CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. F. G. JACOBS
présentées le 7 mai 1996 ( *1 )
1. La République française tente d'obtenir dans la présente affaire l'annulation d'une décision dans laquelle la Commission estime que certaines interventions de l'État dans des coûts liés à des licenciements et à une reconversion résultant d'une restructuration constituent des aides d'État, bien qu'elles aient vocation à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité CE. La République française soutient que la Commission a commis une erreur de droit en
considérant que, pour établir l'existence d'une aide, il suffit que les conventions, comme celles en vertu desquelles l'aide alléguée a été accordée, aient été négociées avec les entreprises concernées et que les coûts qui y sont liés puissent varier. De façon plus générale, la République française fait valoir que les mesures en cause, dont elle soutient qu'elles sont applicables quels que soient la nature juridique, la taille, la localisation et le secteur d'activité des entreprises concernées,
sont des mesures générales qui ne favorisent pas certaines entreprises ou certaines productions et qui bénéficient exclusivement aux salariés touchés par les restructurations économiques.
2. La République française allègue à titre subsidiaire que la Commission a modifié sa position à l'égard de mesures telles que celles en cause et que son attitude actuelle aurait des conséquences défavorables sur la politique de l'emploi.
Les dispositions du traité
3. L'article 92, paragraphe 1, du traité dispose que:
« Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »
4. L'article 92, paragraphe 3, énonce un certain nombre de types d'aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, incluant
« c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun... ».
5. L'article 93, paragraphe 3, dispose que:
« La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides... ».
La législation nationale
6. Le code du travail français exige qu'un employeur verse des indemnités de licenciement et mette en œuvre des arrangements minimaux en vue de faciliter le réembauchage des salariés lorsque ceux-ci sont licenciés pour des raisons économiques, telles qu'elles sont définies ( 1 ).
7. Lorsqu'une entreprise occupant au moins 50 salariés se propose d'en licencier au moins 10 dans une même période de 30 jours, la loi prévoit une obligation supplémentaire, à savoir l'établissement d'un plan social ( 2 ). Le plan doit être adressé aux autorités administratives qui peuvent faire toute suggestion pour le compléter ou le modifier en tenant compte de la situation financière de l'entreprise. Le plan doit tenter d'éviter ou de réduire les licenciements et prévoir des mesures allant plus
loin que les arrangements minimaux visés ci-dessus, en vue de faciliter le réembauchage de certains salariés dont le licenciement ne peut pas être évité. La loi n'impose pas que certaines mesures particulières soient incluses dans le plan social, bien qu'elle donne comme exemples de mesurespossibles ( 3 ) les actions de reclassement interne ou externe, les actions de formation, la création d'activités nouvelles et les mesures de réduction ou d'aménagement de la durée du travail.
8. Parmi les mesures pouvant être incluses dans le plan social figurent certains types de conventions qui, en vertu d'un accord entre l'entreprise et le Fonds national de l'emploi (ci-après le « FNE »), qui est un organe public, peuvent être financées par l'État dans des limites déterminées. D'après le gouvernement français, les principaux types de conventions du FNE pouvant être incluses dans un plan social se répartissent en trois grandes catégories.
9. Il existe tout d'abord des conventions destinées à promouvoir des alternatives aux licenciements, incluant des conventions de chômage partiel et de travail à mi-temps en vertu desquelles l'État verse une partie de l'indemnité due au salarié qui est mis en chômage partiel ou qui passe à un emploi à mi-temps.
10. Il existe en deuxième lieu des conventions qui tentent d'améliorer les chances des salariés de trouver un nouvel emploi. Elles comprennent les conventions de cellule de reclassement, dont le but est de mettre en place des structures aidant les salariés à la recherche d'un emploi, et qui sont principalement financées par les entreprises avec des interventions de l'État; dans le cadre des conventions de congés de conversion, les salariés obtiennent un congé de conversion, rémunéré en partie,
l'État contribuant à l'allocation légale du salarié pendant le congé; les conventions d'allocation temporaire prévoient que l'État contribue au paiement de la différence de salaire de la personne qui accepte un nouvel emploi assorti d'une rémunération inférieure; enfin, en vertu des conventions de reclassement, l'État intervient dans le paiement de certains frais encourus par les salariés qui trouvent un emploi dans une autre région.
11. Viennent en troisième lieu les conventions permettant aux salariés âgés de prendre immédiatement ou progressivement une retraite anticipée. Elles comprennent les conventions d'allocation spéciale du FNE, dans lesquelles l'État contribue à une allocation spéciale versée aux salariés qui s'approchent de la retraite jusqu'à ce qu'ils bénéficient d'une retraite au taux plein, et les conventions de préretraite progressive, en vertu desquelles l'État contribue à une allocation qui est versée jusqu'à
la retraite aux salariés passant à un emploi à mi-temps.
12. Le code du travail, complété par de la législation secondaire et des circulaires administratives, détermine la base de calcul des interventions du FNE dans chaque type de convention et limite le montant ou la durée des interventions dans chaque cas; tant la base de calcul que l'intervention maximale s'appliquent à toutes les entreprises dans tous les secteurs, sous réserve d'exceptions pour certaines régions rencontrant des difficultés économiques particulières, exceptions qui, d'après le
gouvernement français, représentent une proportion insignifiante de l'ensemble des interventions du FNE.
13. Le mode de calcul de l'intervention accordée dans chaque convention comprend un certain nombre de variables reflétant les objectifs sociaux du FNE, par exemple la taille ou la localisation (selon que l'entreprise se trouve ou non dans une zone désignée) de l'entreprise. Dans certains cas, principalement dans la première et la troisième catégorie de conventions visées ci-dessus, la qualité du plan social est prise en compte en tant que facteur de négociation, et l'intervention de l'État prend en
considération les mesures adoptées par l'entreprise dans le cadre du plan pour améliorer la situation des salariés menacés de licenciement.
14. Les facteurs pris en compte pour apprécier l'effort de l'entreprise ainsi que le type et le niveau de l'intervention comprennent, selon le gouvernement français, la taille de l'entreprise, le périmètre d'activité, la situation économique et financière de l'entité concernée et l'éventuel groupe auquel elle appartient, l'abandon ou le maintien par l'entreprise des activités dans lesquelles les travailleurs concernés opèrent et la fermeture complète, immédiate ou échelonnée du site.
15. La mesure dans laquelle l'intervention de l'État peut varier en fonction de ces facteurs est souvent considérable. A l'un des extrêmes, d'après le gouvernement français, une entreprise peut être exemptée entièrement de sa participation financière dans certaines circonstances si elle est confrontée à des difficultés financières graves; à l'autre extrême, l'État peut refuser de conclure une convention particulière, bien que les refus soient apparemment rares et susceptibles d'être annulés si un
recours juridictionnel est introduit. Entre ces deux extrêmes, il semble que différents critères et plafonds s'appliquent en fonction du type de convention du FNE en cause; apparemment, les plafonds peuvent toutefois être revus s'ils sont insuffisants pour couvrir le nombre de salariés pouvant être pris en compte.
Les faits
16. La société Kimberly Clark Sopalin (ci-après « Kimberly Clark »), qui fabrique et transforme de la ouate de cellulose, dispose à Sotteville-les-Rouen d'une usine qui occupait 465 salariés au début de 1993. Des facteurs économiques ont amené l'entreprise à opérer une restructuration générale de ses activités, impliquant un passage à la fabrication exclusive de mouchoirs en papier, un investissement de 80 millions de FF dans la modernisation des installations d'emballage, une réorganisation de la
production, l'application de nouvelles méthodes de travail et une proposition visant à réduire l'effectif de 207 personnes. Dans ce cadre, un plan social a été mis en oeuvre pour un coût total de 109 millions de FF, dont 25 % environ, ou 27 millions de FF, ont été supportés par l'État dans le cadre de conventions du FNE. Aucune notification d'aide proposée n'a été faite à la Commission en application de l'article 93, paragraphe 3.
17. Le 4 août 1993, la Commission a écrit aux autorités françaises en leur demandant de lui fournir des informations pour lui permettre d'apprécier les mesures à la lumière des dispositions du traité relatives aux aides d'État.
18. Le gouvernement français a répondu le 28 janvier 1994 en déclarant que les circonstances économiques et l'ouverture du marché unique avaient conduit Kimberly Clark à entreprendre une réorganisation, impliquant une restructuration et une spécialisation, afin de la rendre plus compétitive et d'assurer sa pérennité. La restructuration comportait une réduction de l'effectif de 207 personnes. Le plan social était conforme au « dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations
identiques ». Le gouvernement français a déclaré que, eu égard au caractère sensible de la question, qui avait suscité une émotion considérable au plan local, les autorités ont demandé à Kimberly Clark de prendre des mesures allant au-delà de ce qui serait normalement exigé d'une entreprise dans des circonstances similaires, en particulier en ce qui concerne les mesures du FNE, et qu'il considérait que l'ensemble de ces mesures ont largement bénéficié aux salariés, l'entreprise réalisant de son
côté des investissements importants pour assurer la pérennité du site.
19. Par lettre du 4 février 1994, la Commission a demandé des informations supplémentaires pour pouvoir apprécier la compatibilité des mesures avec le marché commun, en particulier à propos i) de l'identité des autorités publiques qui avaient financé le solde du plan après l'intervention de 81 de millions FF de Kimberly Clark, et sur quelle base juridique; ii) des coûts qu'aurait entraînés le plan s'il avait été limité au minimum exigé par la législation française, et iii) de la question de savoir
si le « dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques » est obligatoire pour toutes les entreprises qui réduisent leur effectif.
20. Le gouvernement français a répondu le 10 mars 1994 en ce sens que i) les aides [sic] accordées à Kimberly Clark l'ont été dans le cadre de conventions du FNE financées par le budget de l'État; ii) les cinq conventions mobilisées dans le cas de Kimberly Clark étaient des conventions de congé de conversion et de cellule de reclassement pour faciliter le recyclage externe des salariés concernés, des conventions d'aide au passage à mi-temps et de chômage partiel pour limiter le nombre de
licenciements et des conventions d'allocation spéciale pour permettre la préretraite, et iii) le coût minimal d'un plan social ne peut pas être chiffré aisément. La lettre comportait une synthèse, qui est un modèle de concision, des dispositions légales régissant les conventions du FNE, et les déclarations selon lesquelles i) les conventions du FNE sont ouvertes à toutes les entreprises qui acceptent de contracter avec l'État dans le cadre d'une négociation où ce dernier exige des contreparties
à son intervention et dose au cas par cas son aide [sic] en fonction de la situation financière de l'entreprise et de ses efforts propres, et ii) les conventions du FNE, et notamment celles encourageant les préretraites, constituent l'instrument privilégié de l'État français pour peser sur les comportements des entreprises et réduire les conséquences sociales des licenciements.
La décision
21. Par lettre du 27 juin 1994, la Commission a informé les autorités françaises que les interventions du FNE constituaient des aides d'État. Elle a fait observer que la réorganisation de Kimberly Clark avait été mise en oeuvre en vue d'améliorer sa compétitivité, que les conventions du FNE étaient négociées avec l'entreprise concernée et que l'intervention du FNE, financée par l'État, était décidée au cas par cas en fonction de la situation financière de l'entreprise et de ses efforts propres. Elle
concluait que l'aide octroyée à Kimberly Clark était de nature à fausser la concurrence avec d'autres producteurs et transformateurs d'ouate, de cellulose et de mouchoirs en papier, et à affecter les échanges au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, en signalant que 15 % du chiffre d'affaires de l'entreprise étaient dus à l'exportation.
22. La Commission a toutefois décidé, eu égard à la réduction de capacité découlant de la restructuration, au fait que les salariés licenciés semblaient être les principaux bénéficiaires du plan social et à la dimension limitée de l'aide, d'appliquer la dérogation prévue à l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité.
23. La République française a introduit un recours en annulation de la décision le 2 septembre 1994 en application de l'article 173 du traité CE.
24. Le seul motif invoqué pour contester la décision porte sur la question de savoir si l'intervention du FNE dans la restructuration de Kimberly Clark constitue une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1. Or, étant donné que l'argument principal du gouvernement français consiste à dire que le dispositif par lequel le FNE intervient (ci-après le « dispositif d'intervention du FNE » ou le « dispositif du FNE ») n'est pas une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, mais constitue une
mesure générale au profit des salariés destinée à lutter contre le chômage, il faut examiner la nature du dispositif du FNE pour déterminer s'il constitue ou non une mesure générale. S'il est une mesure générale et à condition qu'il ait été mis en oeuvre en faveur de Kimberly Clark sans aucun pouvoir discrétionnaire, l'intervention serait simplement l'application d'une mesure générale et non une aide. Si l'on considère toutefois que le dispositif n'est pas une mesure générale, il faut de plus
savoir si l'intervention particulière réalisée dans le contexte de la restructuration de Kimberly Clark a constitué une aide pour apprécier la légalité de la décision.
Le dispositif d'intervention du FNE est-il une mesure générale?
25. L'argument principal du gouvernement français comporte trois branches essentielles. Tout d'abord, le dispositif du FNE est ouvert à toute entreprise et il ne favorise donc pas « certaines entreprises ou certaines productions » au sens de l'article 92, paragraphe 1. En deuxième lieu, le recours au dispositif est facultatif, de sorte que l'on ne peut pas considérer toute intervention du FNE comme une aide accordée à une entreprise pour qu'elle remplisse une obligation légale. Enfin, ce sont les
salariés qui bénéficient de l'aide des autorités publiques, qui est entièrement neutre pour l'entreprise en termes de concurrence.
L'argument selon lequel le dispositif est ouvert à toute entreprise
26. Dans le premier des trois arguments avancés à l'appui de son affirmation selon laquelle le dispositif du FNE est une mesure générale, le gouvernement français déclare qu'il est ouvert à toutes les entreprises, indépendamment de leur taille ou de leur statut, de leur secteur économique ou de leur localisation et qu'il ne favorise donc pas « certaines entreprises ou certaines productions » au sens de l'article 92, paragraphe 1.
27. Le gouvernement français soutient notamment que les critères selon lesquels l'État accepte ou refuse la conclusion d'une convention du FNE sollicitée par l'entreprise en cause sont objectifs et se limitent aux conditions définies par la législation concernée. Il fait valoir que la nature variable de la participation de l'État ne peut suffire à transformer les interventions en aide au sens de l'article 92, paragraphe 1.
28. La Commission reconnaît que les mesures en cause ne sont pas des mesures sectorielles ou régionales. Elle prétend cependant que, lorsque des mesures impliquant des ressources publiques sont mises en œuvre à la discrétion des autorités publiques et non de façon automatique par référence à des critères objectifs, on ne peut plus parler de mesure « générale ». L'existence d'un élément discrétionnaire dans l'octroi des interventions — même dans le cadre d'un système général — transforme toute
application du système en un exemple spécifique d'aide. Ces exemples spécifiques peuvent varier, bien que dans certaines limites, ce qui suppose une différence de traitement entre opérateurs, qui est le véritable noyau dur du concept d'aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
29. La Commission admet que les mesures prises dans le cadre de la politique de l'emploi ne sont habituellement pas des aides d'État. Toutefois, lorsque des ressources publiques sont mobilisées pour réduire les coûts salariaux des entreprises, soit directement (par exemple à travers des primes à l'embauche), soit indirectement (par exemple par le biais de réductions de charges fiscales ou sociales), la distinction entre aide d'État et mesure générale devient moins claire. L'existence d'un pouvoir
discrétionnaire sert à identifier les mesures financières de promotion de l'emploi qui sont susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre les États membres. A l'instar du critère de la spécificité sectorielle ou régionale, le critère du pouvoir discrétionnaire peut établir qu'une mesure est susceptible d'avantager « certaines entreprises ou certaines productions ».
30. L'article 92, paragraphe 1, se référant aux aides qui favorisent certaines entreprises ou certaines productions, on admet généralement que les mesures applicables de façon générale ne relèvent pas de son champ d'application. On peut certes s'inspirer quelque peu de l'argument avancé par l'avocat général M. Capotorti dans l'affaire Commission/Irlande ( 4 ), selon lequel « il est parfaitement justifié de parler d'un principe général d'interdiction des aides publiques à la production nationale si
l'on ne veut pas tomber dans l'inconséquence consistant à considérer comme interdites les aides sectorielles, et licites les aides d'une portée plus vaste »; il peut cependant être difficile d'appliquer un tel principe dès lors que s'estompe la distinction essentielle entre aide prohibée, d'une part, et politique sociale et économique générale, de l'autre.
31. Il est de jurisprudence constante que l'article 92, paragraphe 1, ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets ( 5 ). Des régimes qui sont apparemment généraux peuvent en fait avoir pour effet de favoriser certaines entreprises ou certaines productions, hypothèse dans laquelle ils relèvent du champ d'application de l'article 92, paragraphe 1, malgré leur apparence de généralité.
32. Dans l'arrêt Commission/France ( 6 ), par exemple, la Cour a jugé qu'un taux de réescompte préférentiel à l'exportation était une aide. Le gouvernement français avait soutenu que la fixation du taux relevait de l'exercice de la politique monétaire générale et ne favorisait pas certaines entreprises ou certaines productions. Toutefois, comme l'a déclaré l'avocat général M. Roemer dans ses conclusions, l'exigence de l'article 92, paragraphe 1, à savoir que certaines entreprises ou certaines
productions soient favorisées, est remplie « non seulement lorsque les mesures considérées avantagent certains secteurs de la production ou certaines régions du pays, mais également dans le cas où toutes les entreprises de l'État membre ne bénéficient pas de ces mesures, ce qui est incontestablement le cas pour les aides à l'exportation, nombreuses étant les entreprises qui produisent exclusivement pour le marché intérieur » ( 7 ).
33. De même, dans l'affaire Commission/Italie ( 8 ), une législation réduisant les contributions patronales à l'assurance maladie de montants distincts, selon qu'elle concernait des salariés masculins ou féminins, bénéficiait indirectement à certains secteurs comptant davantage de salariés féminins et a été jugée contraire à l'article 92, paragraphe 1.
34. Dans les deux cas précités, l'effet potentiellement partial du régime apparemment général était inhérent à la structure du régime lui-même: le premier s'appliquait uniquement aux exportations et le second comportait des taux différents s'appliquant aux salariés masculins et féminins. Il était donc relativement simple d'identifier des avantages en faveur de catégories particulières d'entreprises ou de producteurs.
35. Dans le cas présent, l'effet potentiellement partial ne peut pas être distingué si aisément de la structure du dispositif. En effet, comme le déclare le gouvernement français, les dispositions en vertu desquelles les interventions sont accordées ne sont pas des mesures sectorielles ou régionales, l'un des critères développés par la Cour pour distinguer les mesures générales et les aides: toute entreprise à laquelle s'applique la législation concernée peut tenter d'inclure des conventions du FNE
dans son plan social. Toutefois, la décision de l'État de participer à ces conventions et la mesure des interventions qu'il accordera dans ce cadre dépendront d'un certain nombre de facteurs.
36. Il ressort clairement de l'explication du dispositif d'intervention fournie par le gouvernement français dans sa correspondance avec la Commission et dans ses mémoires qu'il existe un élément significatif de pouvoir discrétionnaire dans l'attribution des interventions. Le gouvernement français se réfère de façon répétée à la souplesse générale des paramètres de l'intervention de l'État. Ainsi, il déclare par exemple que les autorités administratives peuvent formuler toute proposition pour
compléter ou modifier le plan social, en tenant compte de la situation économique de l'entreprise, que la participation de l'État est adaptée à la fois en fonction de ses objectifs sociaux et des mesures complémentaires assumées par l'entreprise pour améliorer la situation des salariés menacés de licenciement, et que les conventions du FNE sont ouvertes à toutes les entreprises qui acceptent de contracter avec l'État dans le cadre d'une négociation où ce dernier exige des contreparties à son
intervention et dose au cas par cas son aide en fonction de la situation financière de l'entreprise et de ses efforts propres.
37. Le gouvernement français se réfère à l'existence de lignes directrices définissant la ligne de conduite générale des autorités dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire. Ces lignes directrices n'ont pas été produites et il faut se demander si elles font beaucoup pour égaliser les nombreuses variables, dans la mesure où elles stipulent qu'elles ne remettent pas en cause la nécessité d'examiner individuellement chaque situation et qu'il peut y être dérogé lorsqu'une situation particulière le
justifie.
38. Il ne fait pas de doute que le pouvoir discrétionnaire du FNE lui permet d'intervenir en faveur de « certaines » entreprises en acceptant ou en refusant de conclure des conventions, en modifiant le niveau de son intervention ou en dispensant l'entreprise de sa participation financière. La déclaration du gouvernement français, selon laquelle les conventions du FNE, notamment celles promouvant la retraite anticipée, sont l'instrument privilégié de l'État français pour peser sur les comportements
des entreprises et réduire les conséquences sociales des licenciements, suggère que toutes les entreprises ne sont pas nécessairement traitées de la même façon. Les interventions ne sont donc pas nécessairement disponibles de façon impartiale aux entreprises, même si le dispositif est en principe applicable à tous les secteurs et à toutes les régions.
L'argument selon lequel les conventions du FNE sont facultatives
39. Le second argument avancé par le gouvernement français à l'appui de son affirmation selon laquelle le dispositif du FNE est une mesure générale consiste à dire que, les conventions du FNE étant facultatives, les paiements faits sur cette base ne sont pas une aide. Les entreprises tenues d'établir un plan social lorsqu'elles envisagent des licenciements ne sont pas obligées d'y inclure des conventions avec le FNE. Celles-ci sont destinées à permettre à une entreprise d'aller au-delà du minimum
prévu par la loi. Étant donné qu'elles ne constituent pas une obligation légale, les charges qui en résultent pour l'entreprise sont facultatives et l'État n'aide donc pas des entreprises à remplir leurs obligations légales.
40. La Commission considère que, bien que les interventions du FNE seraient plus manifestement des aides si elles permettaient à des entreprises de remplir leurs obligations légales, le fait que les conventions du FNE soient facultatives ne suffit pas pour exclure que les interventions soient des aides.
41. Nous estimons que l'argument du gouvernement français est entaché d'un vice à plusieurs égards.
42. Tout d'abord, les interventions de l'État doivent être examinées dans le contexte plus large où elles se présentent: le plan social, qui peut inclure ou non des conventions du FNE, est une obligation légale dans certaines circonstances et, pour l'entreprise concernée, le coût global du plan social particulier qu'elle établit ne peut pas être considéré comme facultatif. La Commission a certainement raison lorsqu'elle distingue le plan social obligatoire, qui représente un coût supplémentaire pour
l'entreprise, et les conventions facultatives du FNE, qui sont le fruit d'une négociation libre avec le FNE permettant à l'entreprise d'obtenir des ressources financières publiques à l'appui du plan social.
43. En deuxième lieu, la notion essentielle d'aide n'implique pas en tout état de cause qu'une obligation légale soit supportée, mais plutôt que des charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise soient allégées (voir arrêt De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Haute Autorité ( 9 )). Dans la mesure où, en pratique, les plans sociaux comprennent normalement des conventions du FNE, cet argument est donc dépourvu de fondement. Malgré le manque d'information sur la pratique habituelle, on peut
tirer des éléments de la description faite par le gouvernement français, dans sa lettre du 28 janvier 1994, du plan social de Kimberly Clark en tant qu'exemple du «dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques, à savoir», suivie d'une liste des cinq types de conventions appliquées, et de la déclaration qu'il fait dans sa requête, selon laquelle 15000 conventions d'allocation spéciale environ couvrant 58000 salariés ont été conclues en 1993.
44. On peut relever que le gouvernement français se réfère notamment à la définition de la notion d'aide figurant dans l'arrêt De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Haute Autorité, dont est extraite la proposition précitée, pour tenter de démontrer que les interventions du FNE prises dans le cadre des plans sociaux accompagnant la restructuration d'entreprises ne remplissent pas les conditions développées dans la jurisprudence. Il cite ce qu'a dit la Cour dans cette affaire, à savoir que le concept
d'aide recouvre:
« non seulement des prestations positives telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont d'une même nature et ont des effets identiques ».
Cette déclaration nous semble cependant être un élément allant en fait à l'appui de l'opinion selon laquelle les mesures en cause constituent une aide.
45. En troisième lieu, on peut soutenir que le caractère facultatif des conventions du FNE, loin d'exclure la possibilité qu'elles constituent des aides, étaye l'opinion contraire: si la conclusion d'une convention du FNE est facultative, il faut alors admettre que les entreprises y recourent parce qu'elles en retirent un certain bénéfice, ce qui suggère que l'on est en présence d'une aide.
46. En quatrième lieu, le fait que l'aide soit facultative n'a en tout cas pas pour effet de l'exclure du champ d'application de l'article 92. Comme l'a déclaré l'avocat général M. Darmon dans l'affaire Sloman Neptun ( 10 ):
« On ne saurait, d'ailleurs, s'attacher, sur ce point, au caractère facultatif de la mesure. Dès lors que celle-ci résulte d'un comportement précis volontairement adopté par un Etat membre, le fait que la disposition litigieuse ouvre une simple faculté ne suffit pas, à lui seul, à la faire échapper à l'application de l'article 92, paragraphe 1. La structure du marché, en effet, et la vive concurrence qui y règne dans la Communauté peuvent conduire à ce que, de facto, les entreprises susceptibles
de bénéficier de l'avantage utilisent, dans leur quasi-totalité, la possibilité qui leur est ainsi offerte de réduire leurs coûts de production. Des aides à l'installation d'entreprises dans une aire géographique déterminée n'ont pas davantage de caractère obligatoire et, de la même manière, il n'est pas plus facile d'identifier a priori le cercle précis des bénéficiaires. Il n'est pas contesté, cependant, que de telles mesures sont des aides. »
47. Enfin, dans le cadre de son argument portant sur le caractère facultatif des conventions du FNE, le gouvernement français fait encore valoir que la part de l'État dans l'impact financier des conventions du FNE est habituellement faible. Même si cette affirmation est correcte — ce qui, en l'absence de chiffres qui la corroborent, ne ressort pas de l'explication du dispositif fournie par le gouvernement français —, elle n'a pas d'importance pour la qualification d'aide attachée à l'intervention de
l'État ( 11 ).
L'argument selon lequel le bénéfice va aux salariés et non à l'entreprise
48. Dans son troisième argument, le gouvernement français soutient que ce sont les salariés qui bénéficient de l'aide des autorités publiques, celle-ci étant totalement neutre en termes de concurrence pour l'entreprise.
49. La Commission examine cet argument lorsqu'elle soulève la question de savoir si les mesures spécifiques en cause ont bénéficié à Kimerbly Clark, question que nous examinons ci-après.
50. Deux observations peuvent être faites à propos de l'argument général.
51. En premier lieu, le fait que les bénéficiaires directs sont les employés ne suffit pas en soi pour empêcher que l'assistance constitue une aide: voir par exemple l'arrêt De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Haute Autorité ( 12 ), dans lequel une prime de poste exempte d'impôt qui était accordée aux mineurs et était financée par des ressources publiques a été considérée comme une aide à l'industrie minière. Il faut examiner l'effet global de l'assistance et le gouvernement français reconnaît qu'aider
des salariés confrontés à un licenciement peut bénéficier à l'image de l'entreprise et au climat social. Comme l'a déclaré l'avocat général M. Lenz, « il n'y a donc pas lieu de s'attacher au fait que l'avantage accordé à une entreprise déterminée est consenti directement au moyen de ressources d'État, mais au fait que, en raison d'un régime étatique, cette entreprise se trouve bénéficier d'un avantage » ( 13 ). Cet aspect est traité ci-après, lorsque nous analysons si Kimberly Clark a en fait
obtenu un avantage en l'espèce.
52. En toute hypothèse, les entreprises concluant certains types de conventions du FNE obtiennent sans doute en fait certains avantages directs qui sont même quantifiables, dans la mesure où certains salariés, qu'elles auraient autrement perdus et à qui elles auraient dû verser des indemnités de licenciement, demeurent dans l'entreprise avec une capacité certes réduite mais néanmoins productive.
53. La deuxième observation concerne l'affirmation du gouvernement français selon laquelle l'aide est totalement neutre pour l'entreprise en termes de concurrence; cette affirmation semble être en contradiction avec les nombreuses déclarations contenues dans ses mémoires et dans sa correspondance antérieure avec la Commission, en particulier i) le passage où il déclare que les conventions du FNE sont l'instrument privilégié de l'État français pour peser sur les comportements des entreprises et
réduire les conséquences sociales des licenciements et ii) avec le fait qu'il reconnaît que la participation de l'État varie selon la situation de l'entreprise et les efforts qu'elle déploie dans le cadre de la restructuration pour éviter les licenciements. Ces déclarations suggèrent que l'aide n'est pas neutre vis-à-vis de l'entreprise, hypothèse dans laquelle elle peut avoir des conséquences en termes de concurrence et d'échanges commerciaux.
54. Il peut être utile de relever que si les interventions accordées en vertu de conventions du FNE peuvent être subordonnées à des mesures spécifiques à prendre par les entreprises concernées, cela ne les empêche pas de constituer des aides. Bien qu'en définissant l'aide d'État la Cour ait utilisé les termes « avantage gratuit » ( 14 ), cette expression reflète le libellé de la question déférée à la Cour par la juridiction nationale dans l'affaire en cause. La Cour a depuis lors admis que relève du
champ d'application des dispositions du traité sur les aides d'État l'assistance financière apportée à une restructuration impliquant l'engagement par l'entreprise de prendre des mesures déterminées (dans cette affaire, le passage à un type spécifique de production) ( 15 ).
55. Il n'y a aucune raison de présumer que les intentions qui sous-tendent les dispositifs du FNE soient autres que louables. Il est cependant de jurisprudence constante que ce sont les effets d'une mesure et non ses causes ou ses objectifs qui déterminent si elle relève du champ d'application de l'article 92 et que, notamment, le prétendu objectif social d'une mesure ne peut pas suffire pour la soustraire à l'application de cet article ( 16 ). Il se peut en effet que les interventions soient
réparties équitablement entre les secteurs et les entreprises mais il n'en va pas nécessairement ou manifestement ainsi en raison de l'existence d'un pouvoir discrétionnaire. Il est donc impossible de conclure que le dispositif du FNE est une mesure générale.
56. Il y aurait enfin lieu de noter ce que fait valoir le gouvernement français lorsqu'il objecte que le calendrier dans lequel s'inscrivent les plans sociaux ne permet pas de notifier à la Commission toute proposition d'intervention du FNE. Dès lors que l'on admet que le dispositif du FNE est un cadre dans lequel les aides sont octroyées et non une mesure générale, il est clair que l'article 93, paragraphe 3, du traité contraint le gouvernement français à notifier des programmes octroyant des aides
dans ce cadre. Les inconvénients procéduraux au niveau national ne sauraient excuser la violation des obligations du traité que commettrait le gouvernement français s'il ne notifiait pas un projet d'intervention. Si le gouvernement français souhaite éviter de devoir faire une notification à chaque occasion, la procédure correcte voudrait qu'il soumette à la Commission pour approbation — le cas échéant après modification — une information complète sur l'ensemble du dispositif du FNE. La
Commission a dit qu'elle est normalement en mesure de déclarer une telle aide compatible avec le marché commun, comme elle l'a fait en réalité à l'égard de l'intervention spécifique en faveur de Kimberly Clark dans la décision attaquée en l'espèce.
L'intervention en faveur de Kimberly Clark constitue-t-elle une aide?
57. Le principal moyen avancé par le gouvernement français comporte un seul argument de fond visant à obtenir l'annulation de la décision dans laquelle la Commission a qualifié d'aide d'État les interventions du FNE en faveur de Kimberly Clark, à savoir que l'ensemble du dispositif est une mesure générale. Pour les raisons exposées ci-dessus, nous estimons que cet argument devrait être rejeté au motif que, eu égard à l'existence d'un pouvoir discrétionnaire et à son étendue dans la gestion du
dispositif du FNE, les interventions ne sont pas nécessairement disponibles à toutes les entreprises sur un pied d'égalité. Toutefois, la validité de la décision dépend par ailleurs de la question supplémentaire qui est de savoir si la Commission était habilitée à qualifier d'aide l'intervention spécifique dans l'entreprise Kimberly Clark.
58. Bien que le gouvernement français n'ait pas examiné directement cette question dans ses mémoires, se concentrant sur le problème plus général consistant à déterminer si l'ensemble du dispositif du FNE est une mesure générale, il est clair que ce qui oppose les parties est de savoir si l'on peut considérer que Kimberly Clark a retiré un avantage quelconque de l'intervention de l'État dans le cadre des conventions du FNE et si, partant, la concurrence a pu être affectée.
59. Dans son moyen général consacré à la nature du dispositif du FNE, le gouvernement français soutient que les bénéficiaires des interventions réalisées en vertu des conventions du FNE sont les salariés et que l'entreprise ne retire aucun avantage en optant pour les conventions du FNE. Ces conventions n'exercent donc aucune influence sur la concurrence ou les échanges dans le marché commun et elles ne constituent donc pas une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1.
60. La Commission répond à ce moyen en faisant deux observations. Tout d'abord, le plan social ne peut pas être considéré isolément, puisqu'il est seulement un aspect de la restructuration: les mesures qu'une entreprise peut être tenue de prendre, notamment pour éviter les licenciements, pour pouvoir obtenir les interventions du FNE, sont étroitement liées aux aspects industriels et financiers de la restructuration, de sorte que l'on ne peut pas considérer que l'aide est neutre vis-à-vis de
l'entreprise et elle exerce donc des effets sur la concurrence. En second lieu, les conventions améliorent en toute hypothèse l'image de l'entreprise et le climat social.
61. Nous estimons qu'il est possible d'aller plus loin et de soutenir que, le plan social — et donc a fortiori les conventions du FNE — étant mis en oeuvre dans le cadre d'une restructuration, l'aide alléguée doit être appréciée à la lumière de l'ensemble de la restructuration. Le gouvernement français déclare explicitement dans sa lettre du 28 janvier 1994 que la restructuration a été entreprise en l'espèce afin d'améliorer la compétitivité de Kimberly Clark et d'assurer la pérennité de
l'entreprise en cause; la restructuration a par ailleurs permis à Kimberly Clark d'investir 80 millions de FF dans la modernisation de son produit. Les interventions ont donc été réalisées dans le contexte de mesures prises en faveur de l'entreprise.
62. De plus, en termes d'amélioration de son image et du climat social, l'entreprise doit sans doute tirer un avantage indirect d'un plan social qui est perçu comme procurant un bénéfice global aux salariés licenciés. Le gouvernement français semble l'accepter, en se référant à deux reprises dans sa réplique à l'éventuel effet positif des interventions du FNE sur les relations sociales dans l'entreprise.
63. Il est en tout cas fallacieux de soutenir que les employés étant les bénéficiaires de l'aide, celle-ci ne peut pas affecter la concurrence ou les échanges. Dans l'affaire des primes de poste ( 17 ), dans laquelle la prime subventionnée procurait à l'évidence un avantage direct et immédiat aux salariés concernés, la Cour a examiné l'objet et l'effet global des conventions — évitant une augmentation des prix du charbon — en jugeant que la prime constituait une aide.
64. Nous concluons donc que, bien que les salariés en cause soient effectivement les principaux bénéficiaires des interventions, Kimberly Clark en a aussi tiré avantage.
Conclusion sur la question principale
65. Nous avons indiqué ci-dessus que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire et son importance dans l'administration du dispositif du FNE a pour effet d'exclure celui-ci de la définition de mesure générale; toute mise en œuvre spécifique peut donc constituer une aide. Eu égard aux raisons exposées ci-dessus, nous estimons que l'intervention spécifique en faveur de Kimberly Clark, qui fait l'objet de la décision attaquée, présente le caractère d'une aide. Nous concluons donc que la décision de la
Commission ne peut pas être déclarée nulle.
66. Nous parvenons à cette conclusion en nous fondant sur les informations fournies par le gouvernement français, à la fois dans la correspondance qu'il a échangée avec la Commission avant l'adoption de la décision et dans les mémoires qu'il a déposés dans la présente affaire. Il importe toutefois de noter aussi que la légalité d'une décision doit être appréciée à la lumière de l'information dont disposait la Commission lorsqu'elle l'a adoptée ( 18 ). En l'occurrence, la Commission a demandé des
informations au gouvernement français sur le fonctionnement du dispositif du FNE avant de prendre sa décision. Le fondement déclaré de la décision, à savoir que la restructuration de Kimberly Clark avait été entreprise afin d'améliorer sa compétitivité et que l'intervention du FNE dans le coût du plan social est négociée avec l'entreprise concernée et déterminée au cas par cas en fonction de la situation financière de l'entreprise et de ses efforts propres, reflète bien l'information quelque peu
sommaire fournie par le gouvernement français. Comme la Commission l'a fait observer, c'est uniquement dans les mémoires que des informations complètes ont été produites à propos du dispositif du FNE. En concluant que l'aide accordée à Kimberly Clark était susceptible de provoquer une distorsion de concurrence et d'affecter les échanges au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, la Commission a adopté une attitude raisonnable, à la fois si on l'examine rétrospectivement et a fortiori à la
lumière de l'information très limitée dont elle disposait à ce moment.
Le prétendu revirement de la Commission
67. Le gouvernement français conclut les arguments contenus dans son recours en faisant valoir que, jusqu'à présent, la Commission n'a jamais considéré comme des aides d'État, au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, les conventions du FNE ou d'autres mesures nationales analogues à caractère social. Le gouvernement français étaye cette affirmation en invoquant deux décisions antérieures de la Commission en matière d'aide d'État.
68. La première d'entre elles est la décision de la Commission relative à des aides accordées à Magefesa, un groupe espagnol de l'industrie manufacturière ( 19 ). Dans cette décision, la Commission a examiné cinq mesures et elle a jugé que quatre d'entre elles constituaient une aide illicite. La cinquième mesure, invoquée par le gouvernement français dans cette affaire, consistait en une décision ministérielle accordant aux travailleurs licenciés de Magefesa des subventions apparemment destinées à
faire en sorte qu'ils perçoivent la somme à laquelle ils auraient eu droit par le biais des allocations de chômage si une partie de ces allocations n'avait pas déjà été utilisée durant des périodes précédentes de chômage temporaire ( 20 ). Eu égard au fait, notamment, que la décision d'accorder les subventions avait été prise après que la relation d'emploi des salariés avec Magefesa eut cessé, la Commission a estimé que les subventions ne bénéficiaient pas à l'entreprise et qu'elles ne
constituaient donc pas une aide. Cela contrastait avec l'une des autres mesures examinées, à savoir les aides accordées à Magefesa pour lui permettre de payer une partie des salaires et indemnités qu'elle devait aux salariés. La Commission a jugé ces aides illégales.
69. Ainsi, nous estimons que, loin de s'opposer à l'attitude adoptée par la Commission à l'égard des conventions du FNE, la décision prise dans le cas de Magefesa reflète des principes similaires.
70. L'autre décision ( 21 ) invoquée par le gouvernement français à l'appui de son argument semble avoir été fondée sur la constatation que l'aide en question avait été accordée en vertu de mesures existantes, dont la Commission avait déjà admis qu'elles étaient compatibles avec le marché commun ( 22 ). Nous ne pouvons donc pas considérer qu'elle puisse être pertinente dans la présente affaire.
Les conséquences de l'approche de la Commission
71. Enfin, le gouvernement français introduit dans son mémoire en réplique un argument dans lequel il soutient que l'interprétation extensive donnée à la notion d'aide d'État par la Commission aurait pour conséquence de soumettre à son contrôle les mesures nationales destinées à combattre le chômage.
72. Nous estimons de nouveau que cet argument est dépourvu de pertinence dans la présente affaire qui porte tout au plus sur les caractéristiques spécifiques d'un dispositif légal mis en place dans un État membre afin de réduire les conséquences sociales des licenciements. Ce sont ces caractéristiques, examinées longuement ci-dessus, qui ont amené la Commission — de façon correcte à nos yeux — à conclure que les mesures en cause constituent une aide d'État, bien qu'elles bénéficient de la dérogation
prévue à l'article 92, paragraphe 2, sous c). Cette constatation ne saurait avoir les conséquences spectaculaires et étendues alléguées par le gouvernement français.
Conclusion
73. Nous estimons en conséquence que:
1) le recours doit être rejeté;
2) la République française doit être condamnée aux dépens.
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( *1 ) Langue originale: l'anglais.
( 1 ) Arricies L 122-9, L 321-1, L 321-5 et L 321-14.
( 2 ) Article L 321-4-1 du code du travail.
( 3 ) Article L 321-4-1.
( 4 ) Arrêt du 24 novembre 1982 (249/81, Rec. p. 4005, en particulier p. 4031).
( 5 ) Arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission (173/73, Rec. p. 709, point 13).
( 6 ) Arrêt du 10 décembre 1969 (6/69 et 11/69, Rcc. p. 523).
( 7 ) P. 554.
( 8 ) Arrêt du 14 juillet 1983 (203/82, Rcc. p. 2525).
( 9 ) Arrêt du 23 février 1961 (30/59, Rec. p. 1, en particulier p. 39).
( 10 ) Arrêt du 17 mars 1993 (C-72/91 et 73/91, Rec. p. I-887, point 44 des conclusions).
( 11 ) Voir l'arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission (C-142/87, Rec. p. I-959, point 43), qui cite l'arrêt du 17 septembre 1980, Philip Morris/Commission (730/79, Rec. p. 2671), et l'arrêt du 11 novembre 1987, France/Commission (259/85, Rec. p. 4393).
( 12 ) Cité à la note 9.
( 13 ) Arrêt du 13 juillet 1988, France/Commission (102/87, Rec. p. 4067, point 22 des conclusions).
( 14 ) Arrêt du 22 mars 1977, Steinike et Wcinlig (78/76, Rec. p. 595).
( 15 ) Arrêt du 14 novembre 1984, Intermills/Commission (323/82, Rec. p. 3809).
( 16 ) Arrêt Italie/Commission, cité à la note 5, point 13.
( 17 ) De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Haute Autorité, citée à la note 9.
( 18 ) Voir par exemple l'arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Ree. p. 1451), conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn, p. 1503, et l'arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission (234/84, Rec. p. 2263, point 16).
( 19 ) Décision 91/1/CEE de la Commission, du 20 décembre 1989, concernant les aides accordées en Espagne par le gouvernement central et plusieurs gouvernements autonomes à Magefesa, producteur d'ustensiles de cuisine en acier inoxydable et de petits appareils électriques, JO 1991, L 5, p. 18).
( 20 ) Voir la section IV, sous v) de la décision 91/1.
( 21 ) Décision 93/193/CEE de la Commission, du 23 décembre 1992, concernant les aides à l'établissement d'entreprises industrielles à Modanc (Savoie) au regard des articles 92 et 94 du traité CEE (JO 1993, L 85, p. 22).
( 22 ) Voir le premier paragraphe de la section IV et l'article 1er, paragraphe 1, de la décision 93/193.
