pleinement assimilables à des citoyens de l’Union ni tout à fait des ressortissants d’États tiers comme les autres, et c’est au regard de ce statut particulier que la législation nationale en cause au principal me paraît renforcer, de manière à la fois excessive et parfois incohérente, les conditions devant être remplies pour permettre au
travailleur turc concerné de poursuivre ou de reprendre sa vie conjugale sur le territoire de l’État d’accueil. En outre, les répercussions de la mise en œuvre de la législation nationale à l’égard de B, au travers de son épouse, vont bien plus loin que sa seule situation maritale, les autorités danoises ayant invité A et deux de ses fils, déjà installés au Danemark et y bénéficiant d’un titre de séjour au titre du regroupement familial, à « mener leur vie familiale en Turquie et [y] poursuivre
la vie familiale» ( 34 ). Il est donc manifeste que la mesure nationale en cause au principal affecte la liberté de B d’exercer une activité salariée, l’obligeant à choisir, de manière selon moi injustifiée, entre son activité au Danemark et sa vie familiale en Turquie.
34. Dans ces conditions et pour l’ensemble des raisons qui précèdent, il est tout à fait clair que l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers est impropre à réaliser l’objectif légitime poursuivi et va au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
35. Par conséquent, il résulte de mon analyse qu’une mesure nationale, telle que celle en cause au principal, subordonnant le regroupement familial entre un travailleur turc résidant légalement dans l’État membre d’accueil et son conjoint à la condition que le couple présente des liens de rattachement plus forts avec l’État membre d’accueil qu’avec le ou les États tiers d’origine constitue une nouvelle restriction au sens de l’article 13 de la décision no 1/80 et qu’une telle restriction n’est pas
justifiée.
III. Conclusion
36. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par l’Østre Landsret (cour d’appel de la région Est, Danemark) :
Une mesure nationale, telle que celle en cause au principal, subordonnant le regroupement familial entre un travailleur turc résidant légalement dans l’État membre d’accueil et son conjoint à la condition que le couple présente des liens de rattachement plus forts avec l’État membre d’accueil qu’avec le ou les États tiers d’origine constitue une nouvelle restriction au sens de l’article 13 de la décision no 1/80 du conseil d’association, du 19 septembre 1980, relative au développement de
l’association et jointe à l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, qui a été signé, le 12 septembre 1963, à Ankara par la République de Turquie, d’une part, ainsi que par les États membres de la CEE et de la Communauté, d’autre part, et qui a été conclu, approuvé et confirmé au nom de cette dernière par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963. Une telle restriction n’est pas justifiée.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 2004, L 158, p. 77.
( 3 ) Ces dispositions ont été introduites dans la loi sur les étrangers par la lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (loi no 365, modifiant la loi sur les étrangers, la loi sur le mariage, etc., du 6 juin 2002) qui a élargi et durci la condition relative aux liens de rattachement introduite par la lov nr. 424 af 31. maj 2000 (loi no 424 du 31 mai 2000). Ce durcissement de la condition relative aux liens de rattachement, introduit par la
modification législative de 2002, a notamment conduit à une exigence que les liens de rattachement des époux avec le Danemark soient plus forts que ceux qu’ils peuvent avoir avec un autre pays. Une circulaire du Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministère des Réfugiés, des Immigrés et de l’Intégration, ci-après « ministère ») du 1er décembre 2005, est venue préciser la pratique qu’il convenait de suivre relativement à l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers. La
condition relative aux liens de rattachement forts avec le Danemark a encore été durcie à l’occasion d’une modification législative de 2011 avant que le législateur décide de revenir à la rédaction de 2003 de l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers. Au cours de l’audience devant la Cour, le gouvernement danois a précisé que l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers avait été abrogé en 2018 pour être remplacé par une exigence d’intégration. Pour la suite de l’analyse,
c’est la version de 2003 de l’article 9, paragraphe 7, de la loi sur les étrangers qui sera examinée puisqu’elle constituait l’état du droit applicable au moment de l’adoption de la décision en cause au principal en 2010.
( 4 ) La demande de décision préjudicielle mentionne également la décision du ministère en date du 24 août 2017, qui est la décision par laquelle ce dernier a confirmé le rejet, le 1er décembre 2014, par l’Udlændingestyrelsen (Office des migrations, Danemark) de la nouvelle demande de regroupement familial introduite par A. Il ressort toutefois de la demande de décision préjudicielle que celle-ci se concentre sur le recours devant la juridiction de renvoi tel qu’il est dirigé contre la décision du
ministère en date du 30 septembre 2010.
( 5 ) JO 1964, 217, p. 3685.
( 6 ) Arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 51 et jurisprudence citée).
( 7 ) Voir note 3 des présentes conclusions.
( 8 ) Respectivement arrêts du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), et du 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
( 9 ) Arrêt du 12 avril 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
( 10 ) Arrêt du 12 avril 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
( 11 ) Voir arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 33 et jurisprudence citée).
( 12 ) Par analogie, voir arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 37).
( 13 ) Par analogie, voir arrêts du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 40), et du 7 août 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, point 61 et jurisprudence citée).
( 14 ) C’est-à-dire pour des considérations tirées de l’ordre public, de la sécurité ou de la santé publiques.
( 15 ) Voir, inter alia, arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 51 et jurisprudence citée).
( 16 ) Arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 56).
( 17 ) Arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 55). Voir, également, conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, points 31 et suiv.).
( 18 ) Arrêt du 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, point 38).
( 19 ) Arrêt du 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, point 39). Voir, également, conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, point 17), ainsi qu’arrêt du 7 août 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, point 77).
( 20 ) Arrêt du 7 août 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, point 81 et jurisprudence citée).
( 21 ) Voir note 3 des présentes conclusions.
( 22 ) Voir note 3 des présentes conclusions.
( 23 ) À moins que le séjour du regroupant dans le pays d’origine du conjoint soit dû à une expatriation pour des raisons professionnelles auprès d’une autorité danoise, d’une organisation internationale ou équivalente, ou d’une entreprise danoise à l’étranger.
( 24 ) Voir libellé des questions préjudicielles.
( 25 ) Voir libellé des questions préjudicielles.
( 26 ) Ce critère apparaît également pris en considération dans le cadre de l’analyse de l’existence de liens de rattachement plus forts avec le Danemark : voir point 21 des présentes conclusions.
( 27 ) Comme cela ressort de la circulaire du 1er décembre 2005 sur la mise en œuvre du critère des liens de rattachement dans le cadre d’une demande de regroupement familial.
( 28 ) Arrêt du 12 avril 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, point 66).
( 29 ) En raison de cette imprévisibilité, la requérante au principal doute de la capacité des juridictions nationales à pouvoir opérer un contrôle juridictionnel plein sur les décisions de l’administration nationale.
( 30 ) La question de savoir si la notion de « membres de la famille » d’un travailleur turc, au sens de l’article 7, premier alinéa, de la décision no 1/80 est limitée auxdits membres de nationalité turque a été soumise à la Cour dans le contexte de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 19 juillet 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504) et a reçu une réponse négative de la part de la Cour.
( 31 ) Y compris, parfois, pour des raisons économiques. Je partage à cet égard le point de vue exprimé par l’avocat général Mengozzi dans ses conclusions dans l’affaire Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, point 49).
( 32 ) Voir libellé des questions préjudicielles.
( 33 ) Voir arrêt du 10 juillet 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, point 38).
( 34 ) Voir point 5 des présentes conclusions.
