CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 24 janvier 2019 ( 1 )
Affaire C‑458/15
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
contre
K.P.
[demande de décision préjudicielle formée par le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives spécifiques prises à l’encontre de certaines personnes et entités en vue de lutter contre le terrorisme – Gel de fonds – Position commune 2001/931/PESC – Article 1er, paragraphes 4 et 6 – Maintien de personnes, de groupes et d’entités sur la liste visée à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 du Conseil – Validité »
1. Un collecteur de fonds d’une organisation terroriste prétendue risque une peine d’emprisonnement dans un État membre de l’Union européenne. Il met en cause la validité de la législation nationale qu’il est accusé d’avoir enfreinte parce que les actes de l’Union qu’elle met en œuvre ont été, à son avis, adoptés sans motivation adéquate. Ce n’est pas la première fois que l’exposé des motifs d’inscription sur la liste d’un groupe terroriste prétendu est placé sous le microscope. Le présent renvoi
préjudiciel fait la mise au point.
2. Le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne) demande à la Cour de se prononcer sur la légalité de certains actes de l’Union maintenant l’inclusion de l’organisation connue sous le nom de « Liberation Tigers of Tamil Eelam » (ci-après les « LTTE ») dans la liste des personnes, groupes et entités à laquelle fait référence le règlement (CE) no 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines
personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ( 2 ). La demande de décision préjudicielle a été formulée dans le cadre d’un procès pénal à l’encontre de K.P. (ci-après le « défendeur »). Au cours de la procédure devant la Cour, K.P. a soulevé un point supplémentaire, relatif au caractère adéquat du raisonnement de la décision initiale du Conseil d’inclure les LTTE dans la liste des organisations interdites et à la question de savoir si cela avait une quelconque incidence
sur la légalité des actes subséquents de l’Union identifiés par la juridiction de renvoi dans sa décision de renvoi.
Le cadre juridique
Le droit international
3. Le 28 septembre 2001, en réponse aux attaques terroristes commises le 11 septembre 2001 à New York, à Washington et en Pennsylvanie, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001) ( 3 ) sur la base du chapitre VII de la charte des Nations unies. Le préambule de cette résolution réaffirme « la nécessité de lutter par tous les moyens, conformément à la charte des Nations unies, contre les menaces à la paix et à la sécurité internationales que font peser les actes de
terrorisme ». Au point 5 de ladite résolution, le Conseil de sécurité déclare que « les actes, méthodes et pratiques du terrorisme sont contraires aux buts et aux principes de l’Organisation des Nations unies [ONU] et que le financement et l’organisation d’actes de terrorisme ou l’incitation à de tels actes en connaissance de cause sont également contraires aux buts et principes de l’[ONU] ».
4. La résolution 1373 (2001) n’établit pas une liste d’entités ou de personnes auxquelles devraient s’appliquer les mesures visant à empêcher les actes de terrorisme.
Les positions communes 2001/931/PESC et 2006/380/PESC
5. Le 27 décembre 2001, le Conseil de l’Union européenne a adopté la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme ( 4 ).
6. Les considérants de la position commune 2001/931 comprennent les affirmations suivantes : le Conseil européen a déclaré que le terrorisme est un véritable défi pour le monde et pour l’Europe et que la lutte contre le terrorisme sera un objectif prioritaire de l’Union européenne ; le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001) arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, contre son financement ; l’Union européenne
devrait prendre des mesures supplémentaires afin de mettre en œuvre cette résolution ( 5 ).
7. L’article 1er, paragraphe 1, de la position commune 2001/931 prévoit, entre autres, que celle-ci s’applique aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe. L’article 1er, paragraphe 2, définit les « personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme » comme :
« – des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent,
– des groupes et des entités appartenant à ces personnes ou contrôlés directement ou indirectement par elles, et des personnes, groupes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes, groupes et entités, y compris les fonds provenant de biens qui, soit appartiennent à ces personnes et aux personnes, groupes et entités qui leur sont associés, soit sont contrôlés directement ou indirectement par elles. »
8. L’article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931 définit l’« acte de terrorisme » comme :
« [...] l’un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d’infraction dans le droit national, lorsqu’il est commis dans le but de :
[...]
iii) gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale :
[...]
k) la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe. »
9. L’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 prévoit que « [l]a liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices
sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits [...] Aux fins du présent paragraphe, on entend par “autorité compétente”, une autorité judiciaire, ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe, une autorité compétente équivalente dans ce domaine ».
10. L’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 dispose que « [l]es noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié ».
11. Aux termes de l’article 3 de la position commune 2001/931, « la Communauté européenne, agissant dans les limites des pouvoirs que lui confère le traité instituant la Communauté européenne, veille à ce que des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou des services financiers ou autres services connexes ne soient pas, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes, groupes et entités dont la liste figure à l’annexe ».
12. L’annexe de la position commune 2001/931 est une liste intitulée « Première liste de personnes, groupes ou entités visés à l’article 1er ». Les LTTE ne figurent pas sur cette liste. Cette annexe a été révisée à plusieurs reprises. Par la suite, elle a été remplacée par la position commune 2006/380/PESC du Conseil, du 29 mai 2006, mettant à jour la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme et abrogeant la position commune
2006/231/PESC ( 6 ). C’est sur la liste figurant à l’annexe de la position commune 2006/380 que les LTTE ont été inscrits pour la première fois ( 7 ).
Le règlement no 2580/2001
13. Les constatations suivantes figurent dans les considérants du règlement no 2580/2001 :
– le Conseil européen a déclaré que la lutte contre le financement du terrorisme constitue un aspect fondamental de la lutte contre le terrorisme et appelé le Conseil à prendre les mesures nécessaires pour lutter contre toute forme de financement des activités terroristes ;
– dans sa résolution 1373 (2001), le Conseil de sécurité des Nations unies a décidé que tous les États devraient mettre en œuvre un gel des fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent ;
– en outre, le Conseil de sécurité des Nations unies a décidé que des mesures devraient être prises pour interdire que des fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques soient mis à la disposition de ces personnes et que des services financiers ou d’autres services connexes soient fournis en faveur de ces personnes ;
– une action de l’Union européenne est nécessaire pour mettre en œuvre les mesures qui relèvent de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) décrites dans la position commune 2001/931 ;
– les États membres devraient fixer des règles concernant les sanctions pour violation des dispositions du règlement no 2580/2001 et assurer leur mise en œuvre ;
– la liste visée à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 peut comprendre des personnes et des entités ayant des liens ou des relations avec des pays tiers ou qui sont visées d’une autre manière par les éléments qui relèvent de la PESC, de la position commune 2001/931 ( 8 ).
14. Conformément à l’article 1er, point 1, du règlement no 2580/2001, on entend par « “fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques”, les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, acquis par quelque moyen que ce soit ». Aux termes de l’article 1er, point 4, du règlement no 2580/2001, la définition de l’« acte de terrorisme », aux fins de ce règlement, est celle qui figure à l’article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
15. L’article 2 du règlement no 2580/2001dispose :
« 1. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6 :
a) tous les fonds détenus par, en possession de ou appartenant à une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inclus dans la liste visée au paragraphe 3 [doivent être gelés] ;
b) les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3 ;
2. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6, il est interdit de fournir des services financiers aux personnes physiques ou morales, groupes ou entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3 ou au bénéfice de ces personnes, groupes ou entités.
3. Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le présent règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 4, 5 et 6, de la position commune 2001/931/PESC. Cette liste [ci-après la “liste de l’article 2, paragraphe 3”] mentionne :
i) les personnes physiques commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
ii) les personnes morales, groupes ou entités commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
iii) les personnes morales, groupes ou entités détenus ou contrôlés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii) ou
iv) les personnes physiques ou morales, groupes ou entités agissant pour le compte ou sous les ordres d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii). »
L’inscription des LTTE sur la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001
16. L’article 1er de la décision 2006/379/CE ( 9 ) incluait les LTTE pour la première fois dans la liste de l’article 2, paragraphe 3 (ci‑après la « décision initiale d’inscription ») ( 10 ).
17. Cette inscription a été maintenue par la décision 2007/445/CE ( 11 ). Aux termes des considérants de cette décision, le Conseil a fourni à l’ensemble des personnes, groupes et entités pour lesquels cela a été possible en pratique un exposé des motifs justifiant leur inclusion dans les listes figurant, entre autres, dans la décision 2006/379 ( 12 ). Un avis a été publié au Journal officiel de l’Union européenne, informant les personnes concernées que le Conseil avait l’intention de maintenir leur
inscription sur la liste de l’article 2, paragraphe 3. Ces personnes ont également été informées qu’elles pouvaient adresser au Conseil une demande en vue d’obtenir l’exposé des motifs pour lesquels elles ont été incluses dans la liste ( 13 ). Le Conseil a adressé le 29 juin 2007 une lettre aux LTTE à laquelle il joignait un exposé des motifs expliquant la décision de maintenir cette organisation sur la liste de l’article 2, paragraphe 3.
18. L’inclusion des LTTE dans la liste de l’article 2, paragraphe 3, a ensuite été maintenue par les actes subséquents suivants ( 14 ) : la décision 2007/868/CE ( 15 ), la décision 2008/583/CE ( 16 ), la décision 2009/62/CE ( 17 ) et le règlement (CE) no 501/2009 ( 18 ).
19. Pour chacun de ces actes, le Conseil a suivi le modèle qu’il avait établi en décidant de maintenir l’inscription des LTTE sur la liste par la décision 2007/445. Par conséquent, le Conseil a publié une notification au Journal officiel de l’Union européenne de son intention de maintenir l’inscription avant l’adoption de l’acte et il a envoyé une communication exposant ses motifs de renouveler l’inscription après l’adoption de l’acte.
Le droit allemand
20. L’Außenwirtschaftsgesetz (loi allemande sur le commerce extérieur, ci-après l’« AWG »), dans sa version applicable entre 2006 et 2009, interdisait la transmission de dons à des organisations interdites, telles que les LTTE. En substance, le non-respect de l’interdiction d’exportation, de vente, de livraison, de mise à disposition, de transmission, de fourniture de services, d’investissement, de soutien ou de contournement de ladite interdiction, prévue par un acte juridique des « Communautés
européennes » qui sert à la mise en œuvre d’une sanction économique arrêtée par le Conseil de l’Union européenne dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune pouvait aboutir à l’application d’une peine privative de liberté ( 19 ).
Les faits, la procédure et la question préjudicielle
21. Par mise en accusation du 12 mars 2015 du Staatsanwaltschaft Saarbrücken (ministère public de Sarrebruck, Allemagne), K.P. a été attrait devant la juridiction de renvoi. Dans cette procédure, le ministère public prétend que, dans la période allant du 22 août 2007 au 27 novembre 2009, en mettant des fonds à disposition des LTTE, K.P. a enfreint une interdiction directement applicable, prévue par un acte juridique de l’Union européenne mettant en œuvre une sanction économique arrêtée par le
Conseil de l’Union dans le domaine de la PESC. Il aurait également été, entre 2007 et 2009, le responsable local pour la circonscription « Sarre » du « comité de coordination tamoul » (ci-après le « CCT »), qui aurait collecté, pour le compte des LTTE, auprès de tamouls vivant en Allemagne, des dons en argent qui auraient ensuite été transférés au Sri Lanka où ils auraient alors été employés par les LTTE pour financer la lutte armée contre le gouvernement central. Le ministère public a fait
valoir que K.P. était incorporé dans la hiérarchie de l’organisation, responsable de la supervision des organisateurs territoriaux subalternes ainsi que d’autres personnes actives localement dans la collecte de dons et était directement sous les ordres des responsables nationaux du CCT en Allemagne.
22. Après perception des fonds collectés par ses subalternes dans sa circonscription, K.P. les aurait transmis au CCT au moins une fois par mois, contre établissement des reçus de don correspondants, les fonds étant ensuite retransférés aux LTTE au Sri Lanka. Plus précisément, K.P. aurait collecté, entre le 11 août 2007 et le 27 novembre 2009 (ci-après la « période pertinente »), dans 43 cas distincts, des dons totalisant 69385 euros qu’il aurait transmis au CCT, tout en ayant connaissance, cela
étant même son intention, que ces fonds seraient ultérieurement transférés au Sri Lanka et employés pour financer les objectifs des LTTE. L’accusé aurait été conscient, dans ce contexte, que les LTTE avaient été inscrits par le Conseil de l’Union européenne sur la liste des organisations relevant du règlement no 2580/2001, et qu’ils étaient donc sous l’effet d’un embargo et que, partant, le fait de collecter et de transmettre ces dons au Sri Lanka, à l’instar de tout soutien financier ou
matériel aux LTTE, était constitutif d’une infraction.
23. Au procès le 1er juillet 2015, l’avocat de K.P. a contesté la légalité des actes de l’Union en cause portant inscription des LTTE comme organisation interdite aux fins de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 à compter du 28 juin 2007. Cette contestation reposait sur deux motifs.
24. Premièrement, l’avocat de K.P. a établi une analogie avec l’arrêt E et F ( 20 ). Dans cette affaire, la Cour avait jugé que l’inclusion de Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (ci-après le « DHKP-C ») dans la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 était illégale et ne pouvait pas asseoir une condamnation pénale liée à une prétendue violation de ce règlement, parce que le Conseil n’avait pas motivé la décision initiale d’inscrire le DHKP-C sur la liste de
l’article 2, paragraphe 3, ni une série de décisions subséquentes de renouvellement. La Cour avait considéré que, bien que la décision 2007/445 (qui renouvelait encore l’inscription du DHKP‑C sur la liste de l’article 2, paragraphe 3) ait été elle-même accompagnée d’un exposé des motifs, toutes les mesures antérieures, y compris l’inscription initiale, étaient invalides parce qu’elles n’étaient pas accompagnées d’un exposé des motifs. L’absence de motivation non seulement privait le DHKP-C « des
indications nécessaires pour vérifier le bien-fondé de l’inscription du DHKP-C sur la liste […] durant la période antérieure au 29 juin 2007 », mais également « [entachait] ladite inscription » parce qu’elle « [mettait] en échec un contrôle juridictionnel adéquat de sa légalité au fond» ( 21 ).
25. Deuxièmement, dans l’arrêt LTTE/Conseil ( 22 ) le Tribunal de l’Union européenne avait annulé plusieurs actes de l’Union couvrant la période de janvier 2011 à octobre 2014 ( 23 ) en tant qu’ils concernaient les LTTE. L’avocat de K.P. argumentait qu’il découlait forcément des motifs de cet arrêt que les actes de l’Union en cause en l’espèce devraient également être considérés comme nuls, en tout état de cause, dans la mesure où ils concernaient les LTTE.
26. Étant donné que la procédure pénale à l’encontre de K.P. ne saurait aboutir que si les actes de l’Union en cause sont valides, le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne) pose la question suivante :
« L’inscription des Liberation Tigers of Tamil Eelam (ci-après les “LTTE”) à la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du [règlement no 2580/2001], du 11 août 2007 au 27 novembre 2009 inclus, en particulier par les décisions du Conseil du 28 juin 2007 (2007/445/CE), du 20 décembre 2007 (2007/868/CE, dans la version du corrigendum du même jour), du 15 juillet 2008 (2008/583/CE), du 26 janvier 2009 (2009/62/CE) et par le règlement (CE) no 501/2009, du 15 juin 2009, est-elle invalide ? »
27. Le Conseil et la Commission européenne ont présenté des observations écrites. K.P. a ensuite présenté une demande de procédure orale contenant des commentaires écrits sur la question préjudicielle et soulevant également explicitement la question de la validité de la décision initiale d’inscription. Conformément à l’article 62, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, j’ai donc demandé aux parties d’examiner deux problèmes lors de la procédure orale, à savoir i) si la Cour devrait
également examiner la prétendue invalidité de la décision initiale d’inscription et, ii) dans l’affirmative, si cette mesure initiale devait être considérée comme invalide, quels en seraient les effets (pour autant qu’il y en ait) sur la validité des mesures subséquentes (plus précisément, les actes de l’Union en cause).
28. K.P., le Conseil et la Commission ont présenté des observations orales et ont répondu à des questions à l’audience qui s’est tenue le 12 septembre 2018.
Analyse
La recevabilité
29. Lorsqu’un renvoi préjudiciel met en cause la validité d’une mesure de l’Union, il est nécessaire de vérifier si la partie qui a soulevé cette question devant la juridiction nationale aurait eu « sans aucun doute » qualité pour contester la légalité de cette mesure directement au titre de l’article 263 TFUE. Dans l’affirmative, il lui serait désormais interdit de chercher à contester la validité de cette même mesure par le biais d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE ( 24 ).
30. En l’espèce, il semble clair que K.P. n’aurait pas pu « sans aucun doute » satisfaire à la double exigence de l’intérêt individuel et direct. La décision de renvoi décrit le rôle de K.P. comme étant celui d’un « responsable local », incorporé dans une « hiérarchie stricte […], [qui] aurait supervisé des responsables territoriaux qui étaient ses subalternes ainsi que d’autres personnes actives localement dans la collecte de dons, et aurait été lui-même directement sous les ordres des responsables
au niveau de l’Allemagne ». Ces circonstances suggèrent fortement que K.P. n’aurait pas été en mesure d’établir un intérêt individuel suffisant pour franchir le seuil particulièrement élevé applicable à l’époque ( 25 ). En outre, rien ne permet de penser que K.P. avait la possibilité (mais n’en a pas fait usage) de contester les mesures directement en tant que représentant des LTTE ( 26 ).
31. Le renvoi est donc recevable.
La validité de la décision initiale d’inscription des LTTE sur la liste de l’article 2, paragraphe 3
32. Dans sa question unique, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la validité des actes de l’Union en cause en l’espèce. Chacun de ces actes concerne un renouvellement de l’inscription des LTTE.
33. Cependant, dans ses observations écrites, l’avocat de K.P. réitère les arguments qu’il avait, selon la décision de renvoi, soulevés au nom de son client dans le procès pénal devant la juridiction de renvoi. Il fait donc valoir i) que la décision initiale d’inscription est invalide en raison de l’absence de motivation, et ii) qu’il s’ensuit de l’arrêt E et F ( 27 ) que toute décision de renouvellement prise après l’adoption d’une décision initiale d’inscription dépourvue de motivation est
également invalide (le prétendu « effet domino »). Le cœur de cette argumentation est que les décisions de renouvellement telles que les actes de l’Union en cause en l’espèce constituent « en substance, le prolongement de l’inscription initiale» ( 28 ). K.P. a également fait valoir qu’il n’aurait pas pu contester la décision initiale d’inscription à l’époque pertinente (ce qui est, comme je le note au point 30 des présentes conclusions, probablement correct) et que le présent renvoi préjudiciel
lui offre maintenant cette possibilité.
34. Cependant, pour les raisons qui suivent, je ne crois pas que la Cour devrait examiner ici la question de la validité de la décision initiale d’inscription.
35. Premièrement et avant tout, la juridiction de renvoi n’a pas mentionné cette décision dans sa question à la Cour. Elle n’a pas non plus exposé d’arguments détaillés ou d’informations générales pertinentes pour assister la Cour à cet égard. Par conséquent, la Cour ne dispose pas des éléments nécessaires pour mener un examen approprié de la validité procédurale ou de fond du règlement no 2580/2001.
36. Deuxièmement, si la Cour devait procéder ex officio à un tel examen, elle ne respecterait pas les droits des États membres et des institutions concernées qui, conformément à l’article 23, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, peuvent déposer des observations sur des demandes de décision préjudicielle. Bien que la décision de renvoi rappelle en effet les arguments soulevés par l’avocat de K.P. au procès, elle ne contient ni une question directe quant à la
validité de la décision initiale d’inscription, ni les éléments nécessaires pour permettre à la Cour d’examiner cette question. À l’audience, le Conseil et la Commission ont confirmé qu’ils n’avaient pas examiné cette question dans leurs observations parce qu’ils n’avaient pas lu la décision de renvoi en ce sens qu’elle soulevait ce problème. En conséquence, alors que la procédure de renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE donne l’occasion à des parties telles que K.P. de soulever un
tel problème longtemps après les faits, lorsque la décision de renvoi ne l’aborde pas ou est au mieux ambivalente sur ce point, la Cour ne saurait l’aborder ex officio. Agir ainsi reviendrait à priver les autres parties de leurs droits de la défense.
37. Troisièmement, pour examiner la validité d’une mesure de l’Union quelle qu’elle soit, il convient de l’évaluer tout d’abord selon ses qualités propres. À cet égard, il y a lieu de noter que la décision initiale d’inscription et les actes de l’Union en cause en l’espèce sont des mesures juridiques séparées adoptées sur des bases juridiques différentes (respectivement, article 1er, paragraphe 4, et article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931) et appliquant des critères juridiques
distincts. En outre, bien que la Cour ait considéré dans l’arrêt LTTE qu’une décision de renouvellement est en substance le prolongement de l’inscription initiale, les deux décisions ne sont pas juridiquement liées au point que l’invalidité de la première mettrait automatiquement en cause la validité de la seconde. Il me semble plutôt qu’il existe une hiérarchie de mesures. La première étape (et la plus importante) au moment d’une décision initiale d’inscription est de vérifier l’existence d’une
décision appropriée et pertinente émanant d’une autorité compétente conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 ( 29 ). En revanche, une décision de renouveler une inscription initiale ne requiert pas de vérifier à nouveau cette décision ( 30 ). Au moment du renouvellement, le Conseil doit seulement montrer que le risque présenté est le « même » que celui existant au moment de l’inscription initiale ( 31 ). La décision initiale et les actes de l’Union en cause en
l’espèce sont donc, à mon avis, des actes juridiques clairement séparés et indépendants. Il s’ensuit que la Cour n’est pas automatiquement tenue de réexaminer la décision initiale d’inscription plaçant une personne ou un groupe donnés sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, chaque fois qu’une décision de renouvellement est contestée.
38. Cela dit, je n’exclus pas l’éventualité qu’il puisse être approprié pour la Cour d’examiner la question de savoir si l’inscription initiale était matériellement invalide, ce qui aurait un effet sur les décisions de renouvellement adoptées par la suite, mais seulement si la demande expresse lui en est faite. À l’audience, le Conseil a reconnu que si (par exemple) la décision de l’autorité nationale compétente avait porté sur l’échec d’un véhicule appartenant aux LTTE à un contrôle technique, cela
n’aurait pas pu justifier l’adoption par le Conseil de la décision initiale d’inscription. La conséquence juridique serait alors que des mesures subséquentes de renouvellement seraient compromises. Cependant, il n’est pas allégué que ce serait le cas en l’espèce.
L’analogie avec l’affaire E et F
39. Dans la procédure nationale et devant la Cour, l’avocat de K.P. s’est largement basé sur l’arrêt E et F pour faire valoir, par analogie, que des irrégularités dans la décision initiale d’inscription des LTTE (la décision 2006/379) ont produit un « effet domino » tel que toutes les décisions subséquentes maintenant l’inscription des LTTE sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, devraient être déclarées nulles. Cependant, il est clair que les circonstances sous-jacentes de l’arrêt E et F sont
très différentes de celles de l’espèce ( 32 ).
40. Il convient de rappeler que, dans l’affaire E et F, aucun exposé des motifs de l’inscription du DHKP-C n’avait été présenté, ni pour l’inscription initiale ni pour aucune des décisions de renouvellement ultérieures. Le premier exposé des motifs a été fourni en ce qui concerne la décision 2007/445, mais il est arrivé trop tard pour empêcher la chaîne précédente des mesures de l’Union d’être déclarées invalides en tant qu’elles inscrivaient cette organisation sur la liste ( 33 ).
41. En revanche, en l’espèce, des exposés des motifs ont été fournis aux LTTE en ce qui concerne à la fois l’inscription initiale et chacune des décisions subséquentes maintenant les LTTE sur la liste de l’article 2, paragraphe 3. Comme je l’ai expliqué, le modèle suivi consistait à adresser aux personnes concernées (lorsque cela était possible en pratique) un exposé des motifs expliquant pourquoi elles avaient été inscrites, et ensuite à publier un avis au Journal officiel de l’Union européenne,
informant les personnes concernées que le Conseil avait l’intention de maintenir leur inscription sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, et qu’elles pouvaient adresser au Conseil une demande en vue d’obtenir le projet de l’exposé des motifs y afférent. Après la réinscription, le Conseil a alors adressé aux personnes concernées la version définitive de l’exposé des motifs, expliquant pourquoi elles avaient été réinscrites ( 34 ).
42. Certes, le premier exposé des motifs de l’inscription des LTTE sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, par la décision 2006/379 du 29 mai 2006 n’a pas été communiqué aux LTTE par le Conseil avant le 23 avril 2007 ( 35 ), presque onze mois après l’inscription initiale. Il n’en demeure pas moins, cependant, que cette communication a eu lieu avant que la décision 2006/379 soit abrogée et remplacée par la décision 2007/445, du 28 juin 2007, et donc durant la période pendant laquelle cette
première décision produisait ses effets juridiques ( 36 ). Le lendemain de l’adoption de cette dernière décision, à savoir le 29 juin 2007, le Conseil a adressé aux LTTE un exposé des motifs du maintien de leur inscription sur la liste. Ensuite, la notification des motifs de réinscription a suivi le modèle que je viens de décrire.
43. Manifestement, une communication aussi tardive de l’exposé des motifs après l’adoption de l’inscription initiale est difficilement conciliable avec l’exigence qu’impose la Cour au Conseil de communiquer cet exposé « immédiatement » après l’adoption d’une inscription initiale ( 37 ). Cependant, il n’en demeure pas moins que les LTTE n’ont pas réagi à l’inscription initiale publiée dans le Journal officiel de l’Union européenne, comme ils avaient clairement le droit de le faire, en formant un
recours juridictionnel conformément à l’article 230 CE (actuellement 263 TFUE) dans le délai imparti. Or, avant l’adoption de la mesure de remplacement (décision 2007/445), le Conseil a remédié à cette omission ( 38 ). J’ajoute que le Conseil jouit d’un large pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la manière de remédier aux erreurs de procédure dans ses actes. S’il avait choisi (par exemple) de présenter l’exposé des motifs nécessaire dans les considérants d’une mesure de renouvellement de
l’inscription, cela aurait également, à mon sens, remédié à la situation.
44. Par conséquent, je propose à la Cour de ne pas examiner l’invalidité procédurale ou de fond de la décision initiale d’inscription ni la question de savoir si celle-ci pourrait avoir un quelconque effet sur la validité des actes de l’Union en cause en l’espèce.
La validité des actes de l’Union en cause en l’espèce, aux termes desquels les LTTE étaient inscrits sur la liste de l’article 2, paragraphe 3 (décisions 2007/445, 2007/868, 2008/583, 2009/62 et règlement no 501/2009)
45. L’exposé des motifs accompagnant chacun des actes de l’Union en cause en l’espèce était-il adéquat, notamment à la lumière de l’arrêt LTTE ( 39 ) ?
46. La position commune 2001/931 elle-même ne contient aucune stipulation expresse pour un exposé des motifs. La base de cette exigence est donc l’article 296 TFUE, qui dispose que les actes juridiques sont motivés. Il est de jurisprudence constante que la motivation « doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente
d’exercer son contrôle» ( 40 ). Cette obligation est une expression du principe général de respect des droits de la défense et du droit fondamental correspondant consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 41 ).
47. L’exposé des motifs doit contenir les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le preneur de décision considère que les règles pertinentes sont applicables à la partie concernée ( 42 ) et il doit « exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de cet acte» ( 43 ). Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, parce qu’un exposé des motifs est apprécié également au regard de son
contexte factuel et réglementaire ( 44 ).
48. Ainsi, pour des décisions de renouvellement telles que les actes de l’Union en cause en l’espèce, le contexte réglementaire correspond à l’exigence juridique selon laquelle le Conseil réexamine la liste de l’article 2, paragraphe 3, « au moins une fois par semestre » (article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931). Si, pendant ce semestre, rien n’a changé, il n’est « pas nécessaire d’exposer plus en détail les raisons pour lesquelles le Conseil » est « convaincu que les motifs qui
ont justifié l’inscription » de la personne concernée « dans la liste litigieuse [demeurent] valables» ( 45 ). De plus, la motivation est suffisante si elle fait référence à un acte adopté dans un contexte « connu » de l’intéressé, et « qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard» ( 46 ).
49. Le contexte factuel des décisions de renouvellement peut inclure la question de savoir si le temps écoulé et/ou l’évolution des circonstances imposent au Conseil de fonder le maintien de la personne ou du groupe concerné sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, sur une « appréciation actualisée de la situation, tenant compte d’éléments factuels plus récents, démontrant » que le risque « subsiste» ( 47 ). Cependant, le Conseil n’est pas tenu de produire un « nouvel élément » qui a « fait
l’objet d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente » pour justifier une décision de renouvellement ( 48 ).
50. Les exposés des motifs des actes de l’Union en cause en l’espèce semblent identiques – hormis quelques différences anodines, comme les changements de date. J’examinerai, à titre d’exemple représentatif, l’exposé des motifs de la décision 2007/445. Je précise que mon appréciation dans la présente partie de mes conclusions n’est pas relative à l’exposé des motifs du règlement no 501/2009, que j’aborderai séparément aux points 63 et suivants ci-dessous.
51. Les raisons qui sous-tendent le renouvellement de l’inscription des LTTE par la décision 2007/445 sont tirées de trois sources : l’avis du 25 avril 2007 au Journal officiel de l’Union européenne, les considérants de la décision 2007/445 et la version définitive de l’exposé des motifs du 29 juin 2007 adressé aux LTTE. Une lecture combinée de ces trois sources révèle que le Conseil i) a notifié un projet d’exposé des motifs aux LTTE, ii) a informé les LTTE (et toutes les autres parties concernées)
qu’ils pouvaient présenter des observations à la Commission en expliquant pourquoi le renouvellement n’était pas approprié, iii) a inclus dans cet exposé un résumé des raisons pour lesquelles les conditions de renouvellement de l’inscription restaient justifiées, et iv) après l’adoption de la décision de renouvellement, a adressé la version définitive de l’exposé des motifs aux LTTE contenant la justification du renouvellement de l’inscription ( 49 ).
52. Ce document décrivait les LTTE comme un groupe terroriste formé en 1976 et enregistrait une série de douze actes commis par les LTTE qui, selon le Conseil, relevaient de la définition d’acte terroriste de l’article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931. Ensuite, il faisait référence à une décision du 29 mars 2001 du United Kingdom Secretary of State for the Home Department (ministre de l’Intérieur, Royaume-Uni) d’interdire les LTTE aux termes du UK Terrorism Act 2000 (loi de 2000
sur le terrorisme), une décision du 6 décembre 2001 du United Kingdom Treasury (Trésor public, Royaume-Uni) de geler les avoirs des LTTE et une décision des autorités indiennes d’interdiction des LTTE en 1992 (ces trois décisions relevant, selon le Conseil, de la définition d’une « décision » figurant à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et demeurant toutes les trois en vigueur).
53. À mon avis, les trois sources identifiées au point 51 ci-dessus contenaient suffisamment de détails pour permettre aux LTTE de connaître les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil a considéré que les règles pertinentes leur étaient applicables ainsi que les faits et les considérations juridiques qui avaient une importance déterminante dans le contexte du renouvellement de l’inscription. En d’autres termes, il y avait suffisamment d’éléments pour permettre aux LTTE de
comprendre les accusations portées contre eux et la portée des mesures prises. Les LTTE se trouvaient donc mis en mesure de contester effectivement le fond de la mesure de renouvellement. S’ils avaient choisi de le faire, ils auraient pu exercer leurs droits de la défense à la fois en présentant des observations avant l’adoption de la mesure de renouvellement – comme l’avis publié au Journal officiel de l’Union européenne les invitait à le faire – et/ou en contestant la mesure de renouvellement
au titre de l’article 230 TCE (actuellement article 263 TFUE) devant le Tribunal dans le délai imparti après son adoption.
54. Il est vrai que la Cour a clairement jugé, en général, que les motifs doivent être communiqués avant l’adoption d’une mesure de renouvellement ( 50 ), et qu’en revanche les différentes versions définitives des exposés des motifs ont été établies et expédiées après l’adoption de chaque mesure contestée. Je considère néanmoins que le Conseil a respecté l’esprit de l’exigence de la Cour. Je souligne notamment le contexte dans lequel la décision 2007/445 a été adoptée (de même que les autres mesures
de renouvellement). En réalité, les LTTE ont à tout moment disposé d’un exposé des motifs inchangé avant l’adoption de chacune des mesures de renouvellement. On ne saurait donc prétendre que les LTTE aient été à un moment quelconque dans une situation où ils ne connaissaient pas les faits et les raisons sous-tendant la décision de les maintenir sur la liste de l’article 2, paragraphe 3.
55. L’exposé des faits et motifs pour chacune des mesures de renouvellement pouvait-il être simplement répété mot pour mot chaque semestre ou devait-il être actualisé parce qu’il était devenu obsolète à la suite de l’évolution des circonstances et/ou de l’écoulement du temps ?
56. Une seule évolution majeure des circonstances a été portée à l’attention de la Cour : la défaite militaire des LTTE en mai 2009. Cette évolution a eu lieu après l’adoption des décisions 2007/445, 2007/868, 2008/583 et 2009/62. Par conséquent, le Conseil ne saurait être critiqué pour ne pas l’avoir prise en considération quand il a adopté ces décisions.
57. K.P. centre ses critiques de l’exposé des motifs sur le fait, premièrement que le Conseil a omis de prendre en considération une trêve prétendue entre les LTTE et le gouvernement sri-lankais à partir de 2002 et, deuxièmement, que l’un des actes terroristes énumérés par le Conseil dans l’exposé des motifs (le meurtre d’un ministre du gouvernement sri-lankais) n’avait pas, selon lui, été commis par les LTTE. À mon avis, aucun de ces faits invoqués ne constitue une évolution de circonstances entre
la décision initiale d’inscription et l’une de ces quatre décisions de nature à imposer à leur auteur de modifier son exposé des motifs. En revanche, on peut raisonnablement déduire des onze autres actes de terrorisme sur lesquels le Conseil se fonde que la prétendue trêve n’a pas mis fin aux activités terroristes des LTTE.
58. Je conclus par conséquent qu’aucune évolution matérielle de circonstances n’a été portée à l’attention de la Cour qui exigerait du Conseil qu’il modifie le contenu de son exposé des motifs pour les décisions 2007/445, 2007/868, 2008/583 et 2009/62 par rapport à celui de la décision initiale d’inscription.
59. L’écoulement du temps en lui-même imposait-il une modification dans l’exposé des motifs ?
60. Dans les arrêts Conseil/Hamas ( 51 ) et Kadi II ( 52 ), la Cour a indiqué qu’un laps de temps de neuf à treize ans, et de seize ans, respectivement, signifiait que l’« ancienne » motivation ne pouvait plus servir de fondement. Examinons donc les périodes en cause en l’espèce. Je prendrai comme point de départ le 16 octobre 2006 – date du dernier acte de terrorisme sur lequel le Conseil se fonde dans ses différents exposés des motifs pour les actes de l’Union en cause en l’espèce. La première
décision de renouvellement après la décision initiale d’inscription (à savoir, la décision 2007/445 du 28 juin 2007) a été prise huit mois et demi plus tard. La décision 2009/62 du 26 janvier 2009 a été adoptée 27 mois plus tard. (La décision 2007/868 du Conseil, du 20 décembre 2007, et la décision 2008/583 du Conseil, du 15 juillet 2008, ont été adoptées entre ces deux dates.) À mon sens, on ne saurait prétendre que les actes de terrorisme de 2005-2006, en combinaison avec les décisions de 2001
des autorités compétentes, étaient des points de référence obsolètes pour ces quatre actes de l’Union.
61. Il importe de rappeler ici le contexte dans lequel les mesures de renouvellement sont adoptées. Un semestre est un délai court pour procéder à un réexamen obligatoire. Si aucune activité terroriste n’a eu lieu dans une période particulière de six mois, cela peut signifier que les mesures restrictives imposées ont effectivement l’effet recherché. Toutefois, cela peut aussi signifier que les personnes concernées espèrent donner l’impression que les activités ont cessé alors qu’en réalité d’autres
actes terroristes sont prévus et planifiés. Le renouvellement pour un semestre ou peut-être plusieurs peut être prudent même s’il n’y a pas de nouveaux actes terroristes, étant donné, notamment, le large pouvoir discrétionnaire du Conseil à cet égard ( 53 ) et l’intérêt public à prendre des mesures préventives pour prévenir des activités terroristes ( 54 ).
62. Il s’ensuit que, à mon sens, l’avis au Journal officiel de l’Union européenne, les considérants de la décision 2007/445 et l’exposé des motifs définitif procurent ensemble suffisamment d’informations au soutien de la conclusion du Conseil selon laquelle, dans le contexte en cause, les LTTE présentaient un « risque actuel » pour satisfaire aux exigences de l’article 296 TFUE. J’aboutis à la même conclusion en ce qui concerne les décisions 2007/868, 2008/583 et 2009/62. Étant donné que les faits
et circonstances environnantes relatifs aux LTTE ne semblent pas avoir significativement évolué au cours de la période durant laquelle ces décisions étaient en vigueur, il aurait en effet semblé contradictoire que les exposés des motifs du Conseil diffèrent substantiellement, ou même diffèrent tout simplement.
63. Cependant, j’adopte un autre point de vue en ce qui concerne le règlement no 501/2009, adopté le 15 juin 2009, aux fins d’abroger et de remplacer la décision 2009/62. Ce règlement présente des similitudes avec les mesures que la Cour avait annulées dans son arrêt LTTE ( 55 ).
64. Je note ici qu’à la date d’adoption du règlement no 501/2009, il y avait eu la même évolution significative et matérielle des circonstances que celle que la Cour a identifiée dans l’arrêt LTTE – à savoir, la défaite militaire subie par les LTTE en mai 2009 ( 56 ). Cette défaite était antérieure à l’adoption du règlement no 501/2009, le 15 juin 2009. L’exposé des motifs de cette mesure, comme les précédents, fait référence à une liste d’actes de terrorisme qui sont tous antérieurs à cette défaite
militaire. Je note également que plus de 31 mois s’étaient écoulés entre la date du dernier acte de terrorisme sur lequel se fondait le Conseil (octobre 2006) et l’adoption du règlement no 501/2009. Cette durée est plus longue que pour l’une des mesures annulées par la Cour dans l’arrêt LTTE [règlement d’exécution (UE) no 83/2011] ( 57 ).
65. Le Conseil a souligné, à juste titre, à l’audience qu’il aurait disposé de juste un peu moins d’un mois (du 17 mai 2009 au 15 juin 2009) pour modifier son projet de règlement no 501/2009. C’est pourtant bien dans ce contexte que le réexamen semestriel obligatoire doit avoir lieu. Si la défaite militaire avait été déclarée quelques jours seulement avant la date à laquelle le règlement no 501/2009 devait être adopté, j’aurais volontiers admis qu’il aurait été déraisonnable de s’attendre à ce que
le Conseil prenne ce fait en considération. Cependant, en l’occurrence, le Conseil avait suffisamment de temps pour reconsidérer le renouvellement : or, rien dans l’exposé des motifs ne suggère qu’il l’a fait.
66. Le Conseil a tenté de faire valoir qu’il était sans importance que l’exposé des motifs ne contienne rien sur ce nouveau développement important. S’il avait ajouté une phrase à l’exposé des motifs mentionnant qu’il était conscient de la défaite militaire, mais considérait prématuré de retirer les LTTE de la liste de l’article 2, paragraphe 3, le résultat serait en substance resté le même : la décision de renouvellement aurait quand même été prise. Cela aurait peut-être été effectivement le cas,
mais l’argument du Conseil passe à côté de la question. L’absence de toute référence à l’évolution des circonstances et de toute explication de la raison pour laquelle l’inscription devait néanmoins être renouvelée signifie que le Conseil n’a pas respecté les obligations qui lui incombaient au titre de l’article 296 TFUE tel qu’interprété par la Cour dans le contexte des mesures de renouvellement de l’inscription en matière de terrorisme ( 58 ).
67. Le Conseil a également soutenu à l’audience qu’il appartenait aux LTTE de prendre les mesures nécessaires pour informer le Conseil de la défaite militaire, et non au Conseil de rechercher activement cette information. Cet argument est difficilement conciliable avec le fait (de notoriété publique) que le Conseil « Affaires générales et relations extérieures » s’est réuni les 18 et 19 mai 2009précisément pour discuter des « développements récents » au Sri Lanka, consacrant neuf paragraphes des
conclusions du Conseil spécifiquement à l’examen de la situation « [à] l’heure où l’on s’approche de la fin des combats» ( 59 ). De plus, la Cour a jugé expressément que le Conseil peut faire référence à des éléments récents tirés de la presse et de l’Internet pour justifier le renouvellement d’une inscription ( 60 ). Il doit s’ensuivre que le Conseil est également en mesure de le faire aux fins d’évaluer un possible retrait de la liste. J’ajoute que la communication instantanée des avocats avec
les autorités administratives sur un autre continent peut être impossible, ou à tout le moins ne pas constituer une priorité primordiale pour un groupe qui vient d’essuyer une défaite militaire lors de laquelle il semble que son dirigeant ait été tué ( 61 ).
68. Je considère donc que le règlement no 501/2009 n’est pas valide, essentiellement pour les mêmes raisons que celles données par la Cour dans son arrêt LTTE. J’ajoute que, s’il peut ou non être remédié au défaut, une régularisation quelle qu’elle soit ne saurait être appliquée rétroactivement dans le contexte de la procédure pénale à l’encontre de K.P. ( 62 ).
Conclusion
69. Par conséquent, je suggère à la Cour de répondre comme suit à la question posée à titre préliminaire par le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne) :
Le règlement (CE) no 501/2009 du Conseil, du 15 juin 2009, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2009/62/CE, est invalide en tant qu’il s’applique aux Liberation Tigers of Tamil Eelam.
L’examen des éléments soumis à la Cour n’a fait apparaître aucun facteur affectant la validité de la décision 2007/445/CE du Conseil, du 28 juin 2007, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant les décisions 2006/379/CE et 2006/1008/CE, la décision 2007/868/CE du Conseil, du 20 décembre 2007, mettant
en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2007/445/CE, la décision 2008/583/CE du Conseil, du 15 juillet 2008, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans
le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2007/868/CE, ou la décision 2009/62/CE du Conseil, du 26 janvier 2009, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2008/583/CE.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) JO 2001, L 344, p. 70.
( 3 ) S/RES/1373 (2001).
( 4 ) JO 2001, L 344, p. 93.
( 5 ) Voir considérants 1, 2 et 5.
( 6 ) JO 2006, L 144, p. 25.
( 7 ) Cette organisation a ensuite été maintenue sur la liste visée à l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, par la récente décision (PESC) 2018/1084 du Conseil, du 30 juillet 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2018/475 (JO 2018, L 194,
p. 144).
( 8 ) Considérants 2, 3, 4, 5, 12 et 14.
( 9 ) Décision du Conseil du 29 mai 2006 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2005/930/CE (JO 2006, L 144, p. 21).
( 10 ) Les LTTE sont actuellement maintenus sur la liste de l’article 2, paragraphe 3, par le règlement d’exécution (UE) 2018/1071 du Conseil, du 30 juillet 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2018/468 (JO 2018, L 194, p. 23).
( 11 ) Décision du Conseil du 28 juin 2007 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant les décisions 2006/379/CE et 2006/1008/CE (JO 2007, L 169, p. 58).
( 12 ) Considérant 3 de la décision 2007/445.
( 13 ) Considérant 4 de la décision 2007/445.
( 14 ) Je ferai désormais référence à la décision 2007/445 et aux actes subséquents énumérés au point 18 comme suit : « les actes de l’Union en cause en l’espèce ».
( 15 ) Décision du Conseil du 20 décembre 2007 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2007/445/CE (JO 2007, L 340, p. 100).
( 16 ) Décision du Conseil du 15 juillet 2008 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2007/868/CE (JO 2008, L 188, p. 21).
( 17 ) Décision du Conseil du 26 janvier 2009 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2008/583/CE (JO 2009, L 23, p. 25).
( 18 ) Règlement du Conseil du 15 juin 2009 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2009/62/CE (JO 2009, L 151, p. 14).
( 19 ) Selon la juridiction de renvoi, l’article 34, paragraphe 4, point 2, et paragraphe 6, point 2, de l’AWG était libellé comme suit : « (4) Est punie d’une peine privative de liberté de six mois à cinq ans, toute personne qui […] 2. enfreint une interdiction, publiée au Bundesanzeiger et directement applicable, d’exportation, de vente, de livraison, de mise à disposition, de transmission, de fourniture de services, d’investissement, de soutien, ou de contournement de ladite interdiction, prévue
par un acte juridique des Communautés européennes qui sert à la mise en œuvre d’une sanction économique arrêtée par le Conseil de l’Union européenne dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune. […] (6) Est punie d’une peine privative de liberté ne pouvant être inférieure à deux ans toute personne qui […] 2. commet un acte visé aux paragraphes 1, 2 ou 4, à titre professionnel ou en tant que membre d’un groupe qui s’est formé pour commettre de tels actes de façon continue, avec la
participation d’un autre membre du groupe ». Dans la version applicable du 24 avril 2009 au 11 novembre 2010, l’article 34, paragraphe 4, point 2, et paragraphe 6, point 2, de l’AWG était libellé comme suit : « (4) Est punie d’une peine privative de liberté de six mois à cinq ans, toute personne qui […] 2. enfreint une interdiction, publiée au Bundesanzeiger et directement applicable, d’exportation, d’importation, de transit, de transport, de vente, de livraison, de mise à disposition, de
transmission, de fourniture de services, d’investissement, de soutien, ou de contournement de ladite interdiction, prévue par un acte juridique des Communautés européennes qui sert à la mise en œuvre d’une sanction économique arrêtée par le Conseil de l’Union européenne dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune. […] (6) Est punie d’une peine privative de liberté ne pouvant être inférieure à deux ans toute personne qui […] 2. commet un acte visé aux paragraphes 1, 2 ou 4, à
titre professionnel ou en tant que membre d’un groupe qui s’est formé pour commettre de tels actes de façon continue, avec la participation d’un autre membre du groupe. […] ». À la suite de modifications de la loi nationale, ces dispositions se trouvent depuis le 1er septembre 2013 dans l’article 18, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 8, de l’AWG.
( 20 ) Arrêt du 29 juin 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382).
( 21 ) Arrêt du 29 juin 2010, E et F (C‑550/09, EU:C:2010:382, points 56 et 57).
( 22 ) Arrêt du 16 octobre 2014 (T‑208/11 et T‑508/11, EU:T:2014:885). Cet arrêt a été confirmé par la Cour dans l’arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
( 23 ) Règlements d’exécution (UE) du Conseil no 83/2011, du 31 janvier 2011, no 687/2011, du 18 juillet 2011, no 1375/2011, du 22 décembre 2011, no 542/2012, du 25 juin 2012, no 1169/2012, du 10 décembre 2012, no 714/2013, du 25 juillet 2013, no 125/2014, du 10 février 2014, et no 790/2014, du 22 juillet 2014, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 concernant des mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte
contre le terrorisme et abrogeant les règlements d’exécution (UE) no 610/2010, no 83/2011, no 687/2011, no 1375/2011, no 542/2012, no 1169/2012, no 714/2013 et no 125/2014.
( 24 ) Arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, points 17, 18 et 24).
( 25 ) Voir, entre autres, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17). Voir également ma discussion sur la recevabilité, dans des circonstances similaires, mais par référence aux règles relatives à la qualité pour agir plus souples introduites dans le traité FUE après le 1er décembre 2009, dans mes conclusions dans l’affaire A e.a. (C‑158/14, EU:C:2016:734, points 58 à 88), entérinées par la Cour dans son arrêt du 14 mars 2017, A e.a. (C‑158/14, EU:C:2017:202, points 59
à 75).
( 26 ) Voir, par analogie, arrêt du 29 juin 2010, E et F (C‑550/09, EU:C:2010:382, point 49).
( 27 ) Arrêt du 29 juin 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382).
( 28 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, points 51 et 61).
( 29 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, points 59 et 60).
( 30 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 60).
( 31 ) Arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 46), et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, point 25).
( 32 ) Arrêt du 29 juin 2010, E et F (C‑550/09, EU:C:2010:382).
( 33 ) Voir point 24 des présentes conclusions.
( 34 ) Voir points 16 à 19 des présentes conclusions. Le Conseil ne disposait pas nécessairement d’adresses de contact pour toutes les personnes concernées par une quelconque décision d’inscription, mais la publication de l’avis au Journal officiel de l’Union européenne associée à la possibilité de demander l’exposé des motifs peut raisonnablement être considérée comme satisfaisant à l’exigence d’indiquer les motifs. À ma connaissance, rien ne suggère qu’un tel mécanisme soit en lui-même en principe
illégal.
( 35 ) Aux termes du considérant 3 de la décision 2007/445, « Le Conseil a fourni à l’ensemble des personnes, groupes et entités pour lesquels cela a été possible en pratique un exposé des motifs justifiant leur inclusion dans les listes figurant dans la décision 2006/379/CE ». À l’audience, le Conseil a également confirmé (sans être contredit) qu’un exposé des motifs avait été communiqué aux LTTE le 23 avril 2007.
( 36 ) Toutes les mesures des institutions de l’Union – même irrégulières – sont considérées comme valides aussi longtemps qu’elles n’ont pas été retirées, abrogées, annulées ou invalidées. Voir, en ce sens, arrêts du 1er avril 1982, Dürbeck/Commission (11/81, EU:C:1982:120, point 17), et du 5 octobre 2004, Commission/Grèce (C‑475/01, EU:C:2004:585, point 18).
( 37 ) Arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 61).
( 38 ) Il est peut-être également utile de rappeler que, dans le contexte de ce type spécifique de mesures, même si la Cour estime que la décision initiale d’inscription est invalide en raison du défaut de motivation adéquate, elle peut exercer son pouvoir de discrétion pour maintenir les effets de la mesure « irrégulière » pendant un certain temps de façon à permettre au Conseil de prendre des mesures pour remédier à l’absence de motivation. Voir, par exemple, arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al
Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, points 375 et 376, et la troisième constatation de la Cour dans le dispositif).
( 39 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
( 40 ) Voir, par exemple, arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays‑Bas/Al‑Aqsa (C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, point 138).
( 41 ) Arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 100 et jurisprudence citée) ; voir également charte des droits fondamentaux (JO 2012, C 326, p. 391).
( 42 ) Voir, par exemple, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 116 et jurisprudence citée).
( 43 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 30).
( 44 ) Arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa (C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, points 139 et 140). Voir également arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée).
( 45 ) Arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa (C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, points 146).
( 46 ) Arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 54 et jurisprudence citée).
( 47 ) Arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 54), et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, point 32) ; voir également arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 156).
( 48 ) Arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 62), et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, point 40).
( 49 ) Le Conseil affirme dans ses observations écrites que seule sa communication de l’exposé des motifs relatifs au règlement no 501/2009 (du 16 juin 2009) a été « retournée à l’expéditeur ».
( 50 ) Arrêt du 18 juillet 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 113).
( 51 ) Arrêt du 26 juillet 2017 (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, point 33).
( 52 ) Arrêt du 18 juillet 2013 (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 156).
( 53 ) Voir arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil (T‑256/07, EU:T:2008:461, point 112 et jurisprudence citée).
( 54 ) Arrêt du 18 juillet 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 130).
( 55 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
( 56 ) Selon le journal The Guardian au Royaume-Uni, le gouvernement sri-lankais a formellement déclaré la fin de la guerre civile de 25 ans, dans un discours de victoire du 19 mai 2009. Voir https://www.theguardian.com/world/2009/may/18/tamil-tigers-killed-sri-lanka. Les parties à la procédure orale n’ont pas contesté que cet événement a eu lieu à la mi‑mai 2009.
( 57 ) Règlement d’exécution du Conseil du 31 janvier 2011 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant des mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) no 610/2010 (JO 2011, L 28, p. 14). Voir arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, points 78 et 80).
( 58 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 33).
( 59 ) Voir http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-137_fr.htm.
( 60 ) Voir arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, point 72).
( 61 ) L’avocat de K.P. a observé à l’audience, sans être contredit, que cela avait été le cas. Voir également l’article mentionné dans la note 56 des présentes conclusions.
( 62 ) Voir arrêt du 29 juin 2010, E et F (C‑550/09, EU:C:2010:382, point 59), et prise de position de l’avocat général Mengozzi dans cette affaire (C‑550/09, EU:C:2010:272, points 115 à 123).
