CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. P. Cruz Villalón
présentées le 13 janvier 2011 (1)
Affaire C‑137/10
Communautés européennes
contre
Région de Bruxelles-Capitale
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]
«Droit institutionnel – Fonctionnement – Conditions d’une délégation, par la Commission, des pouvoirs de représentation en justice de l’Union à une autre institution – Validité du mandat en l’absence d’une désignation nominative de la personne physique habilitée à représenter l’institution délégataire – Compétence de la juridiction nationale saisie pour se prononcer sur cette matière – Validité de la représentation en justice du Conseil par son secrétaire général adjoint»
1. La présente affaire soulève deux questions dont la nature et la portée sont clairement distinctes. La première, relative à l’attribution du pouvoir de représentation de l’Union en vue de la comparution ordinaire de celle-ci en justice devant une juridiction nationale, n’est plus d’actualité dans les termes mêmes dans lesquels elle a été posée. La représentation de la Communauté dans toute procédure juridictionnelle, tâche dont était investie, expressément et exclusivement, la Commission
européenne en vertu de l’article 282 CE, a été substituée, à l’article 335 TFUE, par celle confiée à chacune des institutions de l’Union pour les questions liées à leur fonctionnement respectif. L’article 282 CE est uniquement applicable ici ratione temporis. La seconde question revêt, en revanche, une dimension intemporelle puisqu’elle pose indiscutablement une question de principe telle que la compétence des juridictions nationales pour examiner la validité des actes de l’Union.
I – Cadre juridique
A – Droit de l’Union
2. Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, in fine, CE:
«Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le présent traité.»
3. Conformément à l’article 207, paragraphes 2 et 3, CE:
«2. Le Conseil est assisté d’un secrétariat général, placé sous la responsabilité d’un secrétaire général, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, assisté d’un secrétaire général adjoint chargé de la gestion du secrétariat général. Le secrétaire général et le secrétaire général adjoint sont nommés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Le Conseil décide de l’organisation du secrétariat général.
3. Le Conseil adopte son règlement intérieur.
[…]»
4. De son côté, l’article 282 CE dispose:
«Dans chacun des États membres, la Communauté possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales; elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice. À cet effet, elle est représentée par la Commission.»
5. Conformément à l’article 59, paragraphe 1, du règlement financier (2):
«1. L’institution exerce les fonctions d’ordonnateur.»
6. L’article 60, paragraphes 1 à 3, de ce même règlement énonce:
«1. L’ordonnateur est chargé dans chaque institution d’exécuter les recettes et les dépenses conformément aux principes de bonne gestion financière et d’en assurer la légalité et la régularité.
2. Pour exécuter des dépenses, l’ordonnateur délégué et subdélégué procède à des engagements budgétaires et des engagements juridiques, à la liquidation des dépenses et à l’ordonnancement des paiements, ainsi qu’aux actes préalables nécessaires à cette exécution des crédits.
3. L’exécution des recettes comporte l’établissement des prévisions de créances, la constatation des droits à recouvrer et l’émission des ordres de recouvrement. Elle comporte, le cas échéant, la renonciation aux créances constatées.»
7. L’article 23, paragraphes 2 et 5, du règlement intérieur du Conseil (3) est libellé en ces termes:
«2. Le Conseil décide de l’organisation du secrétariat général.
Sous son autorité, le secrétaire général et le secrétaire général adjoint prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du secrétariat général.»
«5. Le secrétaire général, assisté du secrétaire général adjoint, est pleinement responsable de la gestion des crédits inscrits à la section II – Conseil – du budget et prend toutes les mesures nécessaires pour en assurer une bonne gestion. Il exécute lesdits crédits conformément aux dispositions du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.»
B – Droit national
8. Conformément aux articles 1^er et 2, premier alinéa, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section d’administration du Conseil d’État:
«Article 1^er
Le Conseil d’État est saisi des demandes, difficultés et recours prévus aux articles 7, paragraphe l, 8, 9 et 10 de la loi, par une requête signée par la partie ou par un avocat de nationalité belge inscrit au tableau de l’Ordre des avocats.
Article 2
La requête est datée et contient:
1. les nom, qualité et domicile ou siège de la partie requérante;
2. l’objet de la demande ou du recours et un exposé des faits et des moyens;
3. les noms, demeure ou siège de la partie adverse.»
II – Les faits
9. Le Conseil a introduit auprès du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, le 20 novembre 2002, une demande de permis d’urbanisme aux fins d’opérer des transformations sur l’immeuble dénommé «Justus Lipsius». Le permis a été délivré par actes des 12 et 22 décembre 2003, sous la réserve du paiement par le demandeur, à titre de charge d’urbanisme, de la somme de 1 109 750 euros.
10. Considérant que la charge litigieuse constitue un impôt dont les Communautés européennes sont exonérées sur la base de l’article 3 du protocole sur leurs privilèges et immunités (4), le Conseil a introduit, le 23 janvier 2004, auprès du collège d’urbanisme de la Région de Bruxelles-Capitale, le recours correspondant. En l’absence de réponse dudit collège, le Conseil a introduit, le 10 novembre 2004, un recours auprès du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale.
11. Par décision du 14 juillet 2005, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a rejeté le recours comme irrecevable, en raison de la prétendue expiration du délai de recours, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale estimant à cet égard que la date à partir de laquelle le délai de recours à l’encontre de la charge d’urbanisme avait commencé à courir était la date de notification à la seule personne référenciée au sein du Conseil et qui avait participé à la procédure. De son
côté, le Conseil avait allégué, sur cette question, que seuls son secrétaire général et son secrétaire général adjoint pouvaient valablement le représenter et engager sa responsabilité.
12. Le Conseil a introduit, contre cette décision du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 14 juillet 2005, une requête en annulation devant le Conseil d’État (Belgique). Ledit gouvernement s’est opposé au recours en soulevant, pour ce qui nous intéresse ici, une exception d’irrecevabilité tirée de la qualité pour agir, dans la mesure où le recours avait été introduit par les «Communautés européennes, représentées par le Conseil de l’Union européenne en la personne de son
secrétaire général adjoint, Monsieur Pierre de Boissieu», tandis que dans le dossier figurait un mandat par lequel la Commission habilitait expressément «Monsieur Jean-Claude Piris, ou toute autre personne que celui-ci désignerait, pour introduire devant le Conseil d’État belge une demande d’annulation de l’arrêté» en cause.
13. Le Conseil d’État, considérant que la portée des articles 207 CE et 282 CE pouvait prêter à discussion, notamment au regard de sa compétence de s’assurer que l’organe compétent de l’Union a pris sa décision d’agir dans le respect des règles de représentation qui la concernent, a décidé de poser à la Cour, conformément à l’article 234 CE, les questions préjudicielles suivantes:
III – Questions préjudicielles
14. «1) L’article 282 du traité instituant la Communauté européenne, et en particulier les termes ‘à cet effet, elle est représentée par la Commission’ figurant dans la deuxième phrase de cet article, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’une institution est valablement mandatée pour représenter la Communauté du simple fait de l’existence d’un mandat par lequel la Commission a délégué à cette institution ses pouvoirs de représentation en justice de la Communauté, indépendamment de ce que
ce mandat ait ou non désigné nommément une personne physique habilitée à représenter l’institution déléguée?
2) Dans la négative, une juridiction nationale telle que le Conseil d’État peut-elle vérifier la recevabilité d’un recours d’une institution européenne dûment mandatée pour agir en justice par la Commission, au sens de l’article 282, deuxième phrase, du traité instituant la Communauté européenne, en examinant si cette institution est représentée par la personne physique adéquate, qui est habilitée à introduire un recours devant la juridiction nationale?
3) À titre subsidiaire, et en cas de réponse affirmative à la question précédente, l’article 207, paragraphe 2, premier alinéa, première phrase, du traité instituant la Communauté européenne, et plus particulièrement les termes ‘assisté d’un secrétaire général adjoint chargé de la gestion du secrétariat général’, doivent-ils être interprétés en ce sens que le secrétaire général adjoint du Conseil peut valablement représenter le Conseil aux fins de l’introduction d’un recours devant les instances
juridictionnelles nationales?»
IV – La procédure devant la Cour
15. La demande préjudicielle a été inscrite au greffe de la Cour le 15 mars 2010.
16. Le gouvernement belge, le Conseil et la Commission ont déposé des observations écrites.
17. À l’audience, qui s’est tenue le 10 novembre 2010, ont comparu et présenté des observations orales les représentants du gouvernement belge, du Conseil et de la Commission.
V – Arguments des parties
18. Dans ses observations écrites, la Commission commence par formuler deux remarques préliminaires. D’une part, elle affirme être convaincue que, conformément aux règles de fonctionnement interne au Conseil, c’est son jurisconsulte, Mr. Piris, ou un membre de son service juridique désigné par lui, qui a instruit l’avocat, M^e de Briey, d’entamer l’action en justice devant le Conseil d’État, et il aurait donc suffi à ce dernier de s’assurer que tel était le cas pour pouvoir rejeter d’emblée
l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Région de Bruxelles-Capitale. D’après la Commission, la simple mention du secrétaire général adjoint, telle qu’elle figure à la première page de la requête, n’était absolument pas nécessaire et aurait pu être tenue comme n’emportant aucun effet juridique. Selon elle, si la Cour se rallie à cette analyse, et afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi, il pourrait être approprié de répondre en ce sens, plutôt qu’examiner les questions
telles qu’elles ont été formulées.
19. D’autre part, et en guise de seconde remarque préliminaire, la Commission s’étonne du fait que la Région de Bruxelles-Capitale, en tant qu’autorité publique d’un État membre, adopte une telle attitude procédurière devant le juge du fond, en cherchant à se prévaloir d’un prétendu vice de forme de cette nature, alors qu’elle ne peut raisonnablement entretenir aucun doute sur la volonté manifestée par le Conseil d’ester en justice et qu’elle connaît parfaitement les compétences respectives du
secrétaire général adjoint et du jurisconsulte du Conseil.
20. En ce qui concerne la première des questions posées, la Commission fait valoir que, pour tempérer ce monopole de représentation établi, en sa faveur, à l’article 282 CE, elle a pour pratique constante de mandater les autres institutions pour exercer à sa place la représentation en justice de la Communauté pour des affaires liées à leur fonctionnement respectif. Le traité de Lisbonne a suivi cette logique en instituant, à l’article 335 TFUE, la représentation directe de l’Union par chacune
des institutions pour les questions liées à leur fonctionnement, sans que la Commission n’ait besoin de conférer de mandat (5).
21. Aucune réglementation spécifique dérivée ne précise à quelles conditions et dans quelles formes cette pratique d’octroi d’un mandat, non contestée en l’espèce, doit intervenir. En tout état de cause, la Commission estime que cette pratique ne saurait être soumise aux conditions spécifiques prévues par les différents États membres mais qu’il appartient, aux fins de l’uniformité, au droit de l’Union d’établir un corps de règles uniforme à respecter par la Commission. En ce sens, la Commission
considère que, pour qu’un mandat puisse être valablement conféré à une autre institution, il est nécessaire et suffisant 1) qu’elle respecte les règles qui régissent la prise de décision en son sein, 2) que l’objet et la portée du mandat soient suffisamment définis et enfin 3) que l’institution à laquelle le mandat est confié soit identifiée. Ces conditions sont, d’après elle, remplies dans l’affaire au principal.
22. Pour le surplus, la Commission fait valoir que, même si elle suit généralement cette pratique, aucune disposition ou principe général ne l’oblige à désigner explicitement une personne physique au sein de l’institution mandatée, qui serait seule habilitée à représenter celle-ci. D’ailleurs, une telle désignation se fait toujours en accord avec l’institution concernée, puisque, si elle était faite unilatéralement par la Commission, celle-ci se rendrait coupable d’une ingérence non justifiée
dans le domaine de l’autonomie administrative de cette institution.
23. Dans la présente affaire, la Commission affirme avoir fait mention explicite du jurisconsulte du Conseil précisément pour répondre à la demande de celui-ci qui avait suggéré une telle formulation. Cependant, une telle indication n’était pas juridiquement nécessaire pour assurer la validité du mandat conféré au Conseil, lequel mandat permet d’ailleurs de désigner n’importe quelle autre personne.
24. Quant à la deuxième question, la Commission fait valoir que, dès lors qu’il est établi qu’une institution est dûment mandatée par elle pour agir en justice, le juge national n’a, en principe, pas à effectuer d’examen complémentaire. Il pourrait tout au plus, en cas de doute, s’assurer que la personne qui apparaît devant lui agit bien pour le compte de l’institution, ce qui, dans l’affaire au principal, ne fait aucun doute.
25. Bien au contraire, estime la Commission, le juge national ne peut pas contrôler la validité de la désignation, que ce soit par rapport au mandat de la Commission ou par rapport aux règles internes de l’institution mandatée. Il ne saurait, ainsi, vérifier si la personne physique qui se présente devant lui remplit les conditions pour être désignée ni si elle l’a bien été par les organes compétents et dans les formes requises. Un tel contrôle équivaudrait à une ingérence dans l’organisation
interne de l’institution et amènerait le juge national à interpréter les règles du fonctionnement interne de cette dernière.
26. S’agissant de la troisième question, la Commission relève que les des termes utilisés à l’article 207 CE ne permettent pas, de par leur généralité, de déterminer si la représentation en justice du Conseil entre dans les compétences de son secrétaire général adjoint. Toutefois, dans la mesure où il constitue la plus haute autorité en charge du secrétariat général du Conseil, dont le service juridique fait intégralement partie, il est manifeste qu’il peut valablement représenter en justice
cette institution.
27. Pour ces motifs, la Commission suggère de répondre aux questions posées par le Conseil d’État que l’article 282 CE, et en particulier les termes «à cet effet, elle est représentée par la Commission» figurant dans la deuxième phrase de cet article, doit être interprété en ce sens qu’une institution est valablement mandatée pour représenter la Communauté du simple fait de l’existence d’un mandat par lequel la Commission a délégué à cette institution ses pouvoirs de représentation en justice
de la Communauté, indépendamment de ce que ce mandat ait ou non désigné nommément une personne physique habilitée à représenter l’institution déléguée.
28. Le gouvernement belge, de son côté, après avoir relevé que les faits de l’affaire au principal sont antérieurs à l’entrée en vigueur de la modification apportée à l’article 282 CE par l’article 335 TFUE, soutient qu’il y a lieu de répondre par la négative à la première question, car, dans le cas contraire, cela signifierait que, dès qu’il est mandaté par la Commission, le Conseil pourrait agir en justice par l’entremise de n’importe lequel de ses agents.
29. Le gouvernement belge fait valoir qu’une application stricte de l’article 282 CE devrait aboutir à la conclusion que toute action en justice intentée au nom de la Communauté devrait être introduite exclusivement par la Commission, puisque le principe d’attribution des compétences établi à l’article 7, paragraphe 1, in fine, du traité CE concerne non pas seulement la délimitation des compétences entre la Communauté et les États membres, mais aussi la répartition des attributions de chacune
des institutions, qui ne pourraient exercer que leurs compétences respectives, sans possibilité de délégation.
30. Le gouvernement belge ajoute que, en supposant que, nonobstant ce qui précède, une délégation de compétence soit possible sous certaines conditions, une telle délégation devrait être interprétée de manière stricte puisqu’elle déroge à la répartition des compétences entre les différentes institutions telle qu’elle résulte du traité CE. En application de ce principe, un mandat conféré à une autre institution par la Commission en vue de l’exercice d’une compétence qui lui a été attribuée par
le traité doit être exercé par l’institution ou par la personne mandatée.
31. Selon le gouvernement belge, dans l’affaire au principal, il a été établi que la personne physique qui a introduit le recours devant la juridiction de renvoi n’était pas celle qui avait été désignée par la Commission, à savoir M. Piris ni quelqu’un d’autre désigné par celui-ci, comme le permettait, par ailleurs, le mandant lui-même conféré par la Commission, par une sorte de subdélégation, sur la validité de laquelle on peut légitimement, d’après ce même gouvernement, s’interroger. En
somme, la personne qui a introduit le recours en annulation devant la juridiction nationale aurait agi en dehors de tout mandat.
32. En ce qui concerne la deuxième question, le gouvernement belge fait valoir que, s’il est vrai que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le principe de l’autonomie des institutions des Communautés fait obstacle à ce qu’un juge national s’immisce dans les compétences de ces institutions en se substituant à elles dans l’exercice de leur pouvoir de décision, il ressort, toutefois, également de cette jurisprudence, que la juridiction nationale peut vérifier si une institution a agi en
conformité avec les dispositions qui lui sont applicables. Le gouvernement belge considère donc qu’une juridiction nationale peut vérifier la recevabilité d’un recours formé par une institution en examinant si celle-ci a agi par l’intermédiaire de la personne physique mandatée par la Commission à cette fin.
33. S’agissant de la troisième question, le gouvernement belge fait valoir que l’article 207, paragraphe 2, du traité CE ne confère en lui-même aucun pouvoir de représentation au secrétaire général adjoint et que la responsabilité de la gestion du secrétariat général qu’il assume ne peut être assimilée à un pouvoir de représentation, puisque ses compétences ont trait, d’une part, à l’organisation et à l’administration du secrétariat général et, d’autre part, au bon déroulement des travaux du
Conseil et à la gestion du budget alloué à cette dernière. Ni cette disposition ni l’article 23 du règlement intérieur du Conseil ne confèrent au secrétaire général adjoint un pouvoir de représentation pour ester en justice, la troisième et dernière question devant donc recevoir, selon le gouvernement belge, une réponse négative.
34. De son côté, le Conseil fait valoir, s’agissant de la première question, qu’il n’est pas contesté qu’il a été valablement mandaté par la Commission conformément à l’article 282 CE, duquel il résulte uniquement que les institutions, lorsqu’elles veulent ester en justice sur des questions qui les concernent directement, doivent disposer d’un mandat conféré par la Commission. Il ne ressort, d’après le Conseil, nullement de l’article 282 CE ou d’une autre disposition que, pour que le mandat
soit valablement octroyé, il doive impérativement désigner une personne qui représente l’institution concernée auprès de la juridiction nationale compétente. L’octroi du seul mandat pour ester en justice suffirait donc pour que la Communauté soit valablement représentée.
35. S’il est vrai, admet le Conseil, que rien ne s’oppose à ce qu’une personne déterminée soit mentionnée dans le mandat, le principe de l’autonomie organisationnelle des institutions et les règles d’organisation interne de chacune d’elles continuent toutefois d’être d’application et, par conséquent, la référence à une personne physique ne limite pas la portée du mandat conféré aux fins de sa représentation devant une juridiction nationale.
36. Le Conseil souligne que le nom de son jurisconsulte figurait à bon droit dans le mandat et qu’aucune contestation interne aux institutions n’a jamais été soulevée quant à cette représentation, dès lors que toutes les procédures ont été respectées. M. Piris a, à son tour, conformément aux termes de son mandat, désigné un avocat externe, M^e de Briey, pour intenter le recours devant la juridiction nationale au nom des Communautés. Autrement dit, la mention expresse du nom de M. Piris dans le
mandat octroyé par la Commission explicite ad extra les pouvoirs du jurisconsulte du Conseil de désigner l’avocat externe, M^e de Briey.
37. Le Conseil fait valoir que, dans la requête déposée par M^e de Briey, figure également le nom du secrétaire général adjoint du Conseil, ce qui n’était pas nécessaire, dès lors que, celui-ci étant statutairement chargé de la gestion du secrétariat général aux termes de l’article 207 CE, il n’y avait aucun besoin à ce qu’il soit aussi expressément nommé dans le mandat de la Commission, la délégation de pouvoirs donnée au Conseil étant ainsi suffisante. À plus forte raison, le secrétaire
général adjoint n’avait non plus aucun besoin d’être désigné par M. Piris. En revanche, le nom de ce dernier figurait dans le mandat car – en tant que délégataire du pouvoir d’exécution budgétaire du secrétaire général adjoint, il lui revenait d’engager les services de l’avocat externe.
38. Le Conseil estime que, vu sa position sur la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième. Selon lui, une juridiction nationale ne peut pas vérifier si l’institution qui est partie à un litige dont elle est saisie est représentée par la personne physique adéquate, à moins que l’institution elle-même conteste l’habilitation de cette personne. Sans cela, ladite juridiction se livrerait à une intrusion inacceptable dans la sphère d’autonomie des institutions communautaires.
D’après le Conseil, la juridiction nationale peut uniquement vérifier l’existence d’un lien entre le Conseil lui-même, agissant en représentation de la Communauté sur la base de l’article 282 CE, d’une part, et l’avocat externe qui le représente, d’autre part. Autrement dit, elle peut uniquement vérifier l’existence d’un mandat octroyé par la Commission et la désignation d’un avocat aux fins de la représentation de l’institution concernée devant cette juridiction. Or, dans la présente affaire, la
réalité de cette question n’a jamais été contestée par le Conseil d’État ou par la partie adverse dans la procédure au principal.
39. S’agissant de la troisième question, le Conseil est d’avis que, vu sa position sur la deuxième question, il n’y a pas lieu d’y répondre. Cependant, après avoir souligné que la procédure judiciaire au fond a pour objet l’immunité fiscale des Communautés, il affirme que, conformément à l’article 207, paragraphe 2, CE, à l’article 59, paragraphe 1, du règlement financier, à l’article 23, paragraphes 2 et 5, du règlement intérieur du Conseil, et aux règles internes relatives à l’exécution du
budget du Conseil adoptées le 20 décembre 2002, le secrétaire général adjoint du Conseil exerce, en tant que représentant de son institution, les fonctions d’ordonnateur pour la section du budget des Communautés qui concerne le Conseil. En tant qu’ordonnateur, et en vertu de l’article 60, paragraphes 1 et 2, du règlement financier, il est chargé d’exécuter les recettes et les dépenses inscrites au budget conformément aux principes de bonne gestion financière et d’en assurer la légalité et la
régularité. C’est dans ce contexte que s’inscrit la décision du secrétaire général adjoint, en tant que responsable de la gestion des crédits de son institution, de recourir à la justice nationale afin d’éviter que le Conseil n’acquitte, à charge de son budget, le montant qui lui est, selon lui, indûment réclamé par la Région de Bruxelles-Capitale.
40. Le Conseil conclut en affirmant que, le mandat de la part de la Commission ayant été valablement octroyé au Conseil afin qu’il puisse agir au nom des Communautés, il revenait de plein droit à son représentant statutaire en la matière, à savoir M. de Boissieu, en tant que secrétaire général adjoint chargé du bon fonctionnement et de la gestion du secrétariat, de représenter, dans l’exercice de ses prérogatives, le Conseil devant la juridiction nationale, sans avoir besoin pour cela d’un
mandat explicite de la Commission ni de M. Piris, car le mandat octroyé par la Commission au Conseil en tant qu’institution est, en vertu de dispositions de droit primaire, suffisant.
VI – Appréciation
41. Il convient d’emblée de souligner que, dans le cadre de la présente procédure, il n’est pas demandé à la Cour, par l’entremise des trois questions déférées, de résoudre le cas concret soulevé devant le juge de renvoi, à savoir si la Communauté est dûment représentée dans le litige spécifique dont est saisi le Conseil d’État. Il ressort en effet du libellé lui-même de ces questions que la réponse attendue de la part de la Cour est une réponse in abstracto à des questions également
abstraites. Il s’agit donc non pas de déterminer si les personnes qui sont intervenues, au nom de la Communauté, dans la procédure au fond étaient valablement habilitées à le faire, mais bien de préciser quel est le régime de représentation de la Communauté lorsqu’elle intervient devant un juge national conformément à l’article 282 CE. Il appartiendra alors au Conseil d’État de déterminer, en se basant sur la réponse donnée par la Cour à cette question de droit, ce qu’il juge pertinent, en
appliquant au cas d’espèce le point de droit tranché, aux fins de la solution au litige dont il est saisi.
42. L’article 282 CE conférait à la Commission la qualité de représentant de la Communauté dans le seul but de permettre l’exercice, «dans chacun des États membres», de la capacité juridique reconnue à la Communauté en tant que personne morale. Cette capacité englobe notamment, aux termes de cette même disposition, le droit d’«ester en justice».
43. Il s’agit donc d’une représentation organique en vertu de laquelle la Commission s’érigeait comme seul interlocuteur habilité de la Communauté dans les relations de celle-ci avec les États membres, lesquelles sont régies exclusivement par les législations nationales respectives. Autrement dit, lorsque, dans ses relations avec les États membres, la Communauté agit en sa qualité de personne morale de droit privé, dépourvue, par conséquent, si l’on peut le dire ainsi, de tout imperium, elle
est alors soumise au droit national comme n’importe quel autre citoyen.
44. En tant que représentant de la Communauté au titre de l’article 282 CE, la Commission exerçait une compétence spécifique, de simple représentation ad extra dans le domaine du droit national, et indépendante de celles qui lui reviennent ad intra dans l’ordre juridique de l’Union. Dans l’exercice de cette fonction de représentation, la Commission agissait en quelque sorte comme si elle était la Communauté, en se prévalant, dans l’ordre juridique national concerné, de la volonté de la
Communauté résultant des processus de production de normes et d’actes juridiques établis par le droit communautaire. La volonté affichée était donc non pas celle de la Commission, mais bien celle découlant de l’exercice approprié des compétences attribuées par les traités aux différents organes de la Communauté et, partant, imputable, en dernier ressort, à la Communauté elle-même.
45. La représentation de la Communauté par un de ses organes n’enlève aux autres aucune de leurs attributions, et ne saurait leur porter préjudice dans l’exercice de celles-ci ou entraver l’accomplissement de leurs responsabilités lorsque, pour atteindre celles-ci, il s’avère nécessaire que la Communauté intervienne en tant que personne morale dans le domaine du droit d’un État membre. La Commission agit en justice, en tant que représentant de la Communauté, lorsque, dans l’intérêt de la
Communauté, l’un des organes de celle-ci perçoit que le bon exercice de ses attributions requiert d’ester devant les juridictions nationales.
46. Cette logique est, en tout état de cause, celle à laquelle adhère l’article 335 TFUE, qui n’est pas applicable en l’espèce mais dont l’importance aux fins de l’interprétation ne saurait être négligée dans la mesure où cette disposition est venue formaliser la pratique observée dans l’application de l’article 282 CE (6), en disposant dorénavant que, sans préjudice de la représentation commune de l’Union qu’exerce la Commission, l’Union «est représentée par chacune des institutions, au titre
de leur autonomie administrative, pour les questions liées à leur fonctionnement respectif». Cette coïncidence entre la détention d’un pouvoir, d’une part, et le droit d’ester en justice en tant que moyen pour assurer l’exercice de ce pouvoir, d’autre part, non seulement permet d’exercer celui-ci de manière plus efficace, mais favorise également l’intérêt d’une bonne administration de la justice dans la mesure où les parties impliquées dans le procès peuvent définir l’objet du litige dans des termes
qui traduisent mieux une réalité qui leur est particulièrement proche en ce qu’elles sont titulaires des intérêts en conflit. C’est dans ce sens que s’est prononcée la Cour dans le passé en disant pour droit que, lorsque la responsabilité de la Communauté est engagée par le fait d’une de ses institutions, il est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice qu’elle soit représentée devant la juridiction par l’institution à qui le fait générateur de la responsabilité est reproché (arrêt du
13 novembre 1973, Werhahn Hansamühle e.a./Conseil et Commission, point 7 (7)).
47. La compétence attribué par l’article 282 CE à la Commission se limite donc, pour ce qui nous intéresse ici, à la représentation institutionnelle de la Communauté devant les juridictions des États membres. La volonté qu’elle représente est non pas la sienne, mais bien celle de la Communauté, c’est-à-dire, dans chaque cas, celle de celui de ses organes dont le domaine d’attributions renferme l’action communautaire qui a besoin, en vue de la rendre juridiquement effective, du concours d’une
juridiction nationale. C’est pourquoi l’attribution de représentation au titre de l’article 282 CE, loin de ramener à une seule, à l’avantage de la Commission, la pluralité des responsabilités confiées ad intra aux différentes institutions, doit être comprise comme étant une attribution instrumentaire au service des différentes responsabilités institutionnelles dans la manifestation ad extra de celles-ci devant les juridictions des États membres.
48. De même, il ressort d’une pratique répétée et qui est devenue constante que la Commission mandate les différentes institutions afin de représenter en justice la Communauté dès lors que le fonctionnement de celles-ci l’exige. Cette pratique est, comme nous l’avons indiqué, celle qu’a formalisée l’actuel article 335 TFUE. Personne n’a contesté, ni pourrait raisonnablement le faire, que cette délégation de pouvoirs, pour ainsi dire «interne», est juridiquement fondée, puisque l’article 282 CE
ne l’exclut pas et la nature de l’attribution instituée par cette disposition ne fait pas obstacle à ce que ce soit finalement l’institution effectivement concernée qui représente en justice la Communauté en vue de la défense de ses intérêts en tant que personne morale. En fin de compte, c’est la meilleure défense des intérêts de l’Union qui semble être à l’origine de cette pratique qui a mené à confier systématiquement la représentation en justice de la Communauté à l’institution qui est la plus à
même de les défendre.
49. Bien évidemment, ce n’est que depuis l’entrée en vigueur de l’article 335 TFUE que la représentation directe de l’Union par l’institution effectivement concernée, autre que la Commission, est possible, mais le régime antérieur n’empêchait pas la représentation déléguée en cas d’octroi, par la Commission, du mandat «interne» correspondant.
50. La question déterminante est alors celle de savoir la manière dont doit se formaliser une telle délégation de pouvoirs. D’emblée, il est certain qu’il doit exister une volonté claire et non équivoque de confier la représentation de la Communauté à une autre institution. Mais, cette volonté de déléguer un pouvoir succède, convient-il de supposer, nécessairement à une autre, qu’elle sert précisément, à savoir la volonté d’ester en justice qui ne doit pas forcément être celle unique et
exclusive de la Commission, mais également celle de l’institution dont le fonctionnement requiert cette comparution en justice en tant que moyen plus pertinent d’exercer correctement ses missions.
51. Certes, rien n’empêche que, dans l’exercice légitime de sa compétence au titre de l’article 282 CE, la Commission représente directement la Communauté même lorsqu’il s’agit de défendre en justice les intérêts les plus directs d’une autre institution. Mais, il est évident que la logique de la répartition rationnelle des missions institutionnelles au profit de l’intérêt supérieur de la Communauté devait conduire – comme cela a effectivement eu lieu dans le passé – à la pratique qui dorénavant
est dotée d’une valeur normative par l’article 335 TFUE.
52. S’il est vrai qu’il n’existe aucune obligation de mandater une autre institution pour représenter en justice la Communauté, dès lors que la Commission décide de le faire, elle ne saurait, semble-t-il, assujettir la représentation ainsi conférée à des conditions. Et cela, non seulement quant à la manière de défendre devant les tribunaux les intérêts de la Communauté, mais aussi quant aux personnes devant agir au nom de l’institution mandatée. Le contraire supposerait une ingérence
inadmissible dans le domaine de l’autonomie institutionnelle et organisationnelle de cette dernière (8). Et cela irait également à l’encontre, pour le surplus, de la raison même de la délégation de pouvoirs, qui n’est autre, comme je l’ai déjà indiqué, que de permettre la défense des intérêts de la Communauté par l’organe qui, dans chaque cas, est le plus à même de les garantir de par sa connaissance de l’objet du litige.
53. Sur la base des éléments exposés ci-dessus, on conçoit que la Commission devrait se limiter à mandater formellement l’institution à laquelle elle confie la représentation en justice de la Communauté, en défense des intérêts directement concernés, sans désigner «nommément une personne physique habilitée à représenter l’institution déléguée» dans les termes dont est formulée la première question posée par le Conseil d’État.
54. Cela ne signifie pas pour autant que, dès lors qu’une telle désignation a éventuellement eu lieu, elle rende, à elle seule, invalide l’octroi du mandat effectivement donné, dans le cas où elle n’est pas respectée. Si, comme cela semble être le cas, selon ce qu’affirme la Commission, la pratique a été de procéder à ce type de désignations en accord avec l’institution concernée elle-même, sa valeur doit être circonscrite au domaine strictement interne de la Communauté comme une mesure
destinée à ordonner le travail de la défense.
55. La Communauté était donc, conformément à l’article 282 CE, valablement représentée devant les juridictions nationales, ou bien par la Commission, ou bien par l’institution qu’elle avait formellement mandatée pour une procédure juridictionnelle donnée, laquelle institution, en tant que mandataire, exercera la représentation conférée, en sa propre qualité d’institution, et, partant, conformément à la procédure prévue pour la formation et l’exercice de sa volonté institutionnelle.
C’est-à-dire, par l’entremise des personnes habilitées à agir en son nom et, partant, à la représenter.
56. Il résulte déjà des considérations qui précèdent que la troisième des questions formulées par le Conseil d’État doit recevoir une réponse positive. En effet, parmi les personnes susceptibles d’agir valablement au nom du Conseil, il y a lieu d’inclure son secrétaire général adjoint si, comme c’est le cas en l’espèce, l’intérêt de l’Union, qui requiert la comparution en justice de la Communauté, a trait au budget de cette dernière, budget dont l’ordonnancement et l’exécution relèvent
précisément de la responsabilité dudit secrétaire, tel que cela ressort de l’article 23, paragraphes 2 et 5, du règlement intérieur du Conseil.
57. Même si, au vu des termes dans lesquels elle a été posée, il ne faudrait répondre à la deuxième des questions que si une réponse négative avait été donnée à la première, il demeure approprié de préciser, d’ores et déjà, que les juridictions des États membres ne peuvent pas contrôler la régularité du mandat conféré par la Commission à une autre institution de l’Union. En transposant à la présente affaire la jurisprudence qui existe en matière d’attribution de la qualité de fonctionnaire ou
d’agent de l’Union (9), il est évident que l’éventuelle vérification d’un mandat donné par la Commission au Conseil ne peut être que de la compétence de la juridiction de l’Union elle-même, puisque toute intromission des juridictions nationales sur cette question supposerait une ingérence indue dans la sphère d’autonomie des institutions de l’Union.
58. C’est pourquoi, même dans l’hypothèse de délégations de pouvoirs manifestement invalides, la juridiction de renvoi ne pourrait que déférer la question préjudicielle correspondante à la Cour sur la base de l’article 267 TFUE.
59. La compétence des juridictions nationales reste donc limitée au contrôle de la régularité juridique de l’acte en vertu duquel la Communauté – par le biais de l’organe qui la représente conformément au droit de l’Union – mandate un avocat donné pour ester devant la juridiction de l’État membre lorsque les règles nationales de procédure le requièrent ainsi. Dans la mesure où il s’agit d’une condition strictement nationale et où elle porte non pas sur la qualité de celui qui agit en justice,
mais bien sur la forme dans laquelle une telle comparution doit avoir lieu, l’Union, qui, dans ce contexte, n’agit que comme personne morale dépourvue de tout imperium, ne saurait échapper au respect d’une telle condition. Comme elle ne saurait davantage échapper, bien évidemment, à la décision finalement rendue par l’instance juridictionnelle de l’État à la juridiction duquel elle s’est soumise.
VII – Récapitulation
60. Il résulte de l’ensemble des éléments qui précèdent que, toujours dans les termes abstraits dans lesquels le Conseil d’État a formulé ses questions, la délégation de pouvoirs prévue à l’article 282 CE n’exige pas que soit nommément désignée dans le mandat une personne physique donnée, et que, en cas de désignation expresse d’une personne, la comparution en justice au travers d’une personne différente n’invalide pas l’octroi du mandat à l’institution déléguée, pour autant que cette personne
soit, en règle générale, habilitée à agir au nom de cette institution, comme c’est le cas du secrétaire général adjoint du Conseil. Au demeurant, seule la Cour peut se prononcer sur la validité de cette délégation de pouvoirs interne en cause. La juridiction nationale n’a, en revanche, que le droit de vérifier le mandat que, le cas échéant, le droit national exige pour être en mesure d’ester en justice par l’intermédiaire d’un avocat.
VIII – Conclusions
61. Eu égard aux considérations exposées ci-dessus, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par le Conseil d’État comme suit:
«1) L’article 282 CE, et en particulier les termes ‘à cet effet, elle est représentée par la Commission’, doit être interprété en ce sens qu’une institution autre que la Commission est valablement mandatée pour représenter la Communauté par la simple délégation de cette dernière, et en faveur de la première, de ses pouvoirs de représentation en justice de la Communauté, indépendamment de ce que ce mandat ait ou non désigné nommément une personne physique habilitée à représenter l’institution
déléguée.
2) L’article 207, paragraphe 2, premier alinéa, première phrase, CE, et plus particulièrement les termes ‘assisté d’un secrétaire général adjoint chargé de la gestion du secrétariat général’, doit être interprété en ce sens que le secrétaire général adjoint du Conseil peut valablement représenter le Conseil aux fins de l’introduction d’un recours devant les instances juridictionnelles nationales.
3) Une juridiction nationale telle que le Conseil d’État ne peut pas vérifier, par lui-même et devant lui, la régularité d’une délégation de pouvoirs ‘interne’ donnée au titre de l’article 282 CE, et est tenue, le cas échéant, de déférer la question préjudicielle correspondante à la Cour.»
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1 – Langue originale: l’espagnol.
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2 – Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248, p. 1).
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3 – Décision du Conseil du 5 juin 2000 portant adoption de son règlement intérieur (JO L 149, p. 21).
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4 – Annexé au traité CE par le traité d’Amsterdam.
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5 – L’article 335 TFUE dispose que, «[d]ans chacun des États membres, l’Union possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales; elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice. À cet effet, elle est représentée par la Commission. Toutefois, l’Union est représentée par chacune des institutions, au titre de leur autonomie administrative, pour les questions liées à leur fonctionnement respectif».
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6 – En ce sens, pour l’ensemble de la doctrine, Becker, U., Artikel 282 (Rn. 15), dans Schwarze, J. (éd.), EU-Kommentar, 2^e éd., Nomos, Baden-Baden, 2009.
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7 – 63/72 à 69/72, Rec. p. 1229.
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8 – Principe de l’autonomie administrative qui, comme l’a relevé la Commission, a déjà été retenu par la Cour, dans le cadre du traité CECA, dans l’arrêt du 12 juillet 1957, Algera e.a./Assemblée commune (7/56, 3/57 à 7/57, Rec. p. 81).
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9 – Voir arrêt du 8 septembre 2005, AB (C-288/04, Rec. p. I-7837, p. 31).
