CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 29 novembre 2018 ( 1 )
Affaires jointes C‑582/17 et C‑583/17
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
contre
H. (C‑582/17)
R. (C‑583/17)
[Renvoi préjudiciel déféré par le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) no 604/2013 – Détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers – Demandes successives introduites dans deux États membres – Requête aux fins de reprise en charge – Application des critères de détermination de l’État membre responsable par l’État membre requérant – Article 27 – Contrôle juridictionnel de l’application incorrecte des critères
du chapitre III par l’État membre requérant »
1. Par ces deux renvois préjudiciels, le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas) demande des précisions sur l’application du règlement (UE) no 604/2013 établissant les critères et les mécanismes de détermination de l’État membre responsable d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride ( 2 ). Lorsque des ressortissants de pays tiers voyagent d’un État membre vers un autre État membre tout en introduisant des
demandes de protection internationale dans chacun d’eux, le second État membre adresse au premier État membre une requête aux fins de reprise en charge et adopte une décision de transfert de la personne concernée vers ce premier État membre. La juridiction de renvoi souhaite savoir, premièrement, si le second État membre est autorisé (voire même obligé) à appliquer les critères énoncés dans le règlement Dublin III (en particulier ceux relatifs à l’unité de la famille) afin de déterminer l’État
membre responsable et, deuxièmement, si les voies de révision ou de recours garanties par ce règlement sont ouvertes à la contestation de l’application incorrecte de ces critères.
La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
2. L’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») ( 3 ) garantit le droit au respect de la vie familiale ( 4 ). Son article 47, paragraphe 1, prévoit que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal ( 5 ).
3. L’article 52, paragraphe 3, de la Charte prévoit que dans la mesure où celle‑ci « contient des droits correspondant à des droits garantis par la [CEDH], leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue ».
Le règlement Dublin III
4. Le système de Dublin établit les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale ( 6 ).
5. Le préambule du règlement Dublin III inclut les déclarations suivantes :
– le RAEC devrait comporter une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile ( 7 ) ;
– une telle méthode devrait être fondée sur des critères objectifs et équitables tant pour les États membres que pour les personnes concernées. Elle devrait, en particulier, permettre une détermination rapide de l’État membre responsable ( 8 ) ;
– conformément à la CEDH et la Charte, le respect de la vie familiale devrait être une considération primordiale pour les États membres lors de l’application du règlement Dublin III ( 9 ) ;
– afin de garantir une protection efficace des droits des personnes concernées, il y a lieu d’instaurer des garanties juridiques et le droit à un recours effectif à l’égard de décisions de transfert vers l’État membre responsable conformément, notamment, à l’article 47 de la Charte. Afin de garantir le respect du droit international, un recours effectif contre de telles décisions devrait porter à la fois sur l’examen de l’application du règlement Dublin III et sur l’examen de la situation en fait
et en droit dans l’État membre vers lequel le demandeur est transféré ( 10 ) ;
– pour ce qui concerne le traitement des personnes qui relèvent du règlement Dublin III, les États membres sont liés par les obligations qui leur incombent en vertu des instruments de droit international, y compris par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en la matière ( 11 ). Le règlement Dublin III respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus, notamment, par la Charte. En particulier, il vise à assurer le plein respect du droit d’asile
garanti par l’article 18 de la Charte ainsi que des droits reconnus, entre autres, par ses articles 4, 7, et 47 ( 12 ).
6. L’article 1er du règlement Dublin III prévoit que celui‑ci « établit les critères et les mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou par un apatride (ci-après dénommé “État membre responsable”).» ( 13 )
7. L’article 2 du règlement Dublin III prévoit que l’on entend par :
« c) “demandeur”, le ressortissant de pays tiers ou l’apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement ;
d) “examen d’une demande de protection internationale”, l’ensemble des mesures d’examen, des décisions ou des jugements rendus par les autorités compétentes sur une demande de protection internationale conformément à la [directive relative aux procédures] et à la [directive relative aux conditions], à l’exception des procédures de détermination de l’État membre responsable en vertu du règlement [Dublin III] ;
e) “retrait d’une demande de protection internationale”, les démarches par lesquelles le demandeur met un terme aux procédures déclenchées par l’introduction de sa demande de protection internationale, conformément à la [directive relative aux procédures], soit explicitement, soit tacitement ;
[…]
g) “membres de la famille”, dans la mesure où la famille existait déjà dans le pays d’origine, les membres suivants de la famille du demandeur présents sur le territoire des États membres :
– le conjoint du demandeur, ou son ou sa partenaire non marié(e) engagé(e) dans une relation stable, lorsque le droit ou la pratique de l’État membre concerné réserve aux couples non mariés un traitement comparable à celui réservé aux couples mariés, en vertu de sa législation relative aux ressortissants de pays tiers,
[…] »
8. L’article 3 du règlement Dublin III, intitulé « Accès à la procédure d’examen d’une demande de protection internationale », dispose :
« 1. Les États membres examinent toute demande de protection internationale présentée par un ressortissant de pays tiers ou par un apatride sur le territoire de l’un quelconque d’entre eux, y compris à la frontière ou dans une zone de transit. La demande est examinée par un seul État membre, qui est celui que les critères énoncés au chapitre III désignent comme responsable.
2. Lorsque aucun État membre responsable ne peut être désigné sur la base des critères énumérés dans le [règlement Dublin III], le premier État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite est responsable de l’examen.
Lorsqu’il est impossible de transférer un demandeur vers l’État membre initialement désigné comme responsable parce qu’il y a de sérieuses raisons de croire qu’il existe dans cet État membre des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la [Charte], l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable poursuit l’examen des critères énoncés
au chapitre III afin d’établir si un autre État membre peut être désigné comme responsable.
Lorsqu’il est impossible de transférer le demandeur en vertu du présent paragraphe vers un État membre désigné sur la base des critères énoncés au chapitre III ou vers le premier État membre auprès duquel la demande a été introduite, l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable devient l’État membre responsable.
[…] »
9. Le chapitre III du règlement Dublin III, intitulé « Critères de détermination de l’État membre responsable », s’ouvre par l’article 7, qui établit la hiérarchie des « critères du chapitre III » et dispose :
« 1. Les critères de détermination de l’État membre responsable s’appliquent dans l’ordre dans lequel ils sont présentés dans le présent chapitre.
2. La détermination de l’État membre responsable en application des critères énoncés dans le présent chapitre se fait sur la base de la situation qui existait au moment où le demandeur a introduit sa demande de protection internationale pour la première fois auprès d’un État membre.
3. En vue d’appliquer les critères visés aux articles 8, 10 et 16, les États membres prennent en considération tout élément de preuve disponible attestant la présence sur le territoire d’un État membre de membres de la famille, de proches ou de tout autre parent du demandeur, à condition que lesdits éléments de preuve soient produits avant qu’un autre État membre n’accepte la requête aux fins de prise ou de reprise en charge de la personne concernée, conformément aux articles 22 et 25
respectivement, et que les demandes de protection internationale antérieures introduites par le demandeur n’aient pas encore fait l’objet d’une première décision sur le fond.» ( 14 )
10. L’article 9 du règlement Dublin III (inclus dans le chapitre III) concerne les membres de la famille bénéficiaires d’une protection internationale. Il prévoit que « [s]i un membre de la famille du demandeur, que la famille ait été ou non préalablement formée dans le pays d’origine, a été admis à résider en tant que bénéficiaire d’une protection internationale dans un État membre, cet État membre est responsable de l’examen de la demande de protection internationale, à condition que les
intéressés en aient exprimé le souhait par écrit. »
11. L’article 17, paragraphe 1, du règlement Dublin III dispose : « Par dérogation à l’article 3, paragraphe 1, chaque État membre peut décider d’examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le [règlement Dublin III].» ( 15 )
12. Les obligations de l’État membre responsable sont reprises au chapitre V du règlement Dublin III. Elles incluent l’obligation prévue à l’article 18, paragraphe 1, point a), de « prendre en charge, dans les conditions prévues aux articles 21, 22 et 29, le demandeur qui a introduit une demande dans un autre État membre » ainsi que l’obligation prévue à l’article 18, paragraphe 1, point b), de « reprendre en charge, dans les conditions prévues aux articles 23, 24, 25 et 29, le demandeur dont la
demande est en cours d’examen et qui a présenté une demande auprès d’un autre État membre ou qui se trouve, sans titre de séjour, sur le territoire d’un autre État membre» ( 16 ).
13. Le chapitre VI du règlement Dublin III établit les procédures de prise en charge et de reprise en charge des demandeurs de protection internationale. En vertu de l’article 20, sous la section I :
« 1. Le processus de détermination de l’État membre responsable en vertu du présent règlement commence dès qu’une demande de protection internationale est introduite pour la première fois auprès d’un État membre.
2. Une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire présenté par le demandeur ou un procès-verbal dressé par les autorités est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné. Dans le cas d’une demande non écrite, le délai entre la déclaration d’intention et l’établissement d’un procès-verbal doit être aussi court que possible.
[…]
5. L’État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite pour la première fois est tenu, dans les conditions prévues aux articles 23, 24, 25 et 29, et en vue d’achever le processus de détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande de protection internationale, de reprendre en charge le demandeur qui se trouve dans un autre État membre sans titre de séjour ou qui y introduit une demande de protection internationale après avoir retiré sa
première demande présentée dans un autre État membre pendant le processus de détermination de l’État membre responsable.
[…] »
14. Le chapitre VI, section II, détaille les procédures applicables aux requêtes aux fins de prise en charge. L’article 21, paragraphe 1, dispose :
« L’État membre auprès duquel une demande de protection internationale a été introduite et qui estime qu’un autre État membre est responsable de l’examen de cette demande peut, dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois à compter de la date de l’introduction de la demande au sens de l’article 20, paragraphe 2, requérir cet autre État membre aux fins de prise en charge du demandeur. »
15. La section III du chapitre VI détaille les procédures applicables aux requêtes aux fins de reprise en charge. L’article 23 s’applique aux situations dans lesquelles un État membre présente une requête aux fins de reprise en charge lorsqu’une nouvelle demande a été introduite dans l’État membre requérant. Cet article dispose :
« 1. Lorsqu’un État membre auprès duquel une personne visée à l’article 18, paragraphe 1, point b), c) ou d), a introduit une nouvelle demande de protection internationale estime qu’un autre État membre est responsable conformément à l’article 20, paragraphe 5, et à l’article 18, paragraphe 1, point b), c) ou d), il peut requérir cet autre État membre aux fins de reprise en charge de cette personne.
2. Une requête aux fins de reprise en charge est formulée aussi rapidement que possible et, en tout état de cause, dans un délai de deux mois à compter de la réception du résultat positif Eurodac (“hit”), en vertu de l’article 9, paragraphe 5, du règlement Eurodac.
Si la requête aux fins de reprise en charge est fondée sur des éléments de preuve autres que des données obtenues par le système Eurodac, elle est envoyée à l’État membre requis dans un délai de trois mois à compter de la date d’introduction de la demande de protection internationale au sens de l’article 20, paragraphe 2.
3. Lorsque la requête aux fins de reprise en charge n’est pas formulée dans les délais fixés au paragraphe 2, c’est l’État membre auprès duquel la nouvelle demande est introduite qui est responsable de l’examen de la demande de protection internationale.
[…]» ( 17 ).
16. L’article 27, paragraphe 1, prévoit que le demandeur de protection internationale dispose d’un droit de recours effectif, sous la forme d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction.
La directive relative aux procédures
17. L’article 27, paragraphe 1, de la directive relative aux procédures, dispose que, pour autant que les États membres prévoient la possibilité d’un retrait explicite de la demande de protection internationale, ils doivent veiller à ce que l’autorité responsable de la détermination prenne une décision consistant soit à clore l’examen de la demande, soit à rejeter celle-ci. En vertu de l’article 28, lorsqu’il existe un motif sérieux de penser qu’un demandeur a retiré implicitement sa demande ou y a
implicitement renoncé, les États membres doivent également veiller à ce que l’autorité responsable de la détermination prenne une décision consistant soit à clore l’examen de la demande, soit à rejeter celle-ci. Une liste non exhaustive indique les circonstances dans lesquelles un État membre peut présumer qu’il a été renoncé à une demande de protection internationale ( 18 ).
18. L’article 33 de la directive relative aux procédures fixe les conditions dans lesquelles chaque État membre peut considérer qu’une demande de protection internationale est irrecevable. Ces conditions incluent le cas où un autre État membre a accordé la protection internationale et, si la demande concernée est une demande ultérieure, le cas où il n’y a aucun élément ou fait nouveau concernant le point de savoir si le demandeur répond aux conditions requises pour prétendre au statut de
bénéficiaire de la protection internationale en vertu de la directive relative aux conditions ( 19 ).
Le droit néerlandais
19. La Vreemdelingenwet 2000 (loi sur les étrangers de 2000) prévoit qu’un ressortissant étranger n’a le droit de séjourner de manière régulière aux Pays-Bas que s’il dispose d’un titre de séjour à durée limitée. La demande de permis de séjour à durée limitée n’est pas examinée lorsqu’il est établi, sur la base du règlement Dublin III, qu’un autre État membre est responsable de l’examen de la demande du ressortissant de pays tiers concerné.
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
Madame H.
20. Le 21 janvier 2016, Mme H. a présenté une demande de protection internationale aux Pays-Bas. Suite à un résultat positif sur la base de données Eurodac, les Pays‑Bas ont constaté que Mme H. avait été enregistrée en Grèce le 27 décembre 2015 et avait introduit une demande de protection internationale en Allemagne le 5 janvier 2016. Madame H. conteste ce point de vue. Elle soutient qu’il lui a été conseillé de fournir ses empreintes digitales afin de permettre aux autorités allemandes de
déterminer le contexte de son affaire et que les informations dans la base de données Eurodac n’auraient dû avoir aucune incidence sur sa demande de protection internationale aux Pays‑Bas. Le 21 mars 2016, les autorités néerlandaises ont présenté une requête aux fins de reprise en charge à leurs homologues allemandes, au titre de l’article 18, paragraphe 1, point b), du règlement Dublin III. Les autorités allemandes n’ont pas répondu à cette requête dans le délai de deux semaines, ce qui, selon
les Pays‑Bas, signifiait que la République fédérale d’Allemagne était l’État membre responsable pour l’examen de la demande de protection internationale de Mme H. ( 20 ). Cette dernière a ensuite fait valoir que les autorités néerlandaises n’avaient pas correctement appliqué le critère du chapitre III établi à l’article 9 du règlement Dublin III et qu’elle devait être autorisée à demander la protection internationale aux Pays‑Bas, dès lors que son conjoint s’y était déjà vu accorder l’asile et
qu’elle souhaitait le rejoindre. Par une décision du 6 mai 2016, les autorités néerlandaises ont jugé ce moyen inopérant et confirmé que Mme H. devait être transférée en Allemagne. Cette décision a été annulée pour d’autres motifs en premier degré de juridiction par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (tribunal de La Haye, siégeant à Groningue, Pays-Bas), qui a jugé que les autorités compétentes devaient prendre une nouvelle décision ( 21 ).
21. Mme H. a fait appel devant la juridiction de renvoi en faisant valoir que la décision rendue en premier degré de juridiction était erronée, dans la mesure où elle déclarait que son recours, fondé sur une application incorrecte du critère prévu à l’article 9 du chapitre III du règlement Dublin III, était inopérant.
Madame R.
22. Le 9 mars 2016, Mme R., de nationalité syrienne, a présenté une demande de protection internationale aux Pays-Bas.
23. Mme R. avait antérieurement introduit une demande de protection internationale en Allemagne. Les autorités néerlandaises ont considéré que l’Allemagne était l’État membre responsable de l’examen de sa demande et ont par conséquent présenté une « requête aux fins de reprise en charge » au titre de l’article 18, paragraphe 1, point b), du règlement Dublin III. Les autorités allemandes ont initialement rejeté cette requête au motif que Mme R. était mariée à une personne bénéficiant de la protection
internationale aux Pays‑Bas.
24. Les autorités néerlandaises ont alors demandé à leurs homologues allemandes de réexaminer la « requête aux fins de reprise en charge », au motif que l’acte de mariage de Mme R. s’était avéré faux et que le mariage devait donc être considéré comme un mariage de complaisance. Le 1er juin 2016, l’Allemagne a accepté la requête aux fins de reprise en charge ( 22 ).
25. Les autorités néerlandaises ont par conséquent refusé d’examiner la demande de protection internationale de Mme R.
26. Cette dernière a répliqué que les Pays‑Bas étaient responsables de l’examen de sa demande de protection internationale en application de l’article 9 du règlement Dublin III, puisque c’était là que vivait son époux (qui bénéficie de la protection internationale).
27. Par une décision du 14 juillet 2016, les autorités néerlandaises ont déclaré que comme le mariage de Mme R. devait être considéré un mariage de complaisance, son prétendu époux n’était par conséquent pas un membre de la famille au sens de l’article 2, point g), du règlement Dublin III. Mme R. ne pouvait dès lors pas invoquer l’article 9 de ce règlement à l’appui de ses prétentions. En outre, comme la situation de Mme R. impliquait une requête aux fins de reprise en charge plutôt qu’une requête
aux fins de prise en charge, il était inutile d’appliquer le critère du chapitre III établi à l’article 9 du règlement Dublin III.
28. Par un jugement daté du 11 août 2016, le rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye, Pays-Bas) a annulé la décision pour deux raisons. Cette juridiction a tout d’abord constaté que les autorités néerlandaises n’avaient pas vérifié si Mme R. entretenait une relation stable avec son partenaire au sens de l’article 2, point g), du règlement Dublin III ; elle a ensuite jugé qu’un ressortissant d’un pays tiers peut invoquer l’article 9 de ce règlement, que les autorités compétentes aient présenté une
requête aux fins de reprise en charge ou une requête aux fins de prise en charge.
29. Les autorités néerlandaises ont fait appel devant la juridiction de renvoi.
30. La décision de renvoi dans l’affaire C‑582/17 indique que les faits et l’appréciation sont en substance identiques à ceux de la demande de décision préjudicielle déférée dans l’affaire C‑583/17. Par conséquent, le raisonnement qui sous-tend la demande de décision préjudicielle dans cette affaire correspond à la décision de renvoi dans l’affaire C‑583/17. Les deux affaires ont été traitées par la même chambre du Raad van State (Conseil d’État), qui a rendu à la même date les demandes de décision
préjudicielle respectives.
31. La juridiction de renvoi estime qu’en vertu du règlement Dublin III, un demandeur de protection internationale peut contester une décision de transfert en invoquant une application incorrecte des critères de détermination de la responsabilité établis au chapitre III uniquement dans l’État membre où la première demande a été introduite. Lorsqu’une telle décision découle d’une requête aux fins de reprise en charge, cette contestation ne peut être introduite dans l’État membre requérant (en
l’espèce, le Royaume des Pays‑Bas) que dans des circonstances exceptionnelles, à savoir, premièrement, si la requête est incomplète ou contient des informations inexactes, deuxièmement, si la requête n’a pas été envoyée en temps utile, troisièmement, si la règle établie à l’article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement Dublin III, a été appliquée de manière incorrecte ( 23 ), quatrièmement, si l’État membre responsable présente des défaillances systémiques de la procédure d’asile et
des conditions d’accueil qui constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur d’asile courra un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au sens de l’article 4 de la Charte, comme indiqué à l’article 3, paragraphe 2, du règlement Dublin III, ou, cinquièmement, si le transfert est contraire à l’article 4 de la Charte.
32. Cependant, la juridiction de renvoi souhaite savoir si son interprétation du règlement Dublin III est conforme à l’interprétation de l’article 27 dudit règlement établie par la Cour ( 24 ). La juridiction de renvoi constate que la Cour ne s’est pas encore prononcée sur la question de savoir si un demandeur peut contester une décision de transfert en invoquant une application incorrecte des critères de détermination de la responsabilité établis au chapitre III uniquement dans l’État membre où la
première demande de protection internationale a été introduite. Par conséquent, le Raad van State (Conseil d’État) souhaite obtenir une réponse aux questions suivantes :
« 1) Le [règlement Dublin III] doit‑il être interprété en ce sens que seul l’État membre dans lequel la demande de protection internationale a été introduite pour la première fois est chargé de déterminer l’État membre responsable, de sorte qu’un ressortissant étranger ne peut introduire que dans cet État membre un recours en vertu de l’article 27 de ce règlement contre une application incorrecte d’un des critères de responsabilité établis par le chapitre III de ce règlement (parmi lesquels
figure l’article 9) ? [ ( 25 )]
2) Dans quelle mesure est‑il pertinent, pour la réponse à la première question, que la demande de protection internationale ait déjà fait l’objet d’une décision dans l’État membre où elle a été introduite pour la première fois ou que le ressortissant étranger ait retiré cette demande prématurément ? »
33. Des observations écrites ont été présentées par Mme R., les gouvernements néerlandais, allemand, finlandais, du Royaume-Uni et suisse, ainsi que la Commission européenne. Madame H., les gouvernements néerlandais, allemand, finlandais et du Royaume-Uni ainsi que la Commission ont comparu et plaidé lors de l’audience du 4 septembre 2018.
Appréciation
Remarques préliminaires
34. La juridiction de renvoi expose que les autorités compétentes ont considéré que les mariages respectifs de Mme H. et de Mme R. avec des ressortissants de pays tiers s’étant vu accorder la protection internationale aux Pays‑Bas n’étaient pas sincères. À tout le moins dans le cas de Mme R., il a été constaté, en premier degré de juridiction, qu’aux yeux des autorités compétentes, elle n’avait pas fourni de preuves suffisantes de son mariage.
35. En vertu de l’article 2, point g), du règlement Dublin III, la notion de « membres de la famille » recouvre non seulement les conjoints, mais également les partenaires non mariés engagés dans une relation stable ( 26 ). Par conséquent, les autorités compétences sont tenues d’examiner si l’époux invoqué dans chaque affaire est un membre de la famille au sens de cette disposition, afin de déterminer si l’article 9 de ce règlement pourrait s’appliquer à Mme H. ou à Mme R.
Requêtes aux fins de reprise en charge
36. La base légale de la procédure de reprise en charge n’est claire ni dans le cas de Mme H. ni dans celui de Mme R. La juridiction de renvoi expose que, dans les deux cas, les autorités néerlandaises ont présenté des requêtes aux fins de reprise en charge fondées sur l’article 18, paragraphe 1, point b), du règlement Dublin III. Cependant, lors de l’audience, le gouvernement néerlandais a maintenu que ces requêtes auraient dû être formulées conformément à l’article 20, paragraphe 5, de ce
règlement, dès lors que Mme H. et Mme R. se trouvaient toutes deux aux Pays‑Bas sans titre de séjour et que le processus de détermination de l’État membre responsable n’était pas encore clôturé.
37. Les dispositions de l’article 18, paragraphe 1, points b), c) et d), et de l’article 20, paragraphe 5, du règlement Dublin III couvrent les différentes situations dans lesquelles un demandeur de protection internationale introduit une première demande puis voyage vers un autre État membre et y introduit une seconde demande ( 27 ). Ces dispositions font expressément références aux conditions de reprise en charge des demandeurs de protection internationale prévues, notamment, à l’article 23 de ce
règlement.
38. Conformément à la définition de la notion d’« examen d’une demande de protection internationale » établie à l’article 2, point d), du règlement Dublin III, l’article 18, paragraphe 1, point b), dudit règlement, s’applique lorsqu’un tel déplacement intervient pendant l’examen au fond de la demande d’asile (au sens de la directive relative aux conditions). Il ne s’applique pas si le processus de détermination de l’État membre responsable n’a pas été clôturé dans le cas considéré. L’article 18,
paragraphe 1, point c), du règlement Dublin III, est la disposition pertinente lorsque les demandeurs de protection internationale retirent la demande d’asile au sens de l’article 27 (retrait explicite) ou de l’article 28 (retrait ou renonciation implicites) de la directive relative aux procédures alors que la demande au fond est en cours d’examen ( 28 ). L’article 18, paragraphe 1, point d), du règlement Dublin III, s’applique si la demande de protection internationale a été rejetée dans le
premier État membre ( 29 ). La procédure de reprise en charge est initiée en vertu de l’article 20, paragraphe 5, du règlement Dublin III, lorsque l’examen au fond de la demande de protection internationale n’a pas encore débuté et que la procédure est toujours au stade de la détermination de l’État membre responsable au titre de ce règlement.
39. La détermination, parmi ces dispositions, de la base légale correcte pour chacune des deux procédures de reprise en charge considérées dépendra des circonstances de fait. Les autorités allemandes étaient-elles toujours engagées dans le processus de détermination de l’État membre responsable au moment où chaque demandeur a introduit une demande ultérieure aux Pays‑Bas ? Avaient-elles commencé l’examen au fond de chaque demande ( 30 ) ? Les premières demandes introduites en Allemagne avaient-elles
fait l’objet d’un retrait ou d’une renonciation ? Il appartient par conséquent à la juridiction de renvoi de déterminer, à la lumière des constatations de fait qui s’avéreront nécessaires, si la procédure de reprise en charge a été adéquatement fondée sur l’article 18, paragraphe 1, points b), c) et d), ou sur l’article 20, paragraphe 5, du règlement Dublin III.
40. Les questions spécifiques posées par la juridiction de renvoi portent sur l’interprétation du règlement Dublin III en ce qui concerne la problématique générale des modalités d’application des critères du chapitre III dans le contexte d’une procédure de reprise en charge. Bien que la base légale de ces procédures individuelles de reprise en charge demeure obscure, je considère que la Cour dispose de suffisamment d’informations pour examiner ces questions ( 31 ).
Première question préjudicielle
41. Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le règlement Dublin III doit être interprété en ce sens que seul l’État membre dans lequel la demande de protection internationale a été introduite pour la première fois peut déterminer l’État membre responsable. Dans l’affirmative, ce n’est que dans cet État membre qu’un ressortissant étranger pourrait introduire un recours, au titre de l’article 27 dudit règlement, contre une application incorrecte des critères du
chapitre III.
Observations générales sur le système de Dublin
42. L’économie générale du règlement Dublin III inclut le processus de détermination de l’État membre responsable de l’examen des demandes de protection internationale tel qu’il est désigné sur la base des critères énoncés au chapitre III ( 32 ). Les demandes sont (en principe) examinées par le seul État membre que ces critères désignent comme responsable ( 33 ). L’objectif essentiel du système de Dublin consiste à déterminer rapidement l’État membre responsable ( 34 ). Lorsqu’un demandeur de
protection internationale introduit des demandes dans différents États membres, le règlement Eurodac aide les États membres concernés à déterminer l’État membre responsable en vertu du règlement Dublin III ( 35 ).
43. Les modifications apportées au système antérieur par le règlement Dublin III indiquent que le législateur de l’Union a décidé d’associer les demandeurs de protection internationale à ce processus ( 36 ). Par conséquent, les demandeurs doivent être informés des critères de détermination de l’État membre responsable et doivent recevoir la possibilité de fournir les informations pertinentes en vue de l’interprétation correcte de ces critères ( 37 ). Ces droits sont sous-tendus par le droit à un
recours juridictionnel effectif contre une décision de transfert prise à l’issue de ce processus ( 38 ).
44. Bien que le processus de désignation de l’État membre responsable soit essentiellement fondé sur les critères du chapitre III, le chapitre VI (relatif aux requêtes aux fins de prise en charge et de reprise en charge) et le respect des délais stricts établis en ce qui concerne ces dispositions sont également importants pour le résultat dudit processus. Un État membre qui ne répond pas à la requête dans le délai imparti est réputé l’avoir acceptée et devient dès lors responsable de l’examen de la
demande de protection internationale ( 39 ).
45. Le règlement Dublin III contient également certaines dérogations expresses au principe général voulant que l’État membre responsable soit exclusivement déterminé selon les critères du chapitre III. L’article 3, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement Dublin III, passe ainsi outre ces critères lorsqu’il existe de sérieuses raisons de croire qu’il existe dans l’État membre concerné des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entraînent
un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la Charte ( 40 ). L’objectif de l’article 16, paragraphe 2, est atteint lorsque c’est le demandeur d’asile qui est dépendant d’un membre de sa famille se trouvant dans un État membre autre que celui responsable au regard des critères énoncés au chapitre III de ce règlement et, à l’inverse, lorsque c’est ce membre de la famille qui est dépendant de l’assistance du demandeur ( 41 ). De même, l’article 17, paragraphe 1, du
règlement Dublin III prévoit, par dérogation à l’article 3, paragraphe 1, dudit règlement que chaque État membre peut décider d’examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée même s’il n’est pas l’État membre responsable en vertu des critères du chapitre III.
46. Pour résumer, le système Dublin est donc essentiellement fondé sur l’application des critères du chapitre III, mais un autre État membre peut devenir l’État membre responsable, soit en ne respectant pas les délais de réponse à une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge, soit lorsque le règlement Dublin III prévoit une dérogation expresse au système « normal» ( 42 ).
Critères du chapitre III – demandes de protection internationale ultérieures dans différents États membres – demandeur identique
47. Les gouvernements néerlandais, finlandais, du Royaume-Uni et suisse font en substance valoir que lorsqu’une même personne présente des demandes de protection internationale successives dans l’État membre A et dans l’État membre B et que ce dernier présente une requête aux fins de reprise en charge à l’État membre A, l’État membre B n’est pas tenu d’appliquer les critères du chapitre III dans le cadre de ladite requête.
48. Les gouvernements finlandais et suisse considèrent que l’État membre A est tenu de reprendre en charge la personne concernée, conformément au chapitre VI du règlement Dublin III, et d’appliquer ensuite les critères du chapitre III.
49. Le gouvernement néerlandais soutient qu’il ressort du libellé de l’article 7, paragraphe 2, du règlement Dublin III que l’État membre responsable est déterminé en se référant à la situation qui existait au moment où le demandeur a introduit sa première demande de protection internationale. Cela sous‑entend que l’État membre A est le seul qui applique les critères du chapitre III. Il existe cependant certaines situations exceptionnelles, énoncées à l’article 7, paragraphe 3, du règlement
Dublin III, dans lesquelles un autre État membre peut appliquer les critères du chapitre III, à savoir les situations dans lesquelles les articles 8, 10 et 16 de ce règlement s’appliquent.
50. Le gouvernement du Royaume-Uni considère que le règlement Dublin III fait clairement une distinction entre les requêtes aux fins de prise en charge et les requêtes aux fins de reprise en charge. Dans un cas de prise en charge, l’État membre A détermine l’État membre responsable conformément aux critères du chapitre III du règlement Dublin III [article 18, paragraphe 1, point a)]. Les cas de reprise en charge sont fondés sur le principe selon lequel une demande antérieure a été présentée dans
l’État membre A [article 18, paragraphe 1, points b), c), et d), et article 20, paragraphe 5, du règlement Dublin III]. Cet État membre est alors tenu de reprendre en charge le demandeur. Dans de tels cas, la responsabilité au titre du règlement Dublin III a déjà été déterminée lorsque la demande ultérieure est présentée.
51. Mme H. et Mme R., le gouvernement allemand et la Commission ont un point de vue différent. Mme H. et Mme R. soutiennent que la formulation du règlement Dublin III ne plaide pas en faveur d’une interprétation restrictive selon laquelle l’État membre A serait le seul à pouvoir appliquer les critères du chapitre III. La Commission soutient cette opinion. La Commission pointe l’article 7, paragraphe 3, du règlement Dublin III, et considère que lorsqu’ils examinent l’application des critères du
chapitre III, les États membres doivent tenir compte de tous les éléments de preuve relatifs à la présence sur leur territoire des membres de la famille concernés par une demande de protection internationale. Le fait que l’article 7, paragraphe 3, du règlement Dublin III, ne mentionne pas l’article 9 dudit règlement serait un oubli du législateur. Le gouvernement allemand estime que les dispositions du chapitre VI du règlement Dublin III relatives à la prise en charge et à la reprise en charge
montrent clairement que l’État membre A et l’État membre B sont tous deux tenus de vérifier si les critères du chapitre III ont été correctement appliqués dans chaque cas spécifique.
52. Il me semble que la formulation du règlement Dublin III n’est pas catégorique, ni dans un sens, ni dans l’autre. Le règlement ne prévoit pas que l’État membre A est le seul à pouvoir appliquer les critères du chapitre III. Il ne prévoit pas non plus expressément que les deux États membres doivent procéder à cette analyse.
53. Selon une jurisprudence constante, lors de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il importe de tenir compte non seulement des termes de celle‑ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 43 ). Les règles du droit dérivé de l’Union, y inclus les dispositions du règlement Dublin III, doivent être interprétées et appliquées dans le respect des droits fondamentaux garantis par la Charte ( 44 ). De plus, lorsqu’une
disposition du droit de l’Union est susceptible de plusieurs interprétations, il convient de privilégier celle qui est de nature à sauvegarder son effet utile ( 45 ).
54. Le règlement Dublin III utilise une formulation explicite lorsqu’il impose une obligation à un seul État membre ou au premier État membre dans lequel une demande de protection internationale est introduite ( 46 ). L’article 3, paragraphe 1, prévoit ainsi que la demande de protection internationale doit être examinée par un seul État membre. De même, l’article 3, paragraphe 2, premier alinéa, prévoit que si aucun État membre ne peut être désigné comme responsable sur la base des critères du
chapitre III, c’est le premier État membre dans lequel une demande a été introduite qui est responsable de l’examen de celle-ci. L’article 7, paragraphe 2, prévoit expressément que la détermination de l’État membre se fait sur la base de la situation qui existait au moment où le demandeur a introduit sa demande de protection internationale pour la première fois. Conformément à l’article 20, paragraphe 1, le processus de détermination de l’État membre responsable commence dès qu’une demande de
protection internationale est introduite pour la première fois auprès d’un État membre ( 47 ).
55. Il n’est pas surprenant qu’une formulation explicite soit utilisée pour imposer des obligations à un seul État membre ou au premier État membre en pareils cas. Les règlements sont directement applicables. Il est dès lors particulièrement important que ces obligations soient exprimées de manière claire et non ambiguë. En l’espèce, les travaux préparatoires – qui montrent que le législateur a rejeté l’option consistant à instaurer un système dans lequel la responsabilité pèserait uniquement sur
l’État membre dans lequel une demande d’asile est introduite pour la première fois – sont également importants ( 48 ).
56. Dès le départ, le système de Dublin a été fondé sur deux composantes distinctes, chacune ayant une finalité particulière en vue d’atteindre l’objectif général consistant à déterminer l’État membre responsable, et les caractéristiques essentielles de ce système sont conservées dans le règlement Dublin III ( 49 ). Les critères du chapitre III sont la première composante ; les règles en matière de reprise en charge, qui s’appliquent lorsqu’un demandeur qui a introduit une demande de protection
internationale dans un État membre se trouve ensuite dans un second État membre, sont la seconde ( 50 ). Le premier État membre dans lequel une demande d’asile est introduite n’est responsable de son examen au fond que si aucun des critères du chapitre III ne s’applique. Les règles en matière de reprise en charge ont pour finalité de garantir qu’un demandeur de protection internationale n’agit pas dans un autre État membre que celui que le règlement désigne comme responsable de l’examen de son
action.
57. La question inédite soulevée en l’espèce vise à savoir si l’État membre B devrait tenir compte des critères du chapitre III lorsqu’il présente une requête aux fins de reprise en charge à l’État membre A, ou s’il existe un certain degré d’automaticité (comme le soutiennent les gouvernements finlandais et suisse), de sorte que l’État membre B est fondé à ne jamais accorder la moindre attention à ces critères au seul motif que le demandeur s’est déplacé de l’État membre A à l’État membre B.
58. Il me semble trop simpliste d’aborder cette question en termes de choix binaire.
59. Il peut souvent arriver que l’État membre B obtienne un résultat Eurodac positif, qu’il ne dispose d’aucune autre information sur la situation du demandeur et qu’il présente par conséquent (de manière légitime) une requête aux fins de reprise en charge à l’État membre A sur la base de ce résultat Eurodac positif. Cependant, lorsque l’État membre B dispose d’information indiquant qu’il est bel et bien l’État membre responsable en vertu des critères du chapitre III, il me semble contraire à la
finalité du règlement Dublin III que cet État refuse automatiquement d’appliquer les critères du chapitre III parce qu’il a l’intention de présenter une requête aux fins de reprise en charge. En particulier, la formulation du règlement Dublin III n’appuie en rien la thèse selon laquelle l’État membre B peut ignorer les critères relatifs à l’unité de la famille, alors que leur application le rendrait prima facie responsable de l’examen de la demande, pour présenter une requête aux fins de reprise
en charge qui, si elle est accueillie, éloignera le demandeur des membres de sa famille.
60. Une telle interprétation serait contraire à l’engagement exprimé au considérant 32 de ce règlement, consistant à traiter les personnes relevant de son champ d’application conformément aux instruments de droit international et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ( 51 ). Elle s’oppose également aux droits fondamentaux mentionnés au considérant 39, en ce compris le droit à la vie familiale consacré à l’article 7 de la Charte. Je considère par conséquent que le règlement
Dublin III ne saurait être interprété en ce sens que dans chaque cas où un demandeur de protection internationale introduit des demandes d’asile consécutives dans un État membre A et un État membre B, ce dernier est fondé à présenter une requête aux fins de reprise en charge à l’État membre A sans accorder la moindre attention à l’application des critères du chapitre III.
61. Cette approche pousse-t-elle à abuser du système de Dublin ?
62. Tous les États membres ayant présenté des observations à la Cour ont souligné que le règlement Dublin III ne devrait pas être interprété d’une manière encourageant les abus. Ils ont insisté sur l’importance de décourager les demandeurs de protection internationale de se déplacer d’un État membre à un autre et d’introduire des demandes de protection internationale consécutives dans chaque État membre. Il convient donc d’analyser ces arguments avec attention.
63. L’objectif primordial du règlement Dublin III est de déterminer rapidement l’État membre responsable. Il ne s’agit pas (intrinsèquement) d’une mesure répressive, en ce sens que son objectif principal déclaré ne consiste pas à introduire des restrictions devant être imposées aux demandeurs d’asile se déplaçant entre États membres ( 52 ). Les dispositions en matière de reprise en charge, qui visent à s’assurer que les demandeurs ne puissent pas présenter une demande d’asile dans un autre État
membre que l’État membre responsable, constituent la méthode choisie pour faire échec au détournement des procédures d’asile ( 53 ).
64. Comme je l’ai déjà indiqué ( 54 ), faute d’information indiquant qu’un critère concurrent du chapitre III est rempli, un État membre sera fondé à présenter une requête aux fins de reprise en charge sur la base d’un résultat Eurodac positif. L’interprétation que j’ai proposée requiert seulement que, lorsqu’un État membre dispose d’informations supplémentaires pertinentes pour l’application des critères du chapitre III, il ne les ignore pas délibérément.
65. Une autre source de préoccupation exprimée portait sur la manière de faire face à un demandeur d’asile qui traverse plusieurs États membres en introduisant des demandes de protection internationale dans chacun d’entre eux. Cette situation n’est pas celle qui nous occupe en l’espèce et il me semble que les règles de reprise en charge, combinées au règlement Eurodac, garantissent qu’un demandeur de protection internationale ne soit pas en mesure de mettre en œuvre plusieurs demandes simultanément.
66. Le gouvernement néerlandais estime qu’il existe des situations exceptionnelles, visées à l’article 7, paragraphe 3, du règlement Dublin III, dans lesquelles l’État membre à l’origine de la requête aux fins de prise en charge peut effectivement appliquer les critères du chapitre III. Il soutient cependant que l’article 9 n’est pas expressément visé dans l’article 7, paragraphe 3, qui énumère ces situations exceptionnelles et que Mme H. et Mme R. ne sauraient par conséquent s’en prévaloir.
67. Il me semble que les articles 8, 10 et 16 sont mentionnés dans l’article 7, paragraphe 3, du règlement Dublin III, afin de refléter l’objectif (exprimé au considérant 14) selon lequel le respect de la vie familiale devrait être une considération primordiale pour les États membres lors de l’application du règlement ( 55 ).
68. Les travaux préparatoires montrent que dans la proposition de la Commission, l’actuel article 9 figurait à l’origine parmi les dispositions énoncées dans ce qui est devenu l’article 7, paragraphe 3, du règlement Dublin III ( 56 ). L’inclusion de l’article 9 dans cette liste a fait l’objet de vives controverses. Pendant les négociations au Conseil, certains États membres ont dit craindre que les procédures Dublin soient exploitées : « Il existe cependant un risque d’abus en ce qui concerne
l’article 9 de la proposition [article 7 du règlement Dublin III], relatif au regroupement avec un membre de la famille ayant la qualité de réfugié, indépendamment du fait que la famille ait ou non été formée dans le pays d’origine. Dans ce cas, on peut soutenir qu’un demandeur d’asile pourrait se marier avec un réfugié dans un autre État membre dans le seul but d’éviter l’application des règles de Dublin et de choisir l’État membre de résidence» ( 57 ). L’article 9 a par conséquent été exclu de
la liste.
69. Je considère, à l’inverse, que lorsqu’il n’y a pas de preuve d’abus, le demandeur de protection internationale et le membre de la famille demeurent dans le champ d’application matériel des dispositions du règlement Dublin III relatives à l’unité de la famille pour ce qui concerne l’application des critères du chapitre III. Cette approche correspond aux objectifs du règlement Dublin III et assure son efficacité ( 58 ). Toute autre interprétation de ce règlement serait contraire à la Charte ainsi
qu’aux objectifs et garanties énoncés aux considérants 14, 32 et 39 du règlement Dublin III.
70. Il appartiendra aux autorités compétentes de vérifier, sous la surveillance des juridictions nationales, si un cas spécifique présente des éléments indiquant qu’un mariage a été célébré afin de choisir l’État membre de résidence, en contournant par conséquent l’application des critères du chapitre III du règlement Dublin III qui ne concernent pas l’unité de la famille ( 59 ). Il en va de même pour les demandes fondées sur une relation de longue durée.
71. Le gouvernement néerlandais considère qu’en adoptant le règlement Dublin III, le législateur de l’Union a tenu compte du fait que l’unité de la famille est prévue par la directive 2003/86/CE ( 60 ) relative au droit au regroupement familial. Il estime qu’il n’est pas nécessaire qu’un État membre qui présente une requête aux fins de reprise en charge tienne compte de l’article 9 du chapitre III, puisque les règles prévues par cette directive mettent en place des mesures de sauvegarde adéquates
pour l’unité de la famille dans des situations telles que celles de Mme H. et de Mme R.
72. S’il est vrai que la directive 2003/86 contient des dispositions relatives à l’unité de la famille, elle vise principalement à assurer un traitement équitable des ressortissants de pays tiers séjournant (déjà) légalement sur le territoire des États membres et à promouvoir la stabilité socioculturelle ( 61 ). Les règles relatives à la désignation de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale ont une autre finalité. Ces règles ont été introduites afin de
contribuer à l’efficacité du système de Dublin en général ( 62 ). La détermination de l’État membre responsable est l’étape initiale de ce processus, avant l’examen proprement dit du fond de la demande. Même si les critères relatifs à l’unité de la famille du règlement Dublin III visent incontestablement à tenir compte des relations familiales, ces dispositions ne poursuivent pas le même objectif que la directive 2003/86 et se concentrent sur le demandeur de protection internationale, pas sur le
membre de sa famille qui se trouve déjà en séjour légal.
73. Contrairement au point de vue exprimé par le gouvernement néerlandais, j’estime par conséquent que cette directive ne devrait pas être prise en compte lors de la détermination de l’État membre responsable aux fins du règlement Dublin III.
74. Je rejette également l’argument erroné selon lequel il incombe au premier État membre de présenter au second État membre une requête aux fins de prise en charge lorsque cela permet utilement de s’assurer que ce dernier devient l’État membre responsable de l’examen de la demande d’asile. Cet argument ne répond tout simplement pas à la question de principe, consistant à savoir si le second État membre est en mesure d’appliquer les critères du chapitre III en vertu du règlement Dublin III.
75. Dans de nombreux cas, la nécessité de respecter les délais stricts de présentation d’une requête aux fins de prise en charge établis à l’article 21 du règlement Dublin III signifiera que, en pratique, il est impossible, pour le premier État membre (en l’espèce la République fédérale d’Allemagne), de présenter une telle requête ( 63 ). Les circonstances de fait du cas de Mme H. illustrent cet aspect. La demande de protection internationale a été introduite en Allemagne le 5 janvier 2016 ( 64 ).
En vertu de l’article 21, paragraphe 1, premier alinéa, toute requête aux fins de prise en charge devait être présentée pour le 5 avril 2016 au plus tard. Les empreintes digitales et les renseignements relatifs à Mme H. ont été enregistrés dans la base de données Eurodac et, en cas de résultat Eurodac positif, ce délai est réduit à deux mois (5 mars 2016). Les autorités allemandes ont reçu une requête aux fins de reprise en charge de la part de leurs homologues néerlandaises le 21 mars 2016. Le
délai pour présenter une requête aux fins de prise en charge était par conséquent déjà expiré avant que les autorités allemandes ne reçoivent la requête aux fins de reprise en charge. Dans de telles circonstances, le mécanisme de prise en charge ne pouvait pas être utilisé pour régler la situation du demandeur d’asile ou des États membres concernés en désignant l’État membre responsable conformément aux critères d’unité de la famille établis au chapitre III du règlement Dublin III.
76. À la lumière du libellé et de la finalité du règlement Dublin III, la lecture appropriée des dispositions en matière de reprise en charge consiste à interpréter le texte d’une manière conforme aux garanties qui, dans la Charte, protègent le droit à la vie familiale. Par conséquent, lorsqu’un demandeur de protection internationale est en mesure de démontrer une relation avec un membre de la famille au sens de l’article 2, point g), du règlement Dublin III, et invoque l’article 9 dudit règlement,
l’État membre ayant l’intention de présenter une requête aux fins de reprise en charge devrait tenir compte des critères relatifs à l’unité de la famille afin de déterminer l’État membre responsable, conformément à l’article 3, paragraphe 1, à moins que les autorités compétentes ne soient en mesure de démontrer que la personne concernée s’est engagée dans une relation familiale afin d’éviter l’application du règlement Dublin III.
L’article 27 du règlement Dublin III
77. L’article 27 du règlement Dublin III ne fait pas de distinction entre le recours contre une décision de transfert ou la révision de celle‑ci selon que la décision considérée concerne une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge. Il s’ensuit que, dans les deux procédures, le demandeur de protection internationale doit être en mesure d’exercer le droit à un recours effectif dans l’État membre où les critères du chapitre III auraient été mal appliqués ( 65 ). Cette interprétation
garantit que le droit de recours ou de révision prévu à l’article 27 n’est pas privé de son effet utile ( 66 ).
78. Dans l’arrêt Ghezelbash, la Cour a considéré jugé qu’il ressort du libellé de l’article 27, paragraphe 1, du règlement Dublin III, que le recours prévu à cette disposition doit être effectif et qu’il porte sur les questions tant de fait que de droit. En outre, ce libellé ne mentionne aucune limitation des arguments susceptibles d’être invoqués par le demandeur de protection internationale dans le cadre de ce recours ( 67 ). La Cour a également souligné que le considérant 19 dudit règlement
indique que, afin de garantir le respect du droit international, le recours effectif instauré par le règlement Dublin III contre des décisions de transfert doit porter, d’une part, sur l’examen de l’application de ce règlement et, d’autre part, sur l’examen de la situation en fait et en droit dans l’État membre vers lequel le demandeur est transféré ( 68 ). En l’espèce, c’est le premier volet de cet examen qui est pertinent et il me semble que l’arrêt antérieur de la Cour peut et doit
s’appliquer aux circonstances qui nous occupent. Cela me semble être totalement conforme à l’objectif déclaré du règlement Dublin III, qui vise à permettre un contrôle juridictionnel de la mise en œuvre du règlement ( 69 ).
79. J’ajoute que la question débattue en l’espèce ne vise pas à déterminer si les demandeurs de protection internationale devraient avoir le droit d’introduire un recours contre toutes les décisions de transfert consécutives à l’acceptation, par un État membre, d’une requête aux fins de reprise en charge. La nécessité d’un tel droit ne naît que dans les cas où un demandeur est en mesure d’invoquer un critère concurrent énoncé au chapitre III, en particulier les critères relatifs à l’unité de la
famille, et dans lesquels une application incorrecte de ceux-ci pourrait par conséquent être pertinente.
80. Je conclus par conséquent que le règlement Dublin III doit être interprété en ce sens que lorsqu’une personne introduit une demande de protection internationale dans un État membre, voyage ensuite vers un autre État membre, où il introduit une autre demande, et conteste une décision de transfert résultant d’une requête aux fins de reprise en charge au motif que le second État membre a fait une application incorrecte des critères du chapitre III, en particulier des dispositions relatives à
l’unité de la famille, en ce compris l’article 9 dudit règlement, les autorités compétentes sont tenues d’appliquer les critères du chapitre III pertinents. En vertu de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement, ces décisions sont soumises au contrôle des juridictions nationales afin de garantir que ces critères sont correctement appliqués.
Seconde question préjudicielle
81. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans les circonstances visées dans la première question, il importe que le premier État membre ait déjà pris une décision sur cette première demande de protection internationale ou que le demandeur ait retiré cette demande.
82. Premièrement, la décision de renvoi ne permet pas de déterminer clairement en quoi la seconde question se rapporte aux faits et circonstances des affaires qui nous occupent. La juridiction de renvoi ne précise pas si la décision du premier État membre qu’il évoque renvoie à une décision désignant l’État membre responsable ou à une décision rendue sur le fond de la demande de protection internationale considérée.
83. Deuxièmement, dans le cas de Mme H., rien ne permet de constater que les autorités allemandes auraient pris une décision de l’un ou l’autre type. En ce qui concerne Mme R., le gouvernement allemand a confirmé, lors de l’audience, que, au moment où les autorités néerlandaises ont présenté la requête aux fins de reprise en charge (le 23 avril 2016), leurs homologues allemandes n’avaient pas pris de décision sur le fond de son affaire. Mme R. ne s’est vu accorder la protection subsidiaire que le
6 octobre 2016. Aucun élément de fait ne permet de constater que l’une ou l’autre requérante aurait retiré la demande de protection internationale au sens de l’article 27 ou de l’article 28 du règlement Dublin III.
84. Bien que le fondement factuel de la seconde question ne soit dès lors pas clair, j’examinerai néanmoins celle-ci brièvement, pour le bon ordre.
85. Les dispositions de l’article 7, paragraphe 2, du règlement Dublin III prévoient que l’État membre responsable soit déterminé par rapport à la situation qui existait au moment où le demandeur a introduit sa demande de protection internationale pour la première fois. Cela fournit le point de référence. L’État membre responsable doit être désigné en se référant aux circonstances factuelles présentes à ce moment en appliquant les critères du chapitre III, en ce compris les critères relatifs à
l’unité de la famille (première étape). L’examen du fond de la demande aux fins de la directive relative aux conditions (seconde étape) suivra ( 70 ).
86. Lorsqu’il ressort des faits que la demande introduite dans le premier État membre était en cours d’examen, ou avait été retirée, ou avait été rejetée dans cet État membre, si le second État membre conclut qu’il n’est pas l’État membre responsable, le sort de la demande de protection internationale introduite dans le premier État membre est important pour cette première étape de l’examen, dans la mesure où les circonstances de fait fournissent la base de toute requête aux fins de reprise en
charge que le second État membre pourrait présenter au titre de l’article 18, paragraphe 1, points b), c) ou d) ( 71 ). Cependant, dans l’hypothèse où cet État membre considère qu’il est l’État membre responsable et passe à la seconde étape (examen sur le fond), une décision sur la demande de protection internationale ou un retrait de cette demande dans le premier État membre seront pertinents pour apprécier la recevabilité de la demande conformément aux règles de droit national mettant en œuvre
l’article 33 de la directive relative aux procédures ( 72 ). Par souci d’exhaustivité, j’ajoute que si le demandeur s’est déjà vu accorder la protection internationale par le premier État membre au moment de l’introduction d’une demande successive dans un second État membre, il ne relèverait pas du champ d’application du règlement Dublin III, puisqu’il ne serait plus un « demandeur » au sens de l’article 2, point c).
87. Par conséquent, le fait qu’une décision ait été prise sur la demande dans le premier État membre ou que le demandeur ait retiré cette demande n’est pas nécessairement déterminant pour l’appréciation, par les autorités compétentes, de l’application correcte des critères du chapitre III dans le second État membre afin d’établir si cet État membre est l’État membre responsable au sens du règlement Dublin III.
Conclusion
88. À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre comme suit aux questions soulevées par le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas) :
1) Le règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, doit être interprété en ce sens que lorsqu’une personne introduit une demande de protection internationale dans un État membre, voyage ensuite vers un second État membre, où il
introduit une autre demande, et conteste une décision de transfert résultant d’une requête aux fins de reprise en charge au motif que le second État membre a fait une application incorrecte des critères du chapitre III, en particulier des dispositions relatives à l’unité de la famille, en ce compris l’article 9 dudit règlement, les autorités compétentes sont tenues d’appliquer les critères du chapitre III pertinents. En vertu de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement, ces décisions sont
soumises au contrôle des juridictions nationales afin de garantir que ces critères sont correctement appliqués.
2) Le fait qu’une décision ait été prise sur la demande dans le premier État membre ou que le demandeur ait retiré cette demande n’est pas nécessairement déterminant pour l’appréciation, par les autorités compétentes, de l’application correcte des critères du chapitre III dans le second État membre afin d’établir si cet État membre est l’État membre responsable au sens du règlement no 604/2013.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) Règlement(UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et les mécanismes de détermination de l’État membre responsable d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO 2013, L 180, p. 31, ci‑après le « règlement Dublin III »). Ce règlement fait partie du régime d’asile européen commun (RAEC). Les autres mesures incluent la directive 2011/95/UE du Parlement
européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9, ci‑après la « directive relative aux conditions ») et la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du
26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60, ci‑après la « directive relative aux procédures »).
( 3 ) JO 2010, C 83, p. 391.
( 4 ) Les droits garantis à l’article 7 sont équivalents aux droits établis à l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme (ci‑après la « CEDH »).
( 5 ) Les droits correspondants à ceux établis à l’article 47 de la Charte sont énoncés aux articles 6 et 13 de la CEDH.
( 6 ) Outre le règlement Dublin III, ce système comprend le règlement (UE) no 603/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace du règlement (UE) no 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un
apatride et relatif aux demandes de comparaison avec les données d’Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) no 1077/2011 portant création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (JO 2013, L 180, p. 1, ci‑après le « règlement Eurodac ») ainsi que le règlement (CE) no 1560/2003 de la Commission,
du 2 septembre 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) no 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (JO 2003, L 222, p. 3), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) no 118/2014 de la Commission, du 30 janvier 2014 (JO 2014, L 39, p. 1) (ci-après le « règlement no 1560/2003 »).
( 7 ) Considérant 4.
( 8 ) Considérant 5.
( 9 ) Considérant 14.
( 10 ) Considérant 19.
( 11 ) Considérant 32.
( 12 ) Considérant 39.
( 13 ) En vertu de l’accord entre l’Union européenne et la Confédération suisse relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, entré en vigueur le 1er mars 2008, le règlement Dublin III s’applique à cet État. Cet accord a été approuvé par la décision 2008/147/CE du Conseil, du 28 janvier 2008 (JO 2008, L 53, p. 3) et par la décision 2009/487/CE du Conseil, du 24 octobre 2008 (JO 2009,
L 161, p. 6). Le système de Dublin s’applique également à la Principauté de Liechtenstein. L’Islande et le Royaume de Norvège appliquent le système de Dublin en vertu d’accord bilatéraux avec l’Union européenne approuvés par la décision 2001/258/CE du Conseil, du 15 mars 2001 (JO 2001, L 93, p. 38).
( 14 ) Les autres articles repris au chapitre III contiennent des critères supplémentaires visant à défendre l’unité de la famille. L’article 8 dispose ainsi que dans le cas des mineurs non accompagnés, l’État membre responsable est celui dans lequel un membre de la famille ou les frères ou sœurs du mineur non accompagné se trouvent légalement. L’article 10 concerne les demandeurs ayant, dans un État membre, un membre de leur famille dont la demande de protection internationale présentée dans cet
État membre n’a pas encore fait l’objet d’une première décision sur le fond. L’article 16 vise les demandeurs qui dépendent d’un membre de leur famille résidant légalement dans un des États membres. En vertu de l’article 16, paragraphe 2, lorsque le demandeur d’une protection internationale est dépendant de l’assistance de son enfant, de ses frères ou sœurs, ou de son père ou de sa mère résidant légalement dans un des États membres, ou lorsque son enfant, son frère ou sa sœur, ou son père ou sa
mère, qui réside légalement dans un État membre autre que celui où se trouve le demandeur, est dépendant de l’assistance de ce dernier, l’État membre responsable est (en général) celui dans lequel le membre de la famille réside légalement. Je ferai conjointement référence aux articles 8, 10 et 16 du règlement Dublin III par les termes « critères relatifs à l’unité de la famille ».
( 15 ) L’article 16 et l’article 17 font partie des clauses relatives aux personnes à charge et des clauses discrétionnaires établies au chapitre IV.
( 16 ) L’article 22 fixe les conditions de réponse à une requête aux fins de prise en charge. En résumé, l’État membre requis procède aux vérifications nécessaires et doit statuer sur la requête aux fins de prise en charge dans un délai de deux mois à compter de sa réception. L’article 24 concerne la présentation d’une requête aux fins de reprise en charge lorsqu’aucune nouvelle demande de protection internationale n’a été introduite dans l’État membre requérant. L’article 25 fixe les règles de
réponse à une requête aux fins de reprise en charge et l’article 29 établit les modalités et les délais en matière de transferts.
( 17 ) Voir note 16 des présentes conclusions.
( 18 ) Ces circonstances incluent les situations dans lesquelles le demandeur ne répond pas aux demandes l’invitant à fournir des informations essentielles pour la demande, ou a fui ou quitté sans autorisation le lieu où il vivait.
( 19 ) Article 33, paragraphe 2, points a) et d) respectivement. Conformément à l’article 2, point q), on entend par « demande ultérieure » une nouvelle demande de protection internationale présentée après qu’une décision finale a été prise sur une demande antérieure. Cette notion recouvre le retrait explicite et le cas où une demande est retirée au sens de l’article 28, paragraphe 1, de la directive relative aux procédures.
( 20 ) Voir article 25, paragraphe 2, du règlement Dublin III.
( 21 ) C’est ainsi que je comprends le contexte factuel du cas de Mme H. sur la base des informations contenues dans le dossier national.
( 22 ) Je crois comprendre que le gouvernement néerlandais a demandé au gouvernement allemand de réexaminer sa position sur la base de l’article 5, paragraphe 2, du règlement 1560/2003. Voir également conclusions de l’avocat général Wathelet dans les affaires jointes X et X (C‑47/17 et C‑48/17, EU:C:2018:212, point 81).
( 23 ) En vertu de l’article19, paragraphe 2, du règlement Dublin III, l’obligation de reprise en charge du demandeur imposée à l’État membre requis cesse si l’État membre concerné peut établir que la personne concernée a quitté le territoire des États membres pendant une durée d’au moins trois mois. Cette disposition permet à l’État membre requis de vérifier s’il est bel et bien l’État membre responsable aux fins du règlement Dublin III, en tenant compte de tous les élément de preuve ou de tous les
indices susceptibles d’être pertinents, comme établi à l’article 22, paragraphe 2, du règlement Dublin III, ainsi que dans le règlement no 1560/2003.
( 24 ) Arrêts du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409) et Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410).
( 25 ) La question posée par la juridiction de renvoi dans l’affaire C‑582/17, H., est identique à la première question posée dans l’affaire C‑583/17, R. L’affaire C‑582/17, H., ne comporte pas de seconde question.
( 26 ) Voir point 7 des présentes conclusions.
( 27 ) Ces dispositions s’appliquent également lorsqu’un tel demandeur voyage entre des États membres sans autorisation de séjour. En l’espèce, dès lors que Mme H. et Mme R. ont toutes deux introduit des demandes successives en Allemagne et aux Pays‑Bas, ce sont les dispositions de l’article 18, paragraphe 1, points b), c) et d), et de l’article 20, paragraphe 5, du règlement Dublin III, qui sont pertinentes.
( 28 ) Voir point 17 des présentes conclusions.
( 29 ) Voir points 85 et 87 des présentes conclusions.
( 30 ) Voir point 75 des présentes conclusions.
( 31 ) L’article 18, paragraphe 1, point a), du règlement Dublin III, s’applique lorsqu’une requête aux fins de prise en charge est formulée. Cependant, dès lors que la décision de renvoi ne suggère en aucune manière que les autorités néerlandaises ont adressé une telle requête à leurs homologues allemandes, je n’examinerai pas cette disposition plus avant.
( 32 ) Arrêt du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, point 41).
( 33 ) Arrêt du 16 février 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, point 56). Voir également la définition de la notion d’« examen d’une demande de protection internationale » au point 7 des présentes conclusions.
( 34 ) Arrêt du 16 février 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, point 57). Voir également considérant 5 du règlement Dublin III, ainsi que points 37 et 39 des présentes conclusions.
( 35 ) Voir article 1er du règlement Eurodac.
( 36 ) Le règlement Dublin III abroge et remplace le règlement (CE) no 343/2003 du Conseil, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (JO 2003, L 50, p. 1, ci‑après le « règlement Dublin II »), qui participait du système antérieur.
( 37 ) Arrêt du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, points 45 à 47) ; voir également point 43 des présentes conclusions.
( 38 ) Arrêts du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, point 51), et du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 45).
( 39 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, points 49, 50 et 52). Voir également arrêt du 25 octobre 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, point 39).
( 40 ) Arrêt du 16 février 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, points 59 à 63). Voir également considérant 9 du règlement Dublin III.
( 41 ) Arrêt du 6 novembre 2012, K (C‑245/11, EU:C:2012:685, point 36). Voir également note 14 des présentes conclusions.
( 42 ) Voir article 3, paragraphe 2, premier alinéa, et article 17, paragraphe 1, du règlement Dublin III.
( 43 ) Arrêt du 6 juin 2013, MA e.a. (C‑648/11, EU:C:2013:367, point 50 et jurisprudence citée).
( 44 ) Arrêt du 16 février 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, point 59 et jurisprudence citée).
( 45 ) Arrêt du 25 janvier 2018, Hasan (C‑360/16, EU:C:2018:35, points 73 et 74).
( 46 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 93).
( 47 ) Par analogie, voir le libellé du règlement Dublin II, qui a été examiné dans l’arrêt du 6 juin 2013, MA e.a. (C‑648/11, EU:C:2013:367, points 51 à 53).
( 48 ) Exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission, COM(2001) 447, point 2.1 ; voir également le document de travail de la Commission SEC(2000) 522, point 22.
( 49 ) Voir le document de travail de la Commission SEC(2000) 522, exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission, COM(2001) 447, point 3.1, et l’exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission, COM(2008) 820, point 3.2.
( 50 ) Voir point 44 des présentes conclusions.
( 51 ) La notion de famille, au sens de l’article 8 de la CEDH, n’est pas exclusivement limitée aux relations fondées sur le mariage, elle peut également recouvrir d’autres relations familiales de fait, dans le cadre desquelles les parties vivent ensemble hors du mariage (Cour EDH, 18 décembre 1986, Johnston et autres c. Irlande, ECLI:CE:ECHR:1986:1218JUD000969782, § 56). Même en l’absence de cohabitation, il peut y avoir des relations suffisantes pour une vie familiale (Cour EDH, 7 novembre 2013,
Vallianatos et autres c. Grèce, CE:ECHR:2013:1107JUD002938109, § 49 et 73).
( 52 ) Cette approche a été rejetée en tant que principe de détermination de l’État membre responsable, voir document de travail de la Commission SEC(2000) 522, point 56, quatrième tiret.
( 53 ) Document de travail de la Commission SEC(2000) 522, point 6.
( 54 ) Point 59 des présentes conclusions.
( 55 ) Voir exposé des motifs de la proposition de la Commission COM(2008) 820, point 4, quatrième tiret.
( 56 ) Voir exposé des motifs de la proposition de la Commission COM(2008) 820, point 4.
( 57 ) Dossier interinstitutionnel 2008/0243 (COD), 12364/09 Asile 56 CODEC 1000, du 27 juillet 2009, Annexe II, p. 37.
( 58 ) Considérant 14 du règlement Dublin III.
( 59 ) Le critère du chapitre III le plus fréquemment appliqué est celui visé à l’article 13. Voir arrêt du 26 juillet 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586, point 87), et étude du 18 mars 2016 élaborée par ICF pour la Commission européenne « Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation – Final Report » (Évaluation de la mise en œuvre du règlement Dublin III – rapport final).
( 60 ) Directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial (JO 2003, L 251, p. 12).
( 61 ) Considérants 3 et 4 de la directive 2003/86.
( 62 ) Il en est ainsi, car les demandes de renseignement concernant le parcours et les circonstances d’un demandeur peuvent être plus facilement menées à bien lorsqu’un État membre examine les circonstances des membres de la famille qui sont des ressortissants du même pays d’origine ; voir exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission, COM(2001) 447, p. 7.
( 63 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 50).
( 64 ) Le gouvernement allemand a utilement fourni des détails sur l’évolution des affaires de Mme H. et de Mme R. lors de l’audience.
( 65 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, points 57 et 58).
( 66 ) Arrêt du 26 juillet 2017, A.S. (C‑490/16, EU:C:2017:585, point 34).
( 67 ) Arrêt du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, point 36).
( 68 ) Arrêt du 7 juin 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, points 39 et 44).
( 69 ) Arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 46).
( 70 ) Voir point 42 des présentes conclusions.
( 71 ) Voir point 37 des présentes conclusions.
( 72 ) Voir point 17 des présentes conclusions.
