Avis juridique important
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61990C0045
Conclusions de l'avocat général ischo présentées le 4 juin 1991. - Alberto Paletta et autres contre Brennet AG. - Demande de décision préjudicielle: Arbeitsgericht Lörrach - Allemagne. - Sécurité sociale - Reconnaissance d'une incapacité de travail. - Affaire C-45/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-03423
édition spéciale suédoise page I-00115
édition spéciale finnoise page I-00159
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. L' affaire qui oppose devant l' Arbeitsgericht Loerrach (Allemagne) M. Vittorio Paletta, son épouse ainsi que leurs enfants, à leur employeur, la société Brennet AG, pose le problème de l' applicabilité de l' article 18, paragraphes 1 et 5, du règlement (CEE) n 574/72 du Conseil (1), tel qu' il a été interprété dans l' arrêt de la Cour du 12 mars 1987, Rindone (22/86, Rec. p. 1339), à une législation du type du Lohnfortzahlungsgesetz allemand, du 27 juillet 1969 (BGBl.I, p. 946, ci-après "LFZG"),
en vertu de laquelle c' est l' employeur, et non l' institution compétente en matière de sécurité sociale, qui doit payer au travailleur concerné les prestations en espèces prévues.
2. Pour ce qui concerne les détails des faits du litige au principal ainsi que de la réglementation communautaire et nationale en cause, je me permets de renvoyer au rapport d' audience et ne les reprendrai que dans la mesure nécessaire à la bonne compréhension des présentes conclusions.
3. A ce stade, il suffit de rappeler que selon l' article 1er du LFZG, un travailleur, qui est empêché d' exercer son activité pour cause de maladie, a droit au maintien de son salaire pour une durée de six semaines. La juridiction nationale ne met à aucun moment en doute, dans son ordonnance de renvoi, que le maintien du salaire prévu par le LFZG constitue une prestation en espèces servie en cas de maladie au sens du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 (2), et qu' elle tombe de ce
fait sous le coup de l' article 18 du règlement (CEE) n 574/72, que ce soit directement ou par analogie, en application de l' article 24 du même règlement. La juridiction nationale affirme même expressément que
"les prestations en espèces servies en cas de maladie, telles qu' elles sont prévues dans le règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, lui-même fondé sur l' article 51 du traité, englobent manifestement aussi bien les prestations en espèces versées par les organismes compétents en matière d' assurance sociale que les prestations versées par l' employeur."
4. Il est certain que l' article 4 du règlement n 1408/71, qui en définit le champ d' application matériel, prévoit expressément à son paragraphe 2 que
"le présent règlement s' applique ... aux régimes relatifs aux obligations de l' employeur...".
Il faut toutefois, comme cette disposition le précise elle-même, qu' il s' agisse d' obligations "concernant les prestations visées au paragraphe 1". Parmi celles-ci figurent, sous le point a), les prestations de maladie. Or, dans les observations qu' ils ont présentées devant la Cour, les gouvernements allemand et néerlandais contestent que les prestations servies au titre du LFZG constituent des prestations de maladie et, en conséquence, affirment que les règlements n s 1408/71 et 574/72 ne leur
seraient pas applicables. Avant de pouvoir répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi, il nous faut donc vérifier au préalable, comme le propose également la Commission, si les prestations fournies au titre du droit au maintien du salaire prévu par le LFZG rentrent dans le champ d' application matériel du règlement n 1408/71.
Sur l' applicabilité du règlement n 1408/71
5. On pourrait être tenté de donner une réponse très brève à cette question préalable. Dans son arrêt du 13 juillet 1989, Rinner-Kuehn, point 7 (171/88, Rec. p. 2743), en effet, la Cour a expressément constaté que
"le maintien de la rémunération du travailleur en cas de maladie relève de la notion de rémunération au sens de l' article 119 du traité."
En l' espèce était déjà en cause le LFZG allemand. Il est vrai que la Cour avait fait cette constatation en confirmant simplement la position de la juridiction de renvoi et sans en expliciter les raisons. Il est également vrai que cette constatation peut éventuellement surprendre si on l' oppose à la jurisprudence de la Cour selon laquelle on ne saurait inclure dans la notion de rémunération au sens de l' article 119 du traité
"les régimes ou prestations de sécurité sociale, notamment les pensions de retraite, directement réglés par la loi à l' exclusion de tout élément de concertation au sein de l' entreprise ou de la branche professionnelle intéressée, obligatoirement applicables à des catégories générales de travailleurs" (3).
Le LFZG, en effet, présente ces caractéristiques.
6. D' un autre côté, cependant, la Cour a toujours précisé, dans cette même jurisprudence, que
"des avantages participant de la nature des prestations de sécurité sociale ne sont pas, en principe, étrangers à la notion de rémunération."
Il n' est dès lors pas exclu d' avance que les mêmes prestations puissent être des prestations de sécurité sociale tout en relevant de la notion de rémunération au sens de l' article 119 du traité.
7. Pour ce qui concerne la question de savoir si les prestations litigieuses peuvent être considérées comme des prestations de sécurité sociale et notamment de maladie au sens du règlement n 1408/71, il y a lieu de faire deux observations préliminaires. D' une part, le fait que le LFZG n' est pas mentionné dans les déclarations faites par l' Allemagne au titre de l' article 5 du règlement n 1408/71 ne saurait empêcher la qualification de cette législation comme relevant de son champ d' application
(4). D' autre part, le fait qu' en droit allemand, comme la Commission l' admet, les prestations prévues par le LFZG ne sont pas considérées comme des prestations de sécurité sociale n' est pas déterminant pour l' exclure, au regard du droit communautaire, du champ d' application matériel du règlement n 1408/71 (5). Comme la Cour l' a rappelé expressément dans son arrêt du 10 janvier 1980, Jordens-Vosters, point 6 (69/79, Rec. p. 75),
"il est constant que l' exigence d' une application uniforme du droit communautaire à l' intérieur de la Communauté implique que les notions auxquelles se réfère ce droit ne varient pas en fonction des particularités de chaque droit national, mais reposent sur des critères objectifs, définis dans un cadre communautaire."
La Cour a ajouté que
"conformément à ce principe, la notion des prestations de maladie et de maternité, figurant à l' article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n 1408/71, doit être déterminée, pour l' application de ce règlement, en fonction non pas du type de législation nationale où figurent les dispositions internes prévoyant ces prestations, mais sur la base des règles communautaires qui définissent les éléments constitutifs desdites prestations."
8. Or, selon une jurisprudence constante (6),
"la distinction entre prestations exclues du champ d' application du règlement n 1408/71 et prestations qui en relèvent repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d' octroi."
Il est vrai que cette jurisprudence a été établie dans des cas où il s' agissait de savoir si une prestation de sécurité sociale donnée tombait dans la catégorie des prestations expressément exclues du champ d' application du règlement n 1408/71 en vertu de l' article 4, paragraphe 4, de celui-ci, telles celles relevant de l' assistance sociale et médicale (7) ou prévues en faveur des victimes de la guerre ou de ses conséquences (8). Il n' en reste pas moins qu' en raison de son caractère général
elle s' applique également à un cas tel que le présent où il s' agit de déterminer si une certaine prestation tombe sous l' une des branches de sécurité sociale visées au paragraphe 1 de l' article 4.
9. A cet égard, il faut d' abord constater que la prestation litigieuse se rapporte à un des risques énumérés à cette disposition, ce qui constitue la condition sine qua non pour qu' elle relève du champ d' application matériel du règlement n 1408/71 (9): elle n' est, en effet, payée qu' en cas de maladie du travailleur. Comme la Commission le souligne à juste titre, ce rapport se trouve encore renforcé par le fait que durant les six premières semaines de l' incapacité de travail pour cause de
maladie, aussi longtemps que les prestations en vertu du LFZG sont versées, les allocations journalières de maladie, dont il n' est pas contesté ni contestable qu' elles constituent des prestations de maladie, sont suspendues: le droit au maintien du salaire remplit donc, pendant la période initiale de maladie, la fonction des allocations journalières de maladie. En outre, en vertu de l' article 10 du LFZG, lorsqu' un employeur n' emploie pas régulièrement plus de vingt personnes, il a droit, de la
part de la caisse d' assurance maladie, au remboursement de 80 % du salaire maintenu, ce qui équivaut exactement au montant de l' allocation journalière de maladie qui doit être normalement payé par celle-ci: même si cette disposition est d' application restreinte, elle confirme que le droit au maintien du salaire tient lieu, au moins jusqu' à concurrence de 80 % du salaire, d' une prestation de maladie.
10. Ce qui précède distingue le présent cas de celui en cause dans l' affaire 39/76, Mouthaan, qui, à première vue, pourrait être considérée comme présentant certaines similitudes avec celle-ci. L' affaire Mouthaan concernait une loi néerlandaise sur le chômage qui prévoyait, à côté de l' octroi de prestations de chômage, le paiement, par l' institution sociale compétente, des arriérés de salaire dus par l' employeur failli, et ce en vertu d' une subrogation de celle-ci dans les obligations, issues
du contrat de travail, incombant à l' employeur, devenu insolvable, à l' égard du travailleur. La question à résoudre était celle de savoir si ces dernières prestations étaient des "prestations de chômage" au sens de l' article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement n 1408/71. Dans son arrêt du 15 décembre 1976, point 20 (Rec. p. 1901), la Cour a répondu par la négative au motif
"qu' une telle subrogation ne participe pas de la nature des prestations de chômage, visées à l' article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement n 1408/71, destinées essentiellement à assurer au travailleur en état de chômage le versement de sommes qui ne correspondent pas à des prestations fournies par ce travailleur au cours de son emploi."
Ce qui a donc été déterminant pour la Cour n' a pas été le fait que les prestations en cause découlaient directement de la relation de travail, mais qu' elles n' avaient pas de lien avec un des risques visés à l' article 4, paragraphe 1, en l' occurrence le chômage. En outre, la Cour ne s' est pas basée sur la considération que le montant desdites prestations correspondait au montant du salaire prévu dans le contrat de travail.
11. D' ailleurs, le fait que les prestations versées au titre du LFZG sont d' un montant qui est égal à la rémunération contractuelle et supérieur aux allocations journalières de maladie ne me semble pas de nature à devoir en altérer le caractère de prestations de maladie. D' une part, les allocations journalières de maladie sont également directement fonction de la rémunération habituellement versée. D' autre part, il n' est pas rare que, durant la période initiale de leur versement, certaines
prestations de sécurité sociale soient plus importantes qu' elles ne le sont par la suite.
12. De même, le fait que ce soit l' employeur qui finance les prestations prévues par le LFZG, tandis que les allocations journalières de maladie sont financées par des contributions des employeurs et des travailleurs, est indifférent dans le présent contexte, étant donné qu' en vertu de la jurisprudence de la Cour (10)
"la qualification d' une allocation en tant que prestation de sécurité sociale couverte par le règlement (n 1408/71) ne dépend pas du mode de financement de cette allocation."
De surcroît, la Commission n' a pas manqué de relever le lien qui existe entre le financement des deux prestations: le financement des prestations du LFZG par les employeurs entraîne une diminution de leurs contributions au financement des allocations journalières de maladie, car le niveau des cotisations qu' ils paient à cet effet est fixé selon le principe de la couverture des frais.
13. Finalement, il n' est peut-être pas non plus inutile de rappeler que le terme "prestation", tel qu' il est défini à l' article 1er, sous t), du règlement n 1408/71, "doit s' entendre de la manière la plus large" (11), de sorte que pour pouvoir ranger le droit au maintien du salaire, tel que prévu par le LFZG, dans cette définition, il ne faut pas nécessairement trouver dans cette disposition un élément exprès permettant de l' inclure, mais il suffit que ne s' y trouve aucun élément de nature à
exiger son exclusion, comme le fait valoir la Commission.
14. On peut donc conclure des considérations qui précèdent que le maintien du salaire, à charge de l' employeur, lorsque le travailleur est empêché d' exercer son activité en raison d' une incapacité de travail pour cause de maladie, tel qu' il est prévu par le LFZG, constitue une "prestation de maladie" au sens de l' article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n 1408/71. En conséquence, il y a lieu d' examiner les questions posées par la juridiction de renvoi au sujet de l' applicabilité de l'
article 18 du règlement n 574/72, tel qu' il a été interprété dans l' arrêt Rindone, précité, à une situation dans laquelle l' "institution compétente" au sens de cette disposition est l' employeur et non une institution de sécurité sociale.
Sur les première et deuxième questions préjudicielles
15. Les deux premières questions sont rédigées comme suit:
"1) Les principes établis dans l' arrêt 22/86 de la Cour de justice - troisième chambre - du 12 mars 1987, en ce qui concerne l' interprétation de l' article 18, paragraphes 1 et 5, du règlement (CEE) n 574/72 du Conseil, doivent-ils être transposés en totalité ou en partie au cas dans lequel l' institution compétente pour servir les prestations en espèces, selon les articles 1er et suivants du Lohnfortzahlungsgesetz de la République fédérale d' Allemage du 27 juillet 1969 (Bundesgesetzblatt, I, p.
946, modifié en dernier lieu par la loi du 20 décembre 1988 - Bundesgesetzblatt, I, p. 2477), est l' employeur et non l' institution compétente en matière de sécurité sociale?
Plus particulièrement
2) l' institution compétente pour le versement de prestations de maintien du salaire en cas de maladie, conformément à la législation en vigueur en République fédérale d' Allemagne pour les travailleurs, en application des articles 1er et suivants du Lohnfortzahlungsgesetz, doit-elle statuer sur la demande de prestations en espèces, en se fondant en fait et en droit sur les constatations faites par l' institution du lieu de résidence du salarié quant à la survenance et la durée de l' incapacité de
travail?"
16. Rappelons que dans son arrêt Rindone, la Cour a dit pour droit que
"l' article 18, paragraphes 1 à 4, du règlement n 574/72 est à interpréter en ce sens que, si l' institution compétente ne fait pas usage de la faculté prévue au paragraphe 5 de faire contrôler l' intéressé par un médecin de son choix, elle est liée, en fait et en droit, par les constatations faites par l' institution du lieu de résidence quant à la survenance et à la durée de l' incapacité de travail."
Par ses deux premières questions, la juridiction de renvoi tend donc à savoir si le principe ainsi établi est également applicable à une situation où l' institution compétente est l' employeur.
17. La réponse me semble pouvoir être brève. Selon l' article 1er, sous o), iv), du règlement n 1408/71,
"le terme 'institution compétente' désigne, s' il s' agit d' un régime relatif aux obligations de l' employeur concernant des prestations visées à l' article 4, paragraphe 1, soit l' employeur ou l' assureur subrogé, soit, à défaut, l' organisme ou l' autorité désigné par l' autorité compétente de l' État membre concerné."
Or, en vertu de l' article 1er, sous c), du règlement n 574/72,
"les définitions de l' article 1er du règlement (n 1408/71) ont la signification qui leur est attribuée audit article."
L' annexe 2 du règlement n 574/72, qui mentionne les institutions compétentes de chaque État membre (voir l' article 4, paragraphe 2), ne contenant par ailleurs dans la partie "C. Allemagne", sous le point "1. Assurance maladie", aucune précision différente, il y a lieu de conclure que l' article 18 du règlement n 574/72 qui utilise, sans distinction, le terme "institution compétente", est également applicable dans un cas comme celui de l' espèce où l' employeur est l' institution compétente.
18. En conséquence, et même si l' institution compétente dans l' affaire Rindone était une caisse de maladie, les solutions retenues par la Cour dans son arrêt du 12 mars 1987 sont également valables dans une telle hypothèse. Cela me semble d' autant plus vrai que l' interprétation que la Cour y a donnée, comme elle l' a souligné elle-même au point 13 de son arrêt,
"s' impose aussi en raison de l' objectif poursuivi par l' article 18 du règlement n 574/72, ainsi que par l' article 19 du règlement n 1408/71."
En effet,
"si l' institution compétente était libre de ne pas reconnaître la constatation de l' incapacité de travail effectuée par l' institution du lieu de résidence, il pourrait en résulter ... des difficultés de preuve pour le travailleur dont la capacité de travail aurait entre-temps été rétablie. Or, ce sont précisément ces difficultés que la réglementation communautaire en cause vise à éliminer. Une telle situation serait inacceptable, car elle nuirait à 'l' établissement d' une libre circulation des
travailleurs migrants aussi complète que possible, principe qui s' inscrit dans les fondements de la Communauté' (arrêt du 25 février 1986, L.A. Spruyt, 284/84, Rec. p. 693)."
19. Je vous propose dès lors de répondre par l' affirmative aux deux premières questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi.
Sur la troisième question préjudicielle
20. La troisième question a la teneur suivante:
"Dans l' hypothèse où la question n 1 appelle une réponse affirmative: en va-t-il de même lorsque l' employeur qui est l' institution compétente pour servir la prestation de maintien du salaire en application de l' article 1er de la loi en cause ne dispose d' aucune possibilité, en fait comme en droit, de vérifier la constatation de la survenance de l' incapacité de travail sinon celle d' inviter la caisse de maladie compétente - laquelle en l' espèce n' est toutefois pas directement tenue de verser
les prestations - à faire examiner le salarié par un médecin (conseil) de son choix, au sens de l' article 18, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 574/72?"
21. L' Arbeitsgericht Loerrach attire donc notre attention sur différents types de difficultés auxquelles est confronté un employeur lorsqu' il souhaite faire vérifier la constatation de la survenance de l' incapacité de travail par un médecin de son choix, au sens de l' article 18, paragraphe 5, du règlement n 574/72. Comme les gouvernements allemand et néerlandais et la Commission, je suis très sensible à ces difficultés, et j' apprécie les efforts faits par la Commission pour concilier la
solution de principe à laquelle elle est parvenue, et que je partage, et les particularités de la situation de l' employeur, dont l' article 18 ne tient pas compte. Un aménagement de cette disposition serait indiqué. Mais peut-on, en attendant, estimer avec la Commission que, dans certains cas exceptionnels, lorsque existent "des doutes graves et fondés au sujet de l' incapacité de travail constatée par l' institution du lieu de résidence", il n' est pas opportun de considérer le contrôle prévu à l'
article 18, paragraphe 5, comme étant la seule possibilité pour un employeur de remettre en question la valeur de preuve de l' attestation d' incapacité de travail de l' institution du lieu de résidence? J' éprouve des hésitations à accepter telle quelle cette suggestion de la Commission.
22. D' une façon générale déjà, comme la Cour l' a encore rappelé dans son arrêt du 12 juillet 1990, Commission/France, point 17 (C-236/88, Rec. p. I-3163), la circonstance que l' application des règlements en matière de sécurité sociale peut donner lieu à des difficultés d' ordre pratique ne saurait porter préjudice aux droits que les particuliers tirent des principes de la législation sociale de la Communauté; en outre, comme la Cour l' a observé dans ce même arrêt, des problèmes pratiques peuvent
toujours être soumis à la Commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants prévue aux articles 80 et 81 du règlement n 1408/71. Par ailleurs, dans son arrêt du 22 février 1990, Bronzino, point 14 (C-228/88, Rec. p. I-531), la Cour a déclaré que
"des inconvénients ... résultant de l' application du règlement n 1408/71 ne sauraient mettre en cause l' interprétation de l' une des dispositions de ce règlement, telle qu' elle résulte de son texte et de sa finalité".
Il s' y ajoute qu' à condition de respecter le droit communautaire un État membre peut également, de façon unilatérale, adopter les mesures administratives nécessaires afin que dans des régimes d' assurance maladie dans lesquels la fonction d' "institution compétente" revient aux employeurs, ceux-ci soient à même d' exercer les droits dont ils disposent dans le cadre de l' article 18 du règlement n 574/72.
23. A la lumière de ces considérations d' ordre général, on peut faire les remarques particulières suivantes au sujet des difficultés expressément soulevées en l' occurrence.
24. D' abord, en cas d' application correcte de l' article 18, paragraphe 3, l' employeur devrait être informé dans les délais prévus de la survenance et de la durée probable de l' incapacité de travail. En effet, l' employeur étant l' "institution compétente" également à l' égard de l' institution du lieu de résidence, c' est à lui que cette dernière doit transmettre le rapport du médecin contrôleur dans le délai de trois jours suivant la date du contrôle. Si cela devait causer des problèmes, ils
devraient être résolus dans le cadre des procédures de concertation spécialement prévues, notamment à l' article 84 du règlement n 1408/71, qui dispose que les autorités compétentes des États membres se communiquent toutes informations concernant les mesures prises pour l' application du règlement et que les autorités et les institutions des États membres se prêtent, pour l' application du règlement, leurs bons offices.
25. En second lieu, pour ce qui concerne les frais qu' impliquerait le contrôle de l' intéressé par un médecin choisi par l' employeur - "institution compétente", qui, rappelons-le, doit se faire dans l' État de l' institution de résidence (voir le point 21 de l' arrêt Rindone) -, ils sont inhérents au système et ne sont évidemment pas de nature à priver le particulier du droit qu' il tire de l' article 18 du règlement n 574/72, tel qu' interprété par la Cour, de ne pas être obligé de retourner dans
l' État de l' institution compétente pour s' y soumettre à un contrôle médical. En outre, il est toujours loisible à un État membre qui connaît un régime d' assurance maladie, dans lequel l' employeur remplit la fonction d' "institution compétente", de prévoir que les caisses de maladie doivent subvenir, en totalité ou en partie, aux frais encourus par l' employeur dans l' exercice de cette fonction. Le LFZG prévoit d' ailleurs que, dans le cas des employeurs qui occupent régulièrement moins de
vingt personnes, la caisse de maladie doit rembourser 80 % du salaire du travailleur tombé malade. On peut donc supposer qu' il incombera également à celle-ci de faire procéder au contrôle prévu à l' article 18, paragraphe 5, de sorte que seules des entreprises déjà plus importantes auront à supporter elles-mêmes des frais de contrôle.
26. Enfin, pour surmonter les problèmes pouvant résulter de ce qu' un employeur n' a pas les mêmes rapports avec l' institution du lieu de résidence qu' une institution de sécurité sociale et n' a pas non plus, en pratique, les mêmes possibilités qu' une telle institution pour faire procéder au contrôle de l' intéressé par un médecin de son choix, un État membre peut certainement prévoir des modalités adéquates de collaboration entre l' employeur et l' institution normalement compétente, à laquelle
sont affiliés les travailleurs, voire, aux fins de la bonne application de l' article 18, la substitution de celle-ci dans les fonctions du premier. On peut d' ailleurs noter que dans le cadre du LFZG, lorsque le travailleur séjourne en dehors du territoire d' application de la loi lors de la survenance de l' incapacité de travail, ce qui a été le cas pour les membres de la famille Paletta, il doit signaler celle-ci sans délai non seulement à son employeur, mais également à la caisse de maladie
auprès de laquelle il est assuré. Cette communication simultanée pourrait constituer le point de départ d' une telle collaboration qui devrait permettre à l' employeur d' user efficacement des possibilités que lui offre l' article 18, paragraphe 5, du règlement n 574/72. C' est ainsi que l' Allemagne pourrait prévoir dans sa législation que, dans les cas douteux, il incombe à la caisse de maladie compétente de faire effectuer les contrôles sur place de sa propre initiative et en tout cas à la
demande d' un employeur. Les caisses de maladie d' un État membre pourraient aussi mettre au point, ensemble, un système de contrôle dans d' autres États membres.
27. Reste la question de savoir si ce qui précède est valable même s' il existe "des doutes graves et fondés au sujet de l' incapacité de travail constatée par l' institution du lieu de résidence." A cet égard, on peut d' abord constater que, si de tel doutes pouvaient justifier qu' exceptionnellement l' institution compétente ne soit pas liée, en fait et en droit, par les constatations médicales faites par l' institution du lieu de résidence quant à la survenance et à la durée de l' incapacité de
travail, il devrait en être ainsi aussi bien dans le cas où l' institution compétente est un employeur que dans le cas où il s' agit d' une institution de sécurité sociale.
28. En second lieu, il ne saurait être suffisant qu' existent de simples doutes pour que l' institution compétente ne soit plus liée par les constatations de l' institution du lieu de résidence: le système de l' article 18 est, en effet, tel que c' est précisément lorsque existent des doutes quant à la véracité des constatations de l' institution du lieu de résidence que l' institution compétente usera de la possibilité que lui offre le paragraphe 5 de cette disposition pour faire contrôler l'
intéressé par un médecin de son choix.
29. Dès lors, les constatations de l' institution du lieu de résidence ne sauraient être remises en cause par l' institution compétente (qui n' a pas fait procéder au contrôle prévu au paragraphe 5) que si elles ont été obtenues à la suite de manoeuvres frauduleuses qui ont trompé l' institution du lieu de résidence, et/ou si elles devaient se révéler par la suite comme étant manifestement inexactes. Il me semblerait, en effet, très difficile d' admettre qu' au cas où l' institution compétente a
fait confiance aux constatations de l' institution du lieu de résidence et n' avait a priori aucune raison de faire contrôler l' intéressé par un médecin de son choix - contrôle qui, dans le système de l' article 18, devrait tout de même constituer l' exception - elle continuerait à être tenue par ces constatations même s' il devait s' avérer, sans qu' aucun doute ne soit permis, qu' elles sont inexactes et ont été obtenues par la fraude. Serait-il admissible, par exemple, que l' institution
compétente reste liée même si, au cours de la durée de l' incapacité de travail telle que constatée par l' institution du lieu de résidence, l' intéressé était impliqué dans un accident de circulation à un endroit auquel son prétendu mauvais état de santé n' aurait normalement pas dû lui permettre de se rendre ou s' il était établi qu' il s' était livré à une activité incompatible avec celui-ci? J' avoue qu' une réponse affirmative serait de nature à me choquer. La question est cependant de savoir
si l' article 18 du règlement n 574/72, tel qu' interprété par la Cour, en particulier, ou le droit communautaire en général permettent la prise en compte de telles situations exceptionnelles.
30. A cet égard ma réponse sera positive, d' une part, parce qu' elle ne me paraît pas heurter les principes établis par la Cour dans l' arrêt Rindone et, d' autre part, parce que dans la jurisprudence de la Cour existent des précédents allant dans ce sens.
31. D' abord, la raison pour laquelle, dans l' arrêt Rindone, la Cour a limité les possibilités de l' institution compétente pour mettre en cause les constatations de l' institution du lieu de résidence au seul contrôle par un médecin de son choix est que
"si l' institution était libre de ne pas reconnaître la constatation de l' incapacité de travail effectuée par l' institution du lieu de résidence, il pourrait en résulter ... des difficultés de preuve pour le travailleur dont la capacité de travail aurait entre-temps été rétablie" (point 13 de l' arrêt).
Or, dans le présent contexte il n' est question ni de rendre l' institution "libre" de ne pas reconnaître les constatations de l' institution du lieu de résidence ni d' exiger d' un travailleur entre-temps rétabli d' apporter la preuve de son incapacité de travail antérieure. Au contraire, il incomberait à l' institution compétente d' apporter la preuve quasiment irréfragable de ce que les constatations de l' institution de résidence ne correspondent pas à la réalité et qu' elles ont dû être
obtenues par des actes frauduleux.
32. En second lieu, il y a dans la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des personnes des précédents dans lesquels la Cour a expressément veillé à ce que l' interprétation qu' elle venait de donner d' une disposition du droit communautaire ne soit pas applicable à des situations constitutives d' abus ou de fraudes. Dans son arrêt du 21 juin 1988, par exemple, dans l' affaire 39/86, Lair (Rec. p. 3161), la Cour a d' abord constaté que le droit communautaire s' oppose à ce qu' un
État membre soumette l' octroi d' une aide à la formation universitaire à une condition exigeant une durée minimale d' activité professionnelle préalable sur son territoire; elle a ensuite précisé que
"certains abus, qui pourraient, par exemple, se présenter lorsque des éléments objectifs permettent d' établir qu' un travailleur entre dans un État membre dans le seul but d' y bénéficier, après une très courte période d' activités professionnelles, du système d' aide aux étudiants, ... ne sont pas couverts par les dispositions du droit communautaire en cause" (point 43 de l' arrêt).
33. En outre, dans l' affaire 130/88, Van de Bijl (Rec. 1989, p. 3039), était en cause un système d' attestations présentant certaines ressemblances avec celui de l' article 18 du règlement n 574/72. Un des problèmes à résoudre était celui de savoir si, en vertu des dispositions pertinentes de la directive 64/427/CEE du Conseil, du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI (industrie
et artisanat) (JO 117, p. 1863), l' État membre d' accueil est tenu d' accorder l' autorisation nécessaire à l' exercice de la profession de peintre en bâtiment indépendant sur son territoire sur la foi d' une attestation établie par l' État de provenance, alors même que l' attestation contient des inexactitudes ou oublis manifestes en rapport notamment avec la durée effective de l' activité professionnelle exercée dans l' État membre de provenance. Dans son arrêt, la Cour a d' abord constaté que
"l' État membre d' accueil ... est en principe lié par les constatations contenues dans l' attestation délivrée par l' État membre de provenance, sous peine de priver celle-ci de son effet utile" (point 22),
tout en précisant que
"lorsque des éléments objectifs amènent l' État d' accueil à considérer que l' attestation contient des inexactitudes manifestes, il lui est loisible de s' adresser à l' État membre de provenance en vue de demander des renseignements supplémentaires" (point 24).
Tout comme en l' espèce, l' autorité compétente de l' un des États membres est donc tenue par les constatations de l' autorité de l' autre État membre, sauf à demander qu' il soit procédé à des vérifications supplémentaires. Toutefois, et bien que les dispositions pertinentes de la directive 64/427 ne le prévoient pas expressément, la Cour a admis que, dans certains cas tout à fait exceptionnels, l' État membre d' accueil n' est pas lié par l' attestation de l' autorité compétente de l' État membre
de provenance. Elle a estimé que
"l' État membre d' accueil ne saurait, en effet, être tenu d' ignorer des faits survenus sur son propre territoire et directement pertinents au regard du caractère réel et effectif de la période d' activité professionnelle accomplie dans l' État membre de provenance" (point 26 de l' arrêt)
et a conclu, en réponse à la question qui lui avait été posée, que
"l' autorité compétente de l' État membre d' accueil ... n' est pas tenue d' accorder automatiquement l' autorisation demandée lorsque l' attestation produite contient une inexactitude manifeste en ce qu' elle assure que la personne visée par la directive a accompli une période d' activité professionnelle dans l' État membre de provenance, s' il est constant qu' au cours de cette même période cette personne a exercé des activités professionnelles sur le territoire de l' État membre d' accueil"
(point 27).
34. Certes, la Cour a été très restrictive en ce qui concerne la possibilité de remettre en cause la valeur en principe obligatoire de l' attestation délivrée par l' État membre de provenance. Cela me semble toutefois s' expliquer, d' une part, par le fait qu' elle a donné une réponse calquée sur les faits concrets de l' espèce et, d' autre part, par les particularités de la réglementation en cause, qui ne prévoit pas de contrôle direct par l' autorité compétente de l' État membre d' accueil sur le
territoire de l' État membre de provenance. Certes, la Cour n' a pas non plus explicitement basé son raisonnement sur le principe général "fraus omnia corrumpit", tel que l' avait pourtant envisagé l' avocat général M. Darmon dans ses conclusions, point 17 (Rec. 1989, p. 3050). En somme, il suffisait, aux yeux de la Cour, d' éviter que soit faite une application du droit communautaire qui heurterait le bon sens et méconnaîtrait des réalités pourtant évidentes et incontestables. Il n' empêche qu' il
me semble légitime de voir dans cet arrêt un précédent dans lequel la Cour a refusé de reconnaître la valeur en principe obligatoire des constatations faites par une autorité compétente d' un État membre lorsque cela équivaudrait à la reconnaissance de situations manifestement inexactes et/ou de constatations éventuellement obtenues frauduleusement. J' estime que rien ne s' oppose à ce que tel soit également le cas dans le cadre de l' article 18 du règlement n 574/72.
35. Dès lors, je propose de répondre par l' affirmative également à la troisième question, mais de la compléter de la façon suivante:
"Il n' en va autrement que s' il est constant que, pendant la durée de l' incapacité de travail, l' intéressé a procédé à des activités que la nature de son incapacité de travail, telle que constatée par l' institution du lieu de résidence, n' aurait normalement pas dû lui permettre d' effectuer."
Conclusion
36. Les réponses proposées aux questions préjudicielles posées par l' Arbeitsgericht Loerrach sont donc les suivantes:
"1) L' article 18, paragraphes 1 à 4, du règlement (CEE) n 574/72 est à interpréter en ce sens que, si l' institution compétente ne fait pas usage de la faculté prévue au paragraphe 5 de faire contrôler l' intéressé par un médecin de son choix, elle est liée, en fait et en droit, par les constatations opérées par l' institution du lieu de résidence quant à la survenance et à la durée de l' incapacité de travail, et cela même lorsque c' est l' employeur qui constitue l' institution compétente pour
servir les prestations en espèces en cas de maladie.
2) La réponse est identique alors même que l' employeur ne dispose d' aucune possibilité, en fait comme en droit, de vérifier la constatation de la survenance de l' incapacité de travail, sinon celle d' inviter la caisse de maladie compétente à faire examiner l' intéressé par un médecin de son choix, au sens de la disposition précitée.
Il n' en va autrement que s' il est constant que, pendant la durée de l' incapacité de travail, l' intéressé s' est livré à des activités que la nature de son incapacité de travail, telle que constatée par l' institution du lieu de résidence, n' aurait normalement pas dû lui permettre d' effectuer."
(*) Langue originale: le français.
(1) Règlement du 21 mars 1972 fixant les modalités d' application du règlement (CEE) n 1408/71 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (JO L 74, p. 1).
(2) JO L 149, p. 2.
(3) Voir les arrêts du 25 mai 1971, Defrenne, point 7 (80/70, Rec. p. 445), du 13 mai 1986, Bilka-Kaufhaus, point 17 (170/84, Rec. p. 1607), et du 17 mai 1990, Barber, point 22 (C-262/88, Rec. p. I-1889).
(4) Voir l' arrêt du 27 janvier 1981, Vigier, point 15 (70/80, Rec. p. 229).
(5) Voir, à titre d' exemple, l' arrêt du 5 mai 1983, Piscitello, point 9 (139/82, Rec. p. 1427).
(6) Voir notamment les arrêts du 27 mars 1985, Hoeckx, point 11 (249/83, Rec. p. 973) et Scrivner, point 18 (122/84, Rec. p. 1027).
(7) Voir, outre les arrêts Piscitello, Hoechx et Scrivner, précités, les arrêts du 22 juin 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457), du 28 mai 1974, Callemeyn (187/73, Rec. p. 553), du 9 octobre 1974, Biason (24/74, Rec. p. 999), du 13 novembre 1974, Costa (39/74, Rec. p. 1251), du 24 février 1987, Giletti (379/85 à 381/85 et 93/86, Rec. p. 955). Dans ces derniers arrêts, la Cour a affirmé que l' "on ne saurait exclure la possibilité que, en raison de son champ d' application personnel, de ses objectifs et
de ses modalités d' application, une législation nationale s' apparente simultanément à l' une et à l' autre de ces deux catégories."
(8) Voir les arrêts du 6 juillet 1978, Gillard (9/78, Rec. p. 1661), et du 31 mai 1979, Even (207/78, Rec. p. 2019).
(9) Voir respectivement les points 12 et 19 des arrêts Hoeckx et Scrivner, précités.
(10) Voir l' arrêt, précité, du 24 février 1987, Giletti, point 7 (379/85 à 381/85 et 93/86, Rec. p. 955).
(11) Voir notamment l' arrêt, précité, du 28 mai 1974, Callemeyn, point 10 (187/73, Rec. p. 553).
