Avis juridique important
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61996C0144
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 20 mars 1997. - Office national des pensions (ONP) contre Maria Cirotti. - Demande de décision préjudicielle: Cour du travail de Bruxelles - Belgique. - Sécurité sociale - Articles 46 et 51 du règlement (CEE) nº 1408/71. - Affaire C-144/96.
Recueil de jurisprudence 1997 page I-05349
Conclusions de l'avocat général
1 Dans la présente affaire, la cour du travail de Bruxelles a déféré à la Cour une question portant sur l'interprétation des articles 46 et 51 du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (1) (ci-après le «règlement»). La juridiction nationale demande essentiellement s'il est conforme à ces
dispositions de recalculer la quote-part d'une pension de vieillesse d'un conjoint attribuée à une épouse séparée, en raison de l'augmentation d'une prestation d'invalidité liée à l'index à laquelle cette épouse a droit en vertu de la législation d'un autre État membre.
2 Cette question se pose parce que Mme Cirotti, qui est italienne, recevait aussi bien la moitié de la pension de vieillesse belge de son conjoint qu'une prestation d'invalidité italienne. Lorsque l'Office des pensions belge a, pour la première fois, fixé le droit de Mme Cirotti à la pension belge, il a réduit le montant auquel elle avait droit prima facie du montant de la prestation italienne. Depuis lors, le montant de la prestation italienne, qui est indexé, a augmenté. L'Office des pensions
belge cherche à réduire encore le montant de la prestation belge perçue par Mme Cirotti du montant de cette augmentation.
3 L'article 46 établit des règles relatives à l'allocation de prestations de vieillesse et de survie pour des travailleurs qui ont été soumis à la législation de deux ou plusieurs États membres. En résumé, ces règles accordent à un travailleur qui a accompli des périodes d'assurance dans plus d'un État membre le droit à des prestations de vieillesse déterminées conformément à un calcul que nous avons expliqué plus en détail dans nos conclusions sous l'arrêt Cabras (2), si les prestations ainsi
calculées sont supérieures à celles que le travailleur recevrait autrement des États membres concernés.
4 Le droit ainsi accordé au travailleur migrant de bénéficier du système le plus favorable implique en principe, que, à chaque fois que les prestations accordées en vertu de ce système sont modifiées, un nouveau calcul doit être effectué, conformément à l'article 46, afin de déterminer quel est le système le plus avantageux après la modification (3). Les circonstances dans lesquelles une nouvelle comparaison est requise sont fixées par l'article 51.
5 L'article 51 dispose:
«1. Si, en raison de l'augmentation du coût de la vie, de la variation du niveau des salaires ou d'autres causes d'adaptation, les prestations des États concernés sont modifiées d'un pourcentage ou montant déterminé, ce pourcentage ou montant doit être appliqué directement aux prestations établies conformément à l'article 46, sans qu'il y ait lieu de procéder à un nouveau calcul selon ledit article.
2. Par contre, en cas de modification du mode d'établissement ou des règles de calcul des prestations, un nouveau calcul est effectué conformément à l'article 46.»
6 Ainsi, afin de réduire la charge administrative que représenterait un réexamen de la situation du travailleur après toute modification des prestations, l'article 51, paragraphe 1, exclut un nouveau calcul des prestations selon l'article 46 et, en conséquence, une nouvelle comparaison entre le régime national et le régime communautaire, lorsque la modification qui affecte l'une des prestations résulte d'éléments qui ne sont pas liés à la situation personnelle du travailleur, et n'est que la
conséquence de l'évolution générale de la situation économique et sociale. Ce n'est que lorsque l'adaptation est due à une modification du mode d'établissement ou des règles de calcul d'une prestation, en raison, entre autres, d'un changement de la situation personnelle du travailleur qu'il est nécessaire, en vertu de l'article 51, paragraphe 2, du règlement, d'effectuer un nouveau calcul des prestations de retraite (4).
7 Comme nous l'avons exposé dans nos conclusions sous l'arrêt Cassamali (5):
«Le système de l'article 51 du règlement n_ 1408/71 consiste à distinguer entre deux situations: a) les adaptations résultant de l'indexation et b) les adaptations dues à une modification de la méthode de calcul. Dans ce dernier cas, il est procédé à un nouveau calcul complet. Dans le premier cas, un pourcentage ou montant déterminé est ajouté aux prestations qui étaient dues jusque-là et, en dehors de cette adaptation, aucun nouveau calcul n'a lieu. L'article 51 n'envisage pas une troisième
possibilité permettant qu'une augmentation résultant de l'indexation dans un État membre soit prise en considération dans un autre État membre pour l'application d'une règle anticumul nationale. L'article 51, paragraphe 1, pose le principe de l'évolution autonome des prestations de sécurité sociale. Une fois que des prestations ont été calculées conformément à l'article 46, elles évoluent de manière autonome dans chacun des États membres concernés; une adaptation pratiquée dans un État membre
n'affecte pas la prestation versée dans l'autre. L'article 51, paragraphe 2, prévoit une exception à ce principe en cas de modifications dans la méthode de calcul de la prestation. Cette exception est nécessaire, car l'effet de telles modifications pourrait être de placer la personne visée dans une situation telle qu'une formule différente lui serait plus favorable. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'article 46 a été interprété de manière constante par la Cour en ce sens que les particuliers
ont droit à l'application intégrale soit de la législation nationale, soit de la législation communautaire, y compris leurs règles anticumul respectives, suivant ce qui se révèle le plus favorable (voir, par exemple, l'affaire 22/77, FNROM/Mura, Rec. 1977, p. 1699). Or, les circonstances visées à l'article 51, paragraphe 1, à savoir une adaptation des prestations à la suite d'une augmentation du coût de la vie ou du niveau des salaires, sont peu susceptibles d'affecter le résultat de la comparaison
entre les deux possibilités.»
8 Bien que l'article 51, paragraphe 1, ne soit pas rédigé dans les termes d'une interdiction expresse («sans qu'il y ait lieu de procéder à un nouveau calcul...»), la Cour l'a interprété dans ce sens (6).
9 Nous en venons maintenant à la présente affaire, dont l'ordonnance de renvoi ne fait qu'un résumé trop succinct. En se fondant sur le dossier de la procédure nationale et les observations écrites des parties, il est néanmoins possible de reconstituer les faits marquants.
10 Mme Maria Cirotti est une ressortissante italienne qui vit à Chieti, en Italie. Depuis 1973, elle avait droit à une pension d'invalidité italienne. Le conjoint de Mme Cirotti, M. Raffaele Mennitti, dont elle vivait séparée, a perçu, à dater du 1er avril 1981 et jusqu'à son décès en 1991, une pension complète de retraite de mineur en Belgique. L'article 74 de l'arrêté royal belge du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés
disposait essentiellement, à l'époque pertinente, qu'une épouse vivant séparée de son conjoint pouvait percevoir, sous certaines conditions, une part de la pension de retraite de ce conjoint. A partir de juillet 1981, Mme Cirotti a eu droit, sur la base de cet arrêté, à une part de la pension de retraite des travailleurs salariés payable à son conjoint.
11 Lorsque Mme Cirotti a demandé sa part de cette pension, l'Office national des pensions (ci-après «ONP») a appliqué les paragraphes 2, sous d), et 3.B de l'article 74 de l'arrêté royal. Ces dispositions ont eu pour effet d'accorder à Mme Cirotti le paiement de la moitié de la pension de son conjoint (au taux ménage; qui se montait à 11 243 BFR par mois), sous déduction du montant qu'elle recevait elle-même au titre d'une pension d'invalidité en Italie (qui se montait à l'équivalent de 7 368 BFR),
soit des prestations mensuelles nettes de 3 875 BFR. Elle a également reçu une allocation de chauffage de 586 BFR. Mme Cirotti a accepté ce calcul.
12 Cependant, par une décision du 21 décembre 1988, l'ONP a réduit le montant des prestations en faveur de Mme Cirotti, en tenant compte des augmentations de sa pension d'invalidité italienne depuis 1981. Ces augmentations sont apparemment liées à l'indexation. Mme Cirotti a introduit un recours contre cette décision devant le tribunal du travail de Bruxelles. Par un jugement du 7 juin 1993, le tribunal du travail a statué en faveur de Mme Cirotti, au motif que l'article 51, paragraphe 1, du
règlement ne permettait pas un nouveau calcul des prestations.
13 L'ONP a interjeté appel de cette décision devant la cour du travail, laquelle a déféré la question suivante à la Cour:
«Les articles 46 et 51 du règlement (CEE) n_ 1408/71 doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils sont applicables en cas de cumul d'une prestation d'invalidité liquidée en vertu de la législation d'un État membre et d'une prestation de vieillesse accordant au conjoint séparé de fait une part de la prestation de vieillesse de travailleur salarié due au conjoint dont il est séparé et liquidée en vertu de la législation d'un autre État membre, cette application fût-elle de nature à avantager le
travailleur migrant par rapport au travailleur qui ne l'est pas, alors que l'article 3, paragraphe 1, du règlement précité prévoit l'égalité de traitement de tous les ressortissants des États membres?»
14 Bien que cette question fasse de manière générale référence aux articles 46 et 51 du règlement, il résulte des faits de la cause et des thèses des parties que la juridiction de renvoi cherche une réponse à la question de savoir si l'article 51, paragraphe 1, fait obstacle à un nouveau calcul des prestations auxquelles Mme Cirotti a droit ou si l'article 51, paragraphe 2, exige un tel calcul.
15 Il est clair, à notre avis, que l'article 51, paragraphe 1, s'oppose à un nouveau calcul dans cette affaire.
16 Tout d'abord, les prestations en question, à savoir la part de Mme Cirotti dans la pension de son conjoint et sa propre prestation d'invalidité, relèvent manifestement du champ d'application de cette disposition. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que le fait que les deux prestations auxquelles Mme Cirotti avait droit n'étaient peut-être pas de même nature, que ce soit parce que l'une est une prestation de retraite et l'autre une prestation d'invalidité (7), ou parce qu'une
prestation est payée en raison des périodes d'assurance de son conjoint et l'autre (probablement) en raison de ses propres périodes d'assurance (8), ne s'oppose pas à l'application de l'article 51, paragraphe 1, à la présente affaire.
17 Il résulte également de manière claire de la jurisprudence de la Cour qu'il importe peu que la prestation que l'on cherche à réduire en raison d'augmentations liées à l'indexation d'une autre prestation ait été liquidée uniquement en application des dispositions nationales ou selon l'article 46. Quel que soit le cas, la première prestation ne doit pas être affectée par ces augmentations (9).
18 Par conséquent, comme pour les raisons exposées ci-dessus, les prestations en question relèvent clairement de l'article 51, comme l'augmentation de la prestation italienne est liée à l'indexation et comme l'article 51, paragraphe 1, prohibe un nouveau calcul dans de telles circonstances, l'ONP ne peut pas recalculer la part de Mme Cirotti dans la pension de son conjoint.
19 Nous ne sommes pas convaincu par la thèse de l'ONP selon laquelle l'arrêt de la Cour rendu dans l'affaire Levatino devrait être appliqué par analogie (10). Dans cette affaire, la Cour a jugé que l'article 51, paragraphe 1, n'était pas applicable à l'adaptation d'une prestation telle que le revenu garanti belge pour les personnes âgées. Cependant, cette décision était manifestement fondée sur les particularités du revenu garanti; à notre avis, la part qu'une épouse séparée a dans une pension telle
qu'elle est en cause ici ne présente pas ces particularités et l'arrêt est par conséquent à distinguer de l'affaire qui nous occupe.
20 L'affaire Levatino concernait les droits de la mère de M. Levatino, Mme Milazzo, qui avait résidé en Belgique et obtenu des pensions de retraite italienne et belge. De plus, elle recevait une prestation au titre du système du revenu garanti, égale à la différence entre le minimum de ressources garanti par le droit belge et ses pensions de retraite. A la suite de l'augmentation de la pension italienne de Mme Milazzo, due à l'indexation, l'ONP a décidé de recalculer le montant de la prestation due
au titre du revenu garanti. Mme Milazzo a contesté cette décision sur la base de l'article 51, paragraphe 1, du règlement.
21 Dans son arrêt, la Cour, après avoir expliqué le fonctionnement normal de l'article 51, paragraphe 1, a analysé l'objectif du revenu garanti, à savoir compenser l'insuffisance des ressources de l'intéressé de manière à lui permettre d'atteindre le minimum de ressources garanti par la loi. La Cour a jugé que, compte tenu de son caractère différentiel, le montant de la prestation variait en fonction de l'évolution du montant du revenu minimal garanti (qui était régulièrement réévalué) et de celle
des ressources de l'intéressé. L'application des dispositions de l'article 51, paragraphe 1, conduirait à ne pas tenir compte de l'accroissement des ressources qui résulte pour l'intéressé de la revalorisation de sa pension étrangère et à le faire bénéficier systématiquement d'un montant de ressources supérieur au revenu minimal garanti par la loi. La Cour a conclu que l'application de l'article 51, paragraphe 1, «ne se bornerait pas à avantager le travailleur migrant mais dénaturerait l'objet de la
prestation du revenu garanti et bouleverserait le système de la législation nationale en cause» (11).
22 La Cour a encore insisté sur le caractère variable de la prestation au titre du revenu garanti (12) et a ajouté (13):
«A cet égard, une prestation telle que le revenu garanti se distingue des pensions de vieillesse, car la nature et le mode de détermination de ces dernières ne sont pas, contrairement à la prestation de revenu garanti, altérées par le jeu des dispositions de l'article 51, paragraphe 1, même si celui-ci peut avantager le travailleur migrant.»
23 La Cour a conclu que l'application de l'article 51, paragraphe 1, ne saurait avoir pour effet de remettre en cause l'objet même de la prestation versée (14).
24 Selon nous, l'arrêt de la Cour dans l'affaire Levatino était tout à fait exceptionnel. Les points susmentionnés distinguent explicitement entre la prestation au titre du revenu garanti et la pension de vieillesse. Mme Cirotti perçoit une pension de vieillesse. Il est vrai qu'il s'agit de la part de la pension accordée à son conjoint. Cependant, nous ne voyons pas de quelle manière cette circonstance pourrait modifier le caractère de cette prestation, qui est une pension de vieillesse plutôt
qu'une prestation au titre du revenu garanti. Il ressort de l'information dont dispose la Cour que Mme Cirotti avait droit à une part de la pension de retraite de son conjoint dans à peu près les mêmes conditions que celles qui gouvernent une pension de retraite personnelle: il s'agissait d'une part fixe de la pension de son conjoint (dépendant donc de la carrière professionnelle de celui-ci) et elle était soumise à des règles anticumul des prestations qui semblent similaires à celles applicables
dans le cas d'une pension de retraite personnelle (15). Dans ces conditions, il n'y a aucune raison de ne pas appliquer l'article 51, paragraphe 1, à des adaptations liées à l'indexation d'une prestation accordée en vertu de la législation d'un autre État membre.
25 A cet égard, l'ONP souligne que, d'après les règles belges, il est tenu, lorsqu'il octroie une telle part d'une pension de retraite, de tenir compte d'autres catégories de revenus perçus par l'intéressé. En conséquence, dans la présente affaire, la pension d'invalidité accordée à Mme Cirotti en Italie doit être prise en compte et son montant doit être déduit de sa part de la pension de retraite de son conjoint. L'ONP caractérise donc ces règles comme des règles relatives l'octroi des prestations,
lesquelles ne relèvent pas du champ d'application de l'article 51.
26 L'erreur de raisonnement de cette thèse est évidente. L'article 51 ne peut être appliqué que lorsqu'un travailleur migrant reçoit plus d'une prestation de plus d'un État membre. Il est tout à fait sans objet en l'absence de règles anticumul (dans le règlement ou dans le droit national). Ce n'est qu'en cas de cumul que l'article 51 s'appliquera. Selon l'arrêt Levatino, le critère d'une non-application de l'article 51, paragraphe 1, est que cette application dénaturerait l'objet de la législation
nationale en cause et bouleverserait son système. Nous ne voyons pas comment on pourrait suggérer qu'un tel risque existe dans la présente affaire. Le fait que des adaptations de la pension d'invalidité de Mme Cirotti liées à l'indexation ne peuvent pas conduire à un nouveau calcul de sa part de la pension de son conjoint ne dénature en aucune manière l'objet du système belge qui donne à une épouse vivant séparée de son conjoint une part de la pension de ce dernier, et ne bouleverse pas davantage ce
système.
27 L'ONP soutient aussi que l'application de l'article 51, paragraphe 1, dans des affaires comme la présente, viole l'article 3, paragraphe 1, du règlement relatif à l'égalité de traitement. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1:
«Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement.»
L'ONP estime que l'application de l'article 51, paragraphe 1, ferait systématiquement bénéficier le conjoint séparé d'un montant de ressources supérieur à celui du conjoint qui bénéficie de la pension dont une part est accordée au conjoint séparé. Il soutient que cette application constitue une discrimination prohibée par l'article 3, paragraphe 1.
28 L'ONP expose sa thèse de manière très succincte et nous ne voyons pas a) comment l'application de l'article 51, paragraphe 1, pourrait entraîner une discrimination systématique entre conjoints et b) pourquoi cette discrimination serait contraire à l'article 3, paragraphe 1, du règlement, étant donné que ce dernier fait seulement référence à la discrimination basée sur la nationalité.
29 La juridiction nationale demande également si l'article 3, paragraphe 1, du règlement est violé lorsque l'application de l'article 51, paragraphe 1, à un cas comme celui de Mme Cirotti a pour résultat de conférer aux travailleurs migrants un avantage par rapport aux travailleurs non migrants. A notre avis, cette question appelle clairement une réponse négative. Il ressort manifestement de l'arrêt Mura (16) que l'application des règles communautaires relatives à la coordination de la sécurité
sociale peut amener certains avantages pour les travailleurs migrants. L'article 3, paragraphe 1, dispose lui-même que le principe de l'égalité de traitement s'applique sous réserve des dispositions particulières du règlement (17).
30 Nous voudrions mentionner un dernier point afin d'être complet. Mme Cirotti a fait référence à l'arrêt rendu dans l'affaire Schmidt (18). Cette affaire concernait le droit de Mme Schmidt à une pension de vieillesse personnelle en Allemagne et son droit à une pension belge de divorcée, après qu'elle a divorcé de son conjoint. La question particulière était de savoir si la pension de vieillesse personnelle et la pension de divorcée étaient des prestations de même nature car, dans cette hypothèse,
Mme Schmidt avait droit au montant calculé conformément à l'article 46 du règlement. La Cour a dit pour droit que les deux pensions n'étaient pas des prestations de même nature; l'article 46 n'était donc pas d'application et le Rijksdienst voor Pensioenen était en droit d'appliquer les dispositions nationales anticumul afin de réduire le montant de la pension belge de divorcée.
31 Mme Cirotti cherche à distinguer l'affaire Schmidt de la présente pour le motif qu'une pension de divorcée est différente de son droit, en tant qu'épouse séparée, à une part de la pension de son conjoint. Mais ce point ne doit pas être tranché. Comme nous l'avons souligné ci-dessus (19), il ressort clairement de l'arrêt Ravida (20) que l'article 51 - qui n'était pas en cause dans l'affaire Schmidt - s'applique même à des cas relatifs à des prestations qui ne sont pas de même nature. L'arrêt
Schmidt est donc sans pertinence pour déterminer si l'article 51, paragraphe 1, doit être appliqué ou non.
Conclusion
32 Nous estimons par conséquent qu'il doit être répondu comme suit à la cour du travail:
«L'article 51 du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, s'oppose à un nouveau calcul des prestations, dans l'hypothèse d'adaptations dues à l'évolution générale de la situation économique et sociale d'une prestation d'invalidité liquidée selon la législation d'un État membre, qui se cumule
avec une prestation de vieillesse liquidée selon la législation d'un autre État membre, laquelle accorde à un conjoint séparé une part de la prestation de vieillesse de travailleur salarié payable à l'autre conjoint.»
(1) - Voir, pour la version coordonnée applicable à l'époque concernée, l'annexe I du règlement (CEE) n_ 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6). Le règlement et, en particulier, l'article 46 ont été modifiés, entre autres, par le règlement (CEE) n_ 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992 (JO L 136, p. 7). La dernière version coordonnée est publiée en partie I de l'annexe A du règlement (CE) n_ 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1).
(2) - Arrêt du 21 mars 1990, Cabras (C-199/88, Rec. p. I-1023, points 10 à 15 des conclusions). Voir également les conclusions de l'avocat général M. Darmon sous l'arrêt du 18 février 1992, Di Prinzio (C-5/91, Rec. p. I-897, points 16 à 21), et, pour un exemple développé, les conclusions de l'avocat général M. Cruz Vilaça sous l'arrêt du 17 décembre 1987, Collini (323/86, Rec. p. 5489, points 20 à 31).
(3) - Arrêt du 2 février 1982, Sinatra (7/81, Rec. p. 137, point 8).
(4) - Arrêt du 20 mars 1991, Cassamali (C-93/90, Rec. p. I-1401, points 15 à 16 de l'arrêt). Voir également les arrêts Sinatra, cité à la note 3; du 1er mars 1984, Cinciuolo (104/83, Rec. p. 1285); du 12 juillet 1989, Jordan (141/88, Rec. p. 2387); du 21 mars 1990, Ravida (C-85/89, Rec. p. I-1063), et du 18 février 1993, Bogana (C-193/92, Rec. p. I-755).
(5) - Arrêt cité à la note 4, point 12.
(6) - Voir, par exemple, l'arrêt Cassamali, cité à la note 4, point 17 de l'arrêt, et nos observations dans nos conclusions sous cet arrêt, points 9 et 10.
(7) - Voir, par exemple, l'arrêt Cinciuolo, cité à la note 4.
(8) - Voir l'arrêt Ravida, cité à la note 4, points 15 à 17, et nos conclusions sous cet arrêt, points 11 à 17.
(9) - Voir l'arrêt Cassamali, cité à la note 4, point 20 de l'arrêt.
(10) - Arrêt du 22 avril 1993, Levatino (C-65/92, Rec. p. I-2005).
(11) - Points 33 à 36 de l'arrêt.
(12) - Point 37.
(13) - Point 38.
(14) - Point 39.
(15) - Voir, par exemple, les règles examinées dans l'arrêt Di Prinzio, cité à la note 2.
(16) - Arrêt cité au point 7 ci-dessus, points 8 à 10 de l'arrêt.
(17) - Voir, pour plus de détails, nos conclusions sous l'arrêt Levatino, citées à la note 10, points 19 et 20.
(18) - Arrêt du 11 août 1995 (C-98/94, Rec. p. I-2559).
(19) - Au point 16.
(20) - Arrêt cité à la note 4, point 23 de l'arrêt.
