Avis juridique important
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61993C0187
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 18 mai 1994. - Parlement européen contre Conseil de l'Union européenne. - Règlement sur les transferts de déchets - Base juridique. - Affaire C-187/93.
Recueil de jurisprudence 1994 page I-02857
édition spéciale suédoise page I-00249
édition spéciale finnoise page I-00289
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans la présente affaire, le Parlement demande l' annulation du règlement (CEE) n 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne (1) (ci-après "règlement"). Le règlement a été adopté sur la base de l' article 130 S du traité, mais le Parlement soutient qu' il aurait dû être fondé sur les articles 100 A et 113. Le royaume d' Espagne est intervenu au soutien des conclusions du
Conseil.
2. A l' époque de l' adoption du règlement, l' article 100 A exigeait l' application de la procédure de coopération, tandis que l' article 130 S prévoyait simplement la consultation du Parlement. Il ne fait donc aucun doute que, du moins dans la mesure où il concerne l' article 100 A, le recours introduit tend à la sauvegarde des prérogatives du Parlement et est en conséquence recevable en vertu de la jurisprudence de la Cour (2).
3. Le règlement présente à la fois un aspect "interne" et un aspect "externe". C' est-à-dire que certaines dispositions du règlement régissent les transferts de déchets à l' intérieur de la Communauté, tandis que d' autres concernent les transports entre les États membres et les pays tiers, ou le transit par la Communauté de déchets destinés à un pays tiers.
4. Si le Parlement soutient à juste titre que les aspects internes du règlement devraient être fondés sur l' article 100 A plutôt que sur l' article 130 S, il obtiendra gain de cause sans qu' il faille examiner son argument selon lequel l' article 113 constitue la base correcte pour les aspects externes. De la même façon, si les arguments du Parlement relatifs à l' article 100 A sont erronés, de sorte que l' article 130 S doive être inclus dans la base légale, il ne sera pas nécessaire d' examiner
s' il convient également d' inclure l' article 113. Il est certes évident que la Communauté peut exercer une compétence externe en vertu de l' article 130 S (3). Mais, en tout état de cause, étant donné que l' article 113 n' exige même pas la consultation du Parlement, les prérogatives de ce dernier ne sauraient être affectées par le fait que l' article 113 n' a pas été inclus dans la base légale (4).
5. Il s' ensuit que seuls les aspects internes du règlement devront être examinés. Dans les développements qui suivent, nous exposerons d' abord les dispositions pertinentes et examinerons ensuite s' il convient plutôt de fonder ces dispositions sur l' article 130 S ou sur l' article 100 A.
Le règlement
6. La résolution du Conseil du 7 mai 1990 (5) a marqué un pas important dans le développement d' une politique d' ensemble de la Communauté en matière de déchets. La résolution appelait, en particulier, à une modification de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets (6) et de la directive 84/631/CEE du Conseil relative au contrôle des transferts de déchets dangereux (7). Ainsi, selon le point 11 de la résolution, le Conseil:
"CONSID RE que les mouvements de déchets devraient être réduits au minimum et que la prévention à la source de la production de déchets et la constitution d' un réseau d' élimination approprié ... joueront un rôle essentiel à cet égard;
souligne que les mouvements de déchets doivent faire l' objet de contrôles appropriés;
invite la Commission à présenter des propositions ... en vue de modifier la directive 84/631/CEE ..."
7. La directive 75/442 a en conséquence été modifiée par une directive ultérieure (8). Plutôt que de modifier simplement la directive 84/631, le Conseil a toutefois décidé de la remplacer par un règlement, à savoir le règlement litigieux en l' espèce. Le préambule du règlement explique qu' il est destiné à remplacer la directive 84/631, eu égard à l' adhésion de la Communauté à la convention de Bâle du 22 mars 1989 (9), et compte tenu de l' article 39 de la quatrième convention de Lomé (10) et de la
décision du Conseil de l' OCDE sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets destinés à des opérations de valorisation (11).
8. Le préambule du règlement considère ensuite que les systèmes nationaux de surveillance et de contrôle de transferts de déchets à l' intérieur d' un État membre devraient respecter des critères minimaux de protection, et que la surveillance et le contrôle des transferts de déchets devraient être organisés de manière à tenir compte de la nécessité de préserver, de protéger et d' améliorer la qualité de l' environnement. Le préambule poursuit en ces termes:
"... la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (12), prévoit à son article 5 paragraphe 1 qu' un réseau intégré et adéquat d' installations d' élimination des déchets, que les États membres établissent par des mesures appropriées, doit permettre à la Communauté dans son ensemble d' assurer elle-même l' élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d' installations
spécialisées pour certains types de déchets ... l' article 7 de ladite directive requiert l' établissement ... de plans de gestion des déchets, qui sont communiqués à la Commission, et prévoit que les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion des déchets..."
Le préambule observe ensuite qu' il est nécessaire d' appliquer des procédures différentes en fonction du type de déchets et de leur destination, selon notamment qu' ils sont destinés à être éliminés ou valorisés, et poursuit:
"... les transferts de déchets doivent faire l' objet d' une notification préalable aux autorités compétentes, de sorte qu' elles puissent prendre toutes les mesures nécessaires pour la protection de la santé humaine et de l' environnement, y compris la possibilité de soulever des objections motivées concernant les transferts;
... les États membres devraient être en mesure de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d' autosuffisance aux niveaux communautaire et national ° conformément à la directive 75/442/CEE ° en prenant, conformément au traité, des mesures d' interdiction générale ou partielle des transferts ou d' objection systématique concernant les transferts de déchets destinés à être éliminés, sauf dans le cas de déchets dangereux produits par l' État membre d' expédition en
quantités tellement faibles qu' il ne serait pas rentable de prévoir de nouvelles installations d' élimination spécialisées dans cet État..."
Les autres considérants concernent soit les aspects externes du règlement ou certaines questions accessoires telles que la reprise de déchets et le trafic illicite. Ainsi que nous l' avons déjà dit, il ne sera pas nécessaire d' examiner les aspects externes du règlement dans le cadre du présent recours.
9. Les objectifs énoncés dans le préambule concernent donc exclusivement la protection de l' environnement et la protection de la santé, qui sont deux objectifs cités à l' article 130 R, paragraphe 1, du traité comme relevant de l' action de la Communauté en matière d' environnement. A cet égard, on peut opposer la directive 84/631, que le règlement, ainsi que nous l' avons vu, est destiné à remplacer. En effet, le préambule de la directive observe que:
"... toute disparité entre les dispositions ... dans les États membres en ce qui concerne l' élimination des déchets dangereux est susceptible de fausser la concurrence et d' avoir de ce fait une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun ... il existe en particulier des disparités entre les procédures s' appliquant à la surveillance et au contrôle des transferts transfrontaliers de déchets dangereux dans la Communauté ... il convient donc de procéder dans ce domaine au rapprochement
des législations prévu à l' article 100 du traité" (13).
La directive était, dès lors, fondée sur les articles 100 et 235 du traité. Il convient toutefois d' observer que, au moment de l' adoption de la directive, le traité ne prévoyait pas encore de disposition distincte concernant l' adoption de mesures en matière d' environnement. Lorsque, avant l' entrée en vigueur de l' Acte unique, des mesures destinées à protéger l' environnement étaient étrangères au marché commun, elles étaient adoptées sur la base de l' article 235 du traité; lorsqu' elles
concernaient le marché commun, elles étaient fondées à la fois sur les articles 100 et 235.
10. Les dispositions du règlement qui sont pertinentes en l' espèce figurent au titre I (articles 1er et 2), intitulé "Champ d' application et définitions", au titre II (articles 3 à 12), intitulé "Transferts de déchets entre États membres", et au titre III (article 13), intitulé "Transferts de déchets à l' intérieur des États membres".
11. Aux termes de l' article 1er, le règlement s' applique aux transferts de déchets à l' intérieur, à l' entrée et à la sortie de la Communauté, à l' exclusion des transferts énumérés à l' article 1er, paragraphe 2. Toutefois, les transferts de déchets destinés uniquement à être valorisés et énumérés à l' annexe II sont généralement exclus du champ d' application de certaines dispositions du règlement: voir l' article 1er, paragraphe 3. L' annexe II contient la "liste verte" des déchets non
dangereux, par opposition aux déchets dangereux contenus dans la "liste orange" de l' annexe III et dans la "liste rouge" de l' annexe IV (14).
12. L' article 2 définit certains termes aux fins du règlement. Il convient de relever, en particulier, que les termes "déchets", "élimination" et "valorisation" ont le même sens que les termes définis à l' article 1er de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156 (15). Ainsi, le terme "valorisation", par exemple, recouvre toutes les opérations de l' annexe II B à la directive, qui énumère différentes opérations spécifiques de récupération, de régénération et de recyclage.
13. Ainsi que nous l' avons déjà signalé, le titre II du règlement concerne les transferts de déchets entre États membres. Il établit une distinction entre les déchets destinés à être éliminés (chapitre A) et les déchets destinés à être valorisés (chapitre B). (Le chapitre C concerne les transferts de déchets destinés à être éliminés et valorisés entre États membres avec transit par des pays tiers). Tandis que les dispositions du chapitre A s' appliquent de manière générale aux déchets destinés à
être éliminés, celles du chapitre B ne s' appliquent qu' aux déchets énumérés dans la "liste orange" de l' annexe III et, avec certaines modifications, à d' autres sortes de déchets qui ne figurent pas à l' annexe II (voir l' article 10). En outre, les exigences d' information requises par l' article 11 s' appliquent aux déchets énumérés à l' annexe II.
14. Il est, dès lors, nécessaire d' examiner les dispositions relatives, respectivement, aux déchets destinés à être éliminés et aux déchets destinés à être valorisés, en accordant une attention particulière aux différences entre les deux en vue de déterminer quelle disposition du traité constitue la base appropriée du règlement à la lumière de la jurisprudence de la Cour que nous analyserons ci-après.
15. Dans le cas à la fois des déchets destinés à être éliminés et des déchets destinés à être valorisés, une procédure de notification obligatoire est instituée pour le transfert des déchets. La notification est effectuée au moyen d' un document de suivi délivré par l' autorité compétente de l' État membre d' expédition. Le notifiant doit compléter le document de suivi et fournir certaines informations spécifiées, et doit conclure un contrat avec le destinataire des déchets. Le document est envoyé à
l' État membre de destination avec copies aux États membres d' expédition et de transit et au destinataire. Dans le cas de déchets destinés à être éliminés, l' État membre de destination est responsable de l' octroi de l' autorisation d' effectuer un transfert; toutefois, ainsi que nous l' avons vu, les États membres d' expédition et de transit reçoivent également notification du transfert et ont le droit de soulever des objections. Dans le cas de déchets destinés à être valorisés, les États membres
d' expédition, de destination et de transit ont le droit de s' opposer à un transfert, bien qu' aucune autorisation expresse ne soit requise.
16. Dans le cas de déchets destinés à être éliminés, l' article 5, paragraphe 1, dispose:
"Le transfert ne peut être effectué qu' après que le notifiant a reçu l' autorisation de l' autorité compétente de destination."
Dans le cas de déchets destinés à être valorisés, en revanche, le règlement prévoit l' accord tacite des autorités compétentes. Ainsi, l' article 8, paragraphe 1, dispose:
"Le transfert peut être effectué au terme du délai de trente jours si aucune objection n' a été formulée. Toutefois, l' accord tacite expire une année civile après cette date."
Le délai de trente jours en question est celui prévu à l' article 7, paragraphe 2, pour les objections formulées par les autorités compétentes de destination, d' expédition et de transit.
17. Il existe d' autres différences significatives entre les dispositions applicables aux déchets destinés à être éliminés et celles applicables aux déchets destinés à être valorisés.
18. Ainsi, dans le cas de déchets destinés à être éliminés, l' article 4, paragraphe 3, sous a), i), dispose:
"Afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d' autosuffisance aux niveaux communautaire et national, conformément à la directive 75/442/CEE, les États membres peuvent prendre, conformément au traité, des mesures d' interdiction générale ou partielle ou d' objection systématique concernant les transferts de déchets. Ces mesures sont immédiatement notifiées à la Commission, qui en informe les autres États membres."
En outre, l' article 4, paragraphe 3, sous b), prévoit:
"Les autorités compétentes d' expédition et de destination peuvent, en tenant compte des conditions géographiques et du besoin d' installations spécialisées pour certains types de déchets, soulever des objections motivées contre les transferts envisagés s' ils ne sont pas conformes à la directive 75/442/CEE, et notamment à ses articles 5 et 7:
i) afin de mettre en oeuvre le principe d' autosuffisance aux niveaux communautaire et national;
ii) dans les cas où l' installation doit éliminer des déchets provenant d' une source plus proche et où l' autorité compétente a donné la priorité à ces déchets;
iii) afin d' assurer que les transports sont conformes aux plans de gestion des déchets."
En outre, en vertu de l' article 4, paragraphe 3, sous c), les autorités compétentes d' expédition, de destination et de transit peuvent soulever des objections motivées pour certaines autres raisons, en particulier si le transfert n' est pas conforme aux réglementations nationales en matière de protection de l' environnement, d' ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé.
19. Dans le cas des déchets destinés à être valorisés, en revanche, l' article 7, paragraphe 4, sous a), prévoit uniquement:
"Les autorités compétentes de destination et d' expédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé:
° conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7
ou
° s' il n' est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l' environnement, d' ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé
..."
et pour d' autres raisons déterminées, dont certaines peuvent également être invoquées par l' État membre de transit [voir l' article 7, paragraphe 4, sous b) ].
20. En conséquence, dans le cas des déchets destinés à être valorisés, les autorités ne peuvent soulever d' objections contre un transfert envisagé que pour des raisons justifiées relatives au transfert spécifique concerné. Dans le cas des déchets destinés à être éliminés, en revanche, les États membres peuvent prendre des mesures d' interdiction générale ou partielle ou d' objection systématique, pourvu que ces mesures soient conformes au traité.
21. L' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire "déchets wallons" (16) fournit une indication du type de mesures qui serait en fait compatible avec le traité. Dans cette affaire, la Commission a introduit un recours en manquement contre la Belgique relativement à une mesure adoptée par l' exécutif régional wallon qui interdisait le dépôt, dans les installations wallonnes d' élimination, de déchets provenant d' un autre État membre. A l' égard des déchets dangereux qui relèvent du champ d' application
de la directive 84/631, la Cour a déclaré qu' une interdiction générale de ce type était incompatible avec la directive, qui ne permettait que des objections motivées à l' encontre de transferts particuliers. A l' égard des déchets qui n' entrent pas dans le champ d' application de la directive, en revanche, l' interdiction a été déclarée compatible avec l' article 30 du traité: la Cour a évoqué, en particulier, la capacité limitée des décharges existantes en Wallonie et un afflux massif et anormal
de déchets provenant d' autres régions de la Communauté (17).
22. On constate dès lors que, à l' égard des déchets destinés à être éliminés qui relevaient antérieurement de la directive 84/631, le règlement permet aux États membres d' imposer des restrictions qui n' étaient pas autorisées antérieurement en vertu de la directive. La nécessité, pour les États membres, de disposer d' un tel pouvoir découle de la nouvelle approche en matière de gestion des déchets contenue dans la version modifiée de la directive 75/442 (que nous dénommerons simplement "directive
relative aux déchets"). En effet, comme nous l' avons vu, l' article 5, paragraphe 1, de ladite directive impose aux États membres d' établir "un réseau intégré et adéquat d' installations d' élimination ... (permettant) à la Communauté dans son ensemble d' assurer elle-même l' élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but", et l' article 7 leur impose d' établir des plans de gestion des déchets et de prendre les mesures nécessaires pour empêcher des
mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à ces plans. Il est clair que, selon les circonstances, ces mesures pourraient inclure une interdiction totale ou partielle de l' importation de déchets destinés à être éliminés. Le règlement est donc loin de réaliser une harmonisation complète des dispositions qui régissent le transfert des déchets et pourrait même être regardé en partie (selon les termes d' un commentateur) comme une "renationalisation organisée" de la question (18).
23. A l' opposé, à l' égard des déchets destinés à être valorisés, la situation sous l' empire du règlement est semblable à celle qui existait en vertu de la directive 84/631, en ce sens que seules des objections motivées relatives à des transferts particuliers peuvent être soulevées. Les États membres ne peuvent donc pas, en vertu du règlement, imposer des restrictions générales sur les mouvements de déchets destinés à être valorisés. Toutefois, même dans le cas de déchets destinés à être
valorisés, de telles restrictions peuvent ne pas être absolument exclues. En effet, l' article 130 T du traité, tel que modifié par le traité sur l' Union européenne, prévoit:
"Les mesures de protection arrêtées en commun en vertu de l' article 130 S ne font pas obstacle au maintien et à l' établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces mesures doivent être compatibles avec le présent traité. Elles sont notifiées à la Commission."
L' étendue précise de ce pouvoir peut ne pas être absolument claire en pratique. Ainsi, il peut exister des doutes sur le point de savoir quand des mesures arrêtées par un État membre doivent être considérées comme des versions renforcées des mesures communautaires et quand elles doivent au contraire être considérées comme des mesures de nature toute différente et, de ce fait, comme non autorisées par l' article 130 T (19). Toutefois, on pourrait soutenir en l' espèce qu' un État membre aurait le
droit, dans certaines circonstances appropriées, d' imposer des restrictions renforcées au transfert de déchets destinés à être valorisés, par exemple, d' imposer une interdiction générale ou partielle de ces transferts. Une telle interdiction devrait à présent être notifiée à la Commission qui en examinerait alors la compatibilité avec l' article 30 du traité.
24. A la fois dans le cas des déchets destinés à être éliminés et dans celui des déchets destinés à être valorisés, le règlement prévoit que les États membres de destination, d' expédition et de transit peuvent fixer des conditions relatives au transport de déchets dans leur ressort. Toutefois, à l' exception des conditions fixées par l' État membre de destination dans le cas de déchets destinés à être éliminés, ces conditions ne peuvent être plus contraignantes que celles fixées pour des transferts
similaires effectués de bout en bout dans leur ressort: voir l' article 4, paragraphe 2, sous a) et d), et l' article 7, paragraphe 3, du règlement.
25. Nous observons également que le chapitre C (article 12) du titre II donne aux pays tiers de transit le droit de soulever des objections.
26. Le titre III concerne les transferts à l' intérieur des États membres. L' article 13 prévoit que les États membres établissent un système approprié de surveillance et de contrôle des transferts de déchets dans leur ressort. Ce système doit être cohérent avec le système établi par le règlement; un État membre peut, en particulier, appliquer le système du règlement à des transferts purement internes.
La jurisprudence antérieure relative au champ d' application des articles 100 A et 130 S
27. A deux occasions déjà, la Cour a examiné la question de savoir si la base juridique d' une mesure devrait être l' article 130 S ou l' article 100 A.
28. Dans l' affaire "dioxyde de titane" (20), la Commission contestait une directive qui harmonisait certains programmes d' élimination des déchets provenant de l' industrie du dioxyde de titane, au motif que la directive avait été fondée erronément sur l' article 130 S du traité (21). La Cour a observé, à titre liminaire, que:
"dans le cadre du système de compétence de la Communauté, le choix de la base juridique d' un acte ne peut pas dépendre seulement de la conviction d' une institution quant au but poursuivi, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel ..." (22)
La Cour a observé ensuite que, d' après son but et son contenu:
"la directive ... concerne, d' une façon indissociable, à la fois la protection de l' environnement et l' élimination des disparités dans les conditions de concurrence" (23).
Étant donné que, eu égard à la nature de la procédure de coopération prescrite par l' article 100 A, il n' était pas possible qu' une mesure soit adoptée sur le fondement à la fois de l' article 100 A et de l' article 130 S, il fallait choisir entre les deux. Compte tenu de l' article 130 R, paragraphe 2, et de l' article 100 A, paragraphe 3, le simple fait que la directive poursuive des objectifs de protection de l' environnement ne suffisait pas pour qu' elle relève des dispositions de l' article
130 S. La Cour a conclu que la directive était fondée erronément sur l' article 130 S et aurait plutôt dû l' être sur l' article 100 A (24).
29. L' arrêt "dioxyde de titane" permet dès lors de conclure que, lorsqu' une directive prévoit dans une égale mesure à la fois un objectif de réalisation du marché intérieur et un objectif de protection de l' environnement, la base juridique appropriée sera l' article 100 A. Toutefois, les deux objectifs doivent réellement avoir le même poids; cela a été précisé par la jurisprudence antérieure sur le rapport entre les articles 100 A et 130 S.
30. Dans l' affaire suivante, l' affaire "directive déchets" (25), la Commission contestait la base juridique de la directive 91/156, qui a, comme nous l' avons vu, modifié la directive 75/442 relative aux déchets (26). La Commission a soutenu à nouveau que la directive aurait dû être fondée sur l' article 100 A plutôt que sur l' article 130 S. Cette fois-ci cependant, la Commission a échoué. La Cour a déclaré que l' objet de la directive n' était pas de promouvoir la libre circulation des déchets
dans le marché intérieur, mais plutôt de la limiter conformément au principe de "correction à la source". Bien que, en vertu de ses dispositions d' harmonisation, la directive ait eu réellement une incidence sur le fonctionnement du marché intérieur, cet effet n' était qu' accessoire par rapport à son principal objectif qui était la protection de l' environnement (27).
31. L' arrêt "directive déchets" montre qu' une mesure ayant une incidence sur le marché intérieur peut néanmoins être correctement fondée sur l' article 130 S, pourvu que les objectifs de protection de l' environnement poursuivis par la mesure constituent son objet principal. La directive en cause dans l' affaire en question peut donc être distinguée de la directive en cause dans l' affaire "dioxyde de titane". Dans cette dernière affaire, ainsi que l' avocat général M. Tesauro l' a observé:
"il n' est pas possible d' identifier dans la directive attaquée une composante principale ou prépondérante et une autre composante simplement accessoire ou secondaire, mais plutôt deux composantes qui sont, toutes les deux, essentielles et inséparables" (28).
A l' opposé, dans l' affaire "directive déchets", il ne faisait aucun doute que l' objectif de protection de l' environnement de la directive 91/156 devait être considéré comme sa composante principale ou prépondérante.
32. L' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire "directive déchets" revêt une importance particulière aux fins de la présente affaire. Il existe en effet un lien étroit entre la directive en cause dans cette affaire et la mesure contestée dans le cadre du présent recours. En fait, ainsi que le Conseil l' observe dans son mémoire en défense, la directive constitue à présent le cadre de toute la législation communautaire relative aux déchets.
33. Comme nous l' avons vu, les mesures qui peuvent être prises pour restreindre la circulation des déchets destinés à être éliminés en application de l' article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement mettent en oeuvre les principes de "proximité, de priorité à la valorisation et d' autosuffisance ... conformément à la directive 75/442/CEE". De même, des objections motivées peuvent être soulevées en application de l' article 4, paragraphe 3, sous b), du règlement si les transferts concernés "ne
sont pas conformes à la directive 75/442/CEE, et notamment à ses articles 5 et 7" (29). En ce qui concerne les déchets destinés à être valorisés, des objections motivées peuvent être soulevées contre les transferts envisagés, entre autres, "conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7" (30). Il convient de rappeler que l' article 7 de la directive prévoit l' établissement de plans de gestion des déchets et prescrit aux États membres d' empêcher les mouvements de déchets qui
ne sont pas conformes à ces plans, et que l' article 5 prévoit l' établissement d' un réseau d' installations d' élimination conformément au principe d' autosuffisance en matière d' élimination des déchets.
34. Ainsi que la Cour l' a souligné dans l' arrêt "directive déchets", le but de ces dispositions n' est pas de faciliter la libre circulation des déchets. Elles visent plutôt à permettre, dans la mesure du possible, la limitation de ces transports afin d' assurer la protection de l' environnement (31). Suivant ce même objectif, le règlement établit une procédure de notification uniforme qui permet aux États membres de contrôler les mouvements de déchets conformément à leurs plans de gestion. Au
moins un des principaux objectifs du règlement est donc de mettre en oeuvre une mesure qui, ainsi que la Cour l' a déclaré, est correctement fondée sur l' article 130 S.
Les arguments du Parlement
35. Le Parlement suggère que le règlement poursuit deux objectifs principaux: réglementer la circulation des déchets à l' intérieur de la Communauté et réglementer le commerce extérieur des déchets, c' est-à-dire les échanges de déchets entre la Communauté et les pays tiers. Comme nous l' avons vu, les aspects externes du règlement peuvent être négligés aux fins du présent recours.
36. Selon le Parlement, une mesure qui réglemente la circulation des déchets à l' intérieur de la Communauté ne peut être fondée que sur l' article 100 A du traité. Le Parlement admet, certes, que le règlement poursuit également des objectifs de protection de l' environnement. Il observe toutefois que (comme la Cour l' a souligné dans l' arrêt "dioxyde de titane") le fait qu' une mesure poursuit des objectifs de protection de l' environnement ne suffit pas en soi pour qu' elle relève des
dispositions de l' article 130 S (32).
37. Le Parlement établit une distinction entre les objectifs du règlement et ceux de la directive relative aux déchets. Tout en admettant que le but de la directive est de limiter plutôt que de promouvoir les mouvements des déchets, il suggère que le règlement a un but inverse à celui poursuivi par la directive: le but du règlement est de faciliter les transferts de déchets qui, compte tenu des restrictions imposées conformément à la directive, sont néanmoins autorisés.
38. Dans sa réplique, le Parlement semble aller plus loin, en soutenant qu' une mesure peut relever de l' article 100 A même lorsqu' elle n' encourage pas la libre circulation dans le marché intérieur. Il semble que, selon le Parlement, il suffise que la mesure réglemente la circulation des marchandises entre États membres; il n' est pas nécessaire qu' elle facilite véritablement une telle circulation.
39. Le Parlement suggère également que le titre III du règlement ne contient aucune disposition qui placerait ce règlement en dehors du champ d' application de l' article 100 A. Bien que ce titre concerne exclusivement les transports de déchets à l' intérieur d' un même État membre, ses dispositions peuvent être considérées comme accessoires par rapport au système établi par le titre II. En tout état de cause, le titre III n' impose aux États membres aucune obligation nouvelle par rapport à celles
déjà imposées par la directive relative aux déchets.
40. A notre avis, le Parlement a raison lorsqu' il suggère que les dispositions du titre III n' auraient pas en elles-mêmes pour effet de soustraire le règlement au champ d' application de l' article 100 A. L' obligation d' établir un système approprié pour les transferts nationaux, qui soit cohérent avec le système établi par le titre II, peut franchement être regardée comme accessoire par rapport aux autres exigences du règlement. En effet, un système national ayant institué des procédures
fondamentalement différentes pourrait compromettre la mise en oeuvre du régime communautaire. Nous ne pouvons dès lors pas admettre l' argument, avancé par le Conseil dans son mémoire en défense, selon lequel les exigences du titre III n' apportent aucune contribution à l' harmonisation réalisée par le règlement.
41. Le Conseil allègue également que le règlement vise à organiser le transfert matériel des déchets plutôt que les transactions commerciales. A notre avis, toutefois, cela n' empêcherait pas en soi le règlement de constituer une mesure d' organisation du marché intérieur. Les marchandises ne peuvent pas être commercialisées au-delà des frontières sans opérations de transport matérielles; en fait, il s' agit là d' une des différences essentielles entre les biens et les services. En conséquence, une
mesure d' harmonisation des conditions applicables au transport de marchandises entre États membres peut effectivement être considérée comme une mesure facilitant le fonctionnement du marché intérieur.
42. Néanmoins, le Parlement n' a pas réussi, à notre avis, à établir que le règlement aurait dû être fondé sur l' article 100 A plutôt que sur l' article 130 S. Il ne fait aucun doute, que, par la fixation de règles uniformes pour le transfert des déchets à l' intérieur de la Communauté, le règlement aura un effet bénéfique sur le marché intérieur. En effet, l' existence même de ces règles harmonisées tendra à faciliter la tâche des opérateurs économiques et à égaliser les conditions de concurrence
dans les différents États membres. Ainsi que nous l' avons vu cependant, une mesure peut être correctement fondée sur l' article 130 S, même lorsqu' elle a une incidence sur le fonctionnement du marché intérieur. Le critère est donc de savoir si les objectifs de protection de l' environnement poursuivis par la mesure constituent son objet principal ou prépondérant (33).
43. Contrairement à la thèse du Parlement, une mesure ne saurait toutefois être considérée comme poursuivant un objectif relevant du marché intérieur simplement parce qu' elle concerne la circulation de produits entre États membres: voir l' arrêt "directive déchets" (34). Il convient plutôt de se demander si la mesure vise globalement à promouvoir, plutôt qu' à restreindre, une telle circulation. Ainsi que l' observe le Conseil, il est évident, en l' espèce, que l' objectif prépondérant du règlement
est de permettre d' empêcher les mouvements de déchets.
44. Bien entendu, la libre circulation des marchandises peut effectivement être facilitée par des mesures qui empêchent la circulation de marchandises spécifiques; en réalité, c' est typiquement de cette manière que les mesures concernant le marché intérieur réalisent leur but. Par exemple, la libre circulation de piles alcalines au manganèse est facilitée par une mesure qui assure l' interdiction de la vente, dans l' ensemble des États membres, des piles concernant plus d' un certain pourcentage de
mercure. Une telle restriction est imposée afin de permettre la libre circulation dans le marché intérieur des piles qui ne contiennent pas un pourcentage excessif de mercure (35). Les mesures introduites par le titre II du règlement sont cependant de nature différente. L' objectif du règlement n' est pas de définir les caractéristiques que doivent posséder les déchets pour circuler librement dans le marché intérieur; il vise plutôt à fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles les
mouvements de déchets peuvent être empêchés et contrôlés conformément au droit national et aux exigences prescrites par la directive relative aux déchets.
45. Nous estimons, dès lors, que toute préoccupation du règlement concernant le marché intérieur est accessoire par rapport à son objectif principal qui est de permettre la limitation de la circulation des déchets afin d' assurer la protection de l' environnement.
46. Indubitablement, en poursuivant cet objectif, le règlement vise aussi à garantir que les restrictions imposées interfèrent le moins possible dans le fonctionnement du marché intérieur. Ainsi, le paragraphe 1 de la résolution du Conseil sur la politique en matière de déchets déclare que "l' harmonisation des mesures au niveau de la Communauté devrait être encouragée et rendue compatible avec le développement du marché intérieur..." (36). Ainsi que nous l' avons déjà observé, l' établissement d'
une procédure de notification uniforme aura en soi un effet bénéfique sur le marché intérieur. En particulier, la procédure d' "accord tacite" prévue dans le cas des déchets destinés à être valorisés a pour effet d' établir un délai strict pour la formulation d' objections au bénéfice évident des opérateurs concernés (37). De nouveau, l' obligation de soulever des objections motivées aux transferts de ce type de déchets pourrait, dans certaines circonstances, limiter les pouvoirs d' un État membre
d' imposer des restrictions générales sur de tels transferts (38). Nous rappellerons également que le règlement empêche l' existence de discriminations dans les conditions imposées aux transferts nationaux et transfrontières (39).
47. On ne saurait dès lors nier que, en poursuivant son objectif concernant l' environnement, le règlement cherche également à éviter les distorsions de concurrence et à faciliter les mouvements de déchets qui sont compatibles avec le but de la protection de l' environnement. Cependant, il est clair que ces objectifs sont strictement accessoires par rapport à l' objet principal du règlement. Il va effectivement sans dire qu' une mesure qui met en oeuvre la politique de la Communauté en matière d'
environnement doit le faire, autant que possible, d' une manière compatible avec les autres politiques de la Communauté. Il serait toutefois absurde de suggérer qu' une telle mesure doit être fondée sur l' article 100 A du traité simplement parce qu' elle est compatible avec cet article.
Conclusion
48. A notre avis, il convient, dès lors, de rejeter le recours du Parlement. Le Parlement devrait en conséquence être condamné aux dépens conformément à l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, à l' exclusion de ceux de l' Espagne que cette dernière, en tant que partie intervenante, doit supporter elle-même en vertu de l' article 69, paragraphe 4, dudit règlement.
49. Nous estimons dès lors que la Cour devrait:
1) rejeter le recours;
2) condamner le Parlement aux dépens du Conseil, et
3) condamner l' Espagne, en tant que partie intervenante, à supporter ses propres dépens.
(*) Langue originale: l' anglais.
(1) - JO L 30, p. 1. Le titre de la version française du règlement ne vise que les transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne. Le titre de la version anglaise reflète toutefois plus fidèlement la teneur du règlement ( ... shipments of waste within, into and out of the European Community ).
(2) - Voir l' arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil ( Qualité du Parlement européen pour agir en annulation ) (C-70/88, Rec. p. I-2041). Voir, à présent, l' article 173, paragraphe 3, du traité, tel que modifié par le traité sur l' Union européenne.
(3) - Voir, en particulier, l' article 130 R, paragraphe 4, du traité (auparavant article 130 R, paragraphe 5).
(4) - Voir l' arrêt du 4 octobre 1991, Parlement/Conseil ( Contamination radioactive des denrées alimentaires ) (C-70/88, Rec. p. I-4529, point 20).
(5) - Résolution du Conseil du 7 mai 1990 sur la politique en matière de déchets (JO C 122, p. 2).
(6) - JO 1975, L 194, p. 39.
(7) - Directive 84/631/CEE du Conseil, du 6 décembre 1984, relative à la surveillance et au contrôle dans la Communauté des transferts transfrontaliers de déchets dangereux (JO L 326, p. 31).
(8) - Directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets (JO L 78, p. 32).
(9) - Voir la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993, relative à la conclusion, au nom de la Communauté, de la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination (convention de Bâle) (JO L 39, p. 1).
(10) - Voir la décision 91/400/CECA, CEE du Conseil et de la Commission, du 25 février 1991, concernant la conclusion de la quatrième convention ACP-CEE (JO L 229, p. 1).
(11) - Paris, le 30 mars 1992.
(12) - Précitée, à la note 6; modifiée par la directive 91/156, précitée, à la note 8.
(13) - Voir le quatrième considérant de la directive.
(14) - Ces listes sont fondées sur la décision du Conseil de l' OCDE du 30 mars 1992, précitée, à la note 11.
(15) - Précitée, aux notes 6 et 8.
(16) - Arrêt du 9 juillet 1992, Commission/Belgique (C-2/90, Rec. p. I-4431).
(17) - Voir les points 20 et 21, et 31 et 32 de l' arrêt.
(18) - Voir Geradin, dans European Law Review, vol. 18, 1993, p. 426.
(19) - Voir Kraemer, dans Groeben/Thiesing/Ehlermann: Kommentar zum EWG-Vertrag (4e édition, Baden-Baden, 1991), p. 4004,4005.
(20) - Arrêt du 11 juin 1991, Commission/Conseil (C-300/89, Rec. p. I-2867).
(21) - Directive 89/428/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, fixant les modalités d' harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l' industrie du dioxyde de titane (JO L 201, p. 56).
(22) - Point 10 de l' arrêt.
(23) - Point 13 de l' arrêt.
(24) - Voir les points 21 à 25 de l' arrêt.
(25) - Arrêt du 17 mars 1993, Commission/Conseil (C-155/91, Rec. p. I-939).
(26) - Voir la note 8 ci-dessus.
(27) - Voir les points 18 à 20 de l' arrêt, et voir également l' arrêt Parlement/Conseil, précité à la note 4.
(28) - Voir l' arrêt dioxyde de titane , précité à la note 20, p. I-2885.
(29) - Voir le point 18 ci-dessus.
(30) - Voir le point 19.
(31) - Voir l' arrêt directive déchets , précité à la note 25, points 10 et 15.
(32) - Voir le point 28 ci-dessus.
(33) - Voir le point 31 ci-dessus.
(34) - Précité à la note 25.
(35) - Voir la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JO L 78, p. 38), en particulier les articles 3 et 9.
(36) - Résolution du Conseil du 7 mai 1990, précitée à la note 5; souligné par nous.
(37) - Voir le point 16 ci-dessus.
(38) - Voir les points 20 et 23 ci-dessus.
(39) - Voir le point 24 ci-dessus.
