Avis juridique important
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61987C0343
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 26 septembre 1989. - Annibale Culin contre Commission des Communautés européennes. - Fonctionnaires - Annulation de nomination. - Affaire C-343/87.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-00225
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . En vue de pourvoir à un poste de chef de division à la direction générale de la concurrence ( ci-après "DG IV "), la Commission, partie défenderesse, a publié, le 26 septembre 1986, un avis de vacance à la suite duquel se sont portés candidats audit poste dix-huit fonctionnaires, dont le requérant, M . Culin, fonctionnaire à la DG IV, qui a assuré l' intérim du poste concerné du 12 novembre 1985 au 11 novembre 1986 . La Commission ayant décidé, le 24 novembre 1986, de pourvoir le poste vacant
par la nomination de M . Argyris, qui fut, dès le 4 février 1987, nommé chef d' une autre division de la DG IV, M . Culin a déposé une réclamation contre la décision de rejet de sa candidature et la décision portant nomination de M . Argyris . La Commission rejeta explicitement cette réclamation en arguant du fait que l' intérim assuré par le requérant n' aurait pas été satisfaisant .
2 . Suite à ce rejet, M . Culin a formé le présent recours, qui vise à l' annulation de la décision de rejet explicite de sa réclamation, de la décision de nomination de M . Argyris au poste en litige et de la décision de rejet de sa candidature audit poste .
3 . Il ressort cependant de votre jurisprudence, et notamment de l' arrêt Vainker ( 1 ), que le recours d' un fonctionnaire contre le rejet de sa réclamation se confond avec le recours formé contre l' acte supposé lui faire grief . En l' espèce, il s' agit de la nomination de M . Argyris au poste en question, décision qui impliquait le rejet de la candidature du requérant . Il suffit donc que nous nous prononcions sur la demande en annulation de la nomination intervenue .
Quant à la violation de l' article 45 du statut
4 . Le requérant invoque, tout d' abord, une violation de l' article 45 du statut, aux termes duquel "la promotion se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d' un minimum d' ancienneté dans leur grade, après examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion ainsi que des rapports dont ils ont fait l' objet ". Selon M . Culin, l' examen comparatif des mérites des candidats a été, en l' espèce, entaché d' une erreur manifeste . La Commission
affirme en effet, dans sa réponse à la réclamation du requérant, que
"l' AIPN a tenu compte ... notamment de l' intérim assuré par ( M . Culin ) à partir du 12 novembre 1985, et c' est ce dernier élément qui n' a pas été jugé satisfaisant . Dès lors, la Commission a décidé, à l' issue de cet intérim, de pourvoir le poste par la nomination d' un autre fonctionnaire ... Ayant ainsi répondu à l' argument principal, la Commission estime que les autres arguments avancés par ( M . Culin ) relativement à la nomination de M . Argyris perdent toute pertinence ".
5 . Le requérant s' est ainsi vu signifier officiellement par l' autorité investie du pouvoir de nomination que sa candidature avait été écartée par elle en raison de la façon prétendument insatisfaisante de laquelle il avait dirigé cette division .
6 . Après l' introduction du présent recours, la Commission a toutefois adopté un addendum à la réponse à la réclamation de M . Culin, dont il ressort, entre autres, qu' au cours de l' intérim ce dernier
"a fait preuve de toute la diligence et compétence nécessaires dans l' exercice temporaire des fonctions de chef de division, et ce à l' entière satisfaction de ses supérieurs ".
La Commission a ajouté que si la candidature de M . Culin n' a pas été retenue, c' était uniquement parce qu' elle ne revêtait
"pas toutes les qualifications requises pour le faire figurer parmi les candidats les plus aptes à assurer les responsabilités de chef d' une division de la taille de la division IV/B-2",
mais que sa non-nomination
"n' enlève rien aux appréciations excellentes dont son travail a toujours fait l' objet ".
7 . Au cours de la procédure devant la Cour, la Commission a précisé qu' il n' y avait eu, en l' occurrence, qu' un simple malentendu, qui ne serait né que longtemps après la décision prise et qui ne saurait affecter la validité de celle-ci .
8 . Nous ne pouvons cependant pas partager cette analyse . Lorsqu' elle répond à une réclamation, la Commission est censée indiquer les véritables raisons qui sont à la base de l' acte incriminé . Ce qui est en cause dans cette affaire c' est tout le rôle de la procédure précontentieuse dans le cadre d' un litige opposant un fonctionnaire à l' institution qui l' emploie . Ainsi, la Cour a-t-elle maintes fois insisté sur l' importance de cette procédure, et en particulier sur la nécessité dans
laquelle se trouve l' administration de motiver une décision de rejet d' une réclamation, même en matière de contestation de promotion ( 2 ).
9 . Cela est d' autant plus important que l' administration n' est, en revanche, pas tenue de motiver un rejet de candidature . La réclamation et la réponse à celle-ci constituent donc, dans le cadre du contentieux relatif aux promotions, la seule possibilité précontentieuse permettant au fonctionnaire de vérifier si ses droits ont été respectés et à l' administration de démontrer qu' elle a agi conformément au statut .
10 . Il est clair, dès lors, que si l' on admettait que la motivation donnée en réponse à la réclamation puisse ne pas correspondre à celle de l' acte mis en cause dans ladite réclamation, toute la procédure précontentieuse n' aurait plus guère de sens, puisqu' elle ne permettrait plus au fonctionnaire de découvrir la motivation de l' acte qu' il conteste .
11 . Tout fonctionnaire doit donc pouvoir partir de la présomption que la motivation donnée en réponse à sa réclamation est bien celle qui était à la base de l' acte faisant grief .
12 . Cette présomption doit-elle être considérée comme irréfragable? Ce serait sans doute excessif . Nous estimons cependant qu' une institution ne saurait être admise à renverser cette présomption, surtout après l' introduction d' un recours, que si elle apporte des éléments de preuve convaincants dont il résulte que la décision incriminée a effectivement été fondée sur des considérations d' une autre nature que celles indiquées en réponse à la réclamation . Tel serait, par exemple, le cas en l'
espèce si la Commission avait pu faire état d' un extrait du procès-verbal du "comité consultatif des nominations aux postes A 2 et A 3" ou du procès-verbal d' une de ses propres réunions dont il résulterait que, malgré la façon tout à fait satisfaisante dont M . Culin a exercé temporairement les fonctions de chef de division, la Commission est néanmoins parvenue à la conclusion qu' un autre candidat était mieux apte à assumer cette fonction à titre définitif .
13 . En l' espèce, la Commission affirme que les choses se seraient précisément passées de cette façon-là ( voir p . 2 de l' addendum à la réponse à la réclamation ), mais elle ne parvient pas à en apporter la preuve .
14 . Elle a versé au dossier une note adressée le 20 ou le 28 octobre 1986 ( la date est illisible ) par le directeur général de la concurrence au directeur général du personnel et de l' administration, par l' intermédiaire du membre de la Commission chargé de la concurrence . Ce texte contient les critères sur la base desquels le directeur général compétent a examiné les dix-huit actes de candidature ainsi que les rapports de notation des fonctionnaires en question . On peut y lire que cinq
candidatures apparaissent comme étant présentées par des candidats disposant d' une connaissance approfondie de la politique de concurrence et d' une expérience appropriée à la fonction; chacun d' eux présente également les aptitudes nécessaires pour diriger une division . Suivent les noms de cinq personnes parmi lesquelles ne figure pas M . Culin .
15 . Le directeur général de la concurrence expose, ensuite, les critères sur la base desquels il propose de départager ces cinq candidats, et il conclut en proposant la nomination de M . Argyris et en demandant au directeur général du personnel et de l' administration de prendre les dispositions nécessaires pour obtenir l' accord de la Commission sur cette proposition .
16 . Ni dans cette note, ni dans le procès-verbal de la réunion du 27 octobre 1989 du comité consultatif des nominations aux grades A 2 et A 3, ni dans l' avis émis par ce dernier, il n' est fait mention de l' intérim de M . Culin à la tête de la division . Ces documents ne démontrent donc pas qu' il n' a pas été tenu compte, dans un sens défavorable pour lui, de l' intérim de M . Culin . Bien plus, le fait que M . Culin ne figure même pas dans la liste des cinq fonctionnaires jugés aptes, par le
comité consultatif, à exercer la fonction de chef de division, liste qui est identique à celle figurant dans la note du directeur général de la concurrence, est, au contraire, de nature à faire supposer qu' un jugement négatif au sujet de son intérim a été exprimé au cours de la réunion de ce comité .
17 . La Commission n' a donc pas réussi à renverser, au moyen d' une preuve tangible, la présomption en question . Force est, dès lors, de tenir pour acquis que la décision de l' AIPN était bien fondée sur le motif erroné indiqué dans la réponse à la réclamation .
18 . Or, si la candidature d' un des fonctionnaires a été écartée sur la base d' une appréciation manifestement erronée de ses mérites, toute la procédure s' en trouve viciée et la nomination intervenue à son issue doit être annulée . On ne saurait objecter à cela que M . Culin n' aurait aucun intérêt à attaquer la nomination de M . Argyris parce qu' il n' aurait nullement été sûr qu' il aurait été nommé à sa place . Nous ne sommes pas ici dans une situation analogue à l' affaire Morello ( 3 ),
citée par la Commission, où il a pu être clairement établi que ce fonctionnaire, compte tenu de son expérience passée, n' avait aucune vocation à exercer les fonctions auxquelles il s' était porté candidat . Il n' a, en effet, été soutenu à aucun moment que M . Culin ne remplissait pas les conditions de l' avis de vacance .
19 . Tout fonctionnaire ayant un intérêt légitime à ce que les procédures de promotion auxquelles il participe se déroulent d' une manière régulière, le premier moyen du requérant doit être accueilli .
Quant au non-respect de l' avis de vacance
20 . Le requérant fait valoir, en second lieu, que la Commission n' a pas respecté l' avis de vacance relatif au poste concerné . Il estime, en effet, que l' AIPN a procédé à la nomination d' un candidat ne remplissant pas toutes les conditions énoncées à l' avis de vacance, qui, en son point 3, exige de la part des candidats la connaissance d' un ou de plusieurs des secteurs suivants : textile, habillement, cuir, autres industries manufacturières . Selon le requérant, cette condition serait claire,
non susceptible d' interprétation et non remplie par le candidat choisi par l' AIPN, puisqu' il serait manifeste que celui-ci ne posséderait pas une telle connaissance, que le déroulement de sa carrière ne lui aurait d' ailleurs pas permis d' acquérir .
21 . A cet égard, la partie défenderesse a essentiellement repris, au cours de la procédure écrite et orale, les appréciations contenues dans la note précitée de son directeur général de la concurrence du 20 ou du 28 octobre 1986 . A la page 2 de celle-ci, on peut trouver la prise de position suivante :
"Il convient de remarquer la diversité des secteurs industriels qui sont de la compétence de cette division et d' en conclure que ce n' est pas telle ou telle connaissance spécifique, mais que ce sont les qualités d' ouverture d' esprit et de capacité d' organisation qui sont à considérer comme les critères déterminants dans le choix des candidats en vue du pourvoi du poste concerné ."
Plus loin, on peut lire que M . Argyris
"dispose d' une large connaissance et expérience non seulement des affaires d' aides d' État, mais aussi des affaires industrielles en général ".
Ce passage doit manifestement lui aussi être interprété en ce sens qu' une connaissance plus spécifique des secteurs énumérés dans l' avis de vacance n' est pas une condition nécessaire pour l' accession au poste déclaré vacant .
22 . Nous sommes d' avis qu' en faisant sienne cette façon de voir la Commission est allée trop loin . Certes, les institutions sont en droit de nommer comme chef de division des personnes n' ayant pas une connaissance très spécifique d' un secteur particulier de l' économie, mais une connaissance suffisante d' un domaine défini d' une manière plus large . Elles sont également en droit de retenir comme critère déterminant l' ouverture d' esprit, le sens de l' organisation ou les qualités de meneurs
d' hommes des différents candidats . Mais, dans ce cas, elles doivent libeller l' avis de vacance en ce sens et ne pas exiger la connaissance de secteurs nommément désignés . Notons, en passant, qu' une telle connaissance peut effectivement revêtir de l' importance lorsqu' il s' agit d' apprécier l' existence d' ententes et surtout de positions dominantes, car le degré de concurrence peut varier d' un secteur de l' économie à l' autre . Ce n' est donc probablement pas par hasard que la connaissance
de secteurs déterminés avait été exigée dans l' avis de vacance .
23 . Il résulte, par ailleurs, de la jurisprudence de la Cour que :
"si l' AIPN dispose d' une large mesure d' appréciation dans la comparaison des mérites et des notations des candidats et peut l' exercer notamment en vue du poste à remplir, elle est tenue de le faire dans le cadre qu' elle s' est imposé à elle-même par l' avis de vacance" ( 4 ).
24 . Or, comme nous venons de le signaler, ce cadre est, en l' espèce, plus contraignant que la Commission ne semble le penser puisque à côté d' une "expérience approfondie appropriée à la fonction", prévue au point 5, l' avis comporte le point 3 rappelé ci-dessus . La Commission n' a pas établi que le candidat choisi connaît plus particulièrement l' un ou plusieurs des secteurs qui y sont énumérés .
25 . Nous estimons, dès lors, que l' AIPN n' a pas respecté les conditions imposées par l' avis de vacance COM/1607/86 et que la décision nommant M . Argyris au poste litigieux doit être annulée également pour cette raison .
Quant à la violation de l' article 27, troisième alinéa, du statut
26 . Le requérant invoque encore une violation de l' article 27, troisième alinéa, du statut, selon lequel "aucun emploi ne doit être réservé aux ressortissants d' un État membre déterminé ". Il soutient, en effet, qu' il aurait été "de notoriété publique" à la DG IV que l' emploi en question était réservé à un fonctionnaire de nationalité britannique . Il offre de prouver le fait par le témoignage d' un fonctionnaire disposé à rapporter une conversation avec un membre du cabinet d' un commissaire,
dont il ressortirait qu' un poste vacant, différent de celui en cause en l' espèce, aurait été réservé à un fonctionnaire en raison de sa nationalité, ce qui prouverait qu' en règle générale les postes de chef de division de la DG IV seraient pourvus sur cette base .
27 . Il est cependant évident que les "bruits de couloirs" et une déclaration faite par le membre d' un cabinet plusieurs années auparavant à propos d' un autre poste ne sauraient constituer la preuve que le poste en litige était effectivement réservé à un ressortissant britannique . Ce moyen ne saurait donc être retenu .
Quant au détournement de pouvoir
28 . Le dernier moyen du requérant est pris du détournement de pouvoir . Celui-ci serait notamment prouvé par le fait que le concurrent choisi, M . Argyris, n' a occupé que très peu de temps le poste en cause, voire qu' il ne l' a pas occupé du tout, et qu' il a été rapidement muté à la tête d' une autre division pour être remplacé au poste litigieux par un autre fonctionnaire qui n' avait pas posé sa candidature en réponse à l' avis de vacance COM/1607/86 . Le requérant soutient que toute la
procédure n' avait, dès lors, pour but que de "favoriser et protéger l' accès d' un candidat bien précis à un emploi déclaré vacant alors que ce candidat était en fait destiné à occuper un autre emploi ". On serait donc, en quelque sorte, en présence d' une opération ayant pour seul objectif de permettre à M . Argyris de passer au grade A 3, et non pas de pourvoir effectivement, par sa nomination, l' emploi déclaré vacant . Au soutien de cette thèse, le requérant cite le fait que le nouvel
organigramme de la Commission, qui comportait la mutation de M . Argyris au poste de chef de la division "transport et tourisme", a été adopté à peu près au moment même où M . Argyris devait prendre ses fonctions dans l' emploi litigieux .
29 . Il faut avouer que l' explication de M . Culin a de quoi séduire . Nous manquons toutefois d' éléments de preuve convaincants à cet égard . Il se peut, en effet, que, au moment où il a été nommé, M . Argyris ait effectivement été destiné à occuper le poste en question et que peu de temps après l' AIPN se soit aperçue qu' elle pouvait mieux utiliser ses services à la tête d' une autre division . Nous vous proposons donc de ne pas retenir le moyen du détournement de pouvoir .
Quant à la demande de dommages-intérêts
30 . Le requérant conclut à la condamnation de la partie défenderesse au paiement de un franc symbolique de dommages-intérêts pour le dommage moral qu' il a subi suite à l' appréciation négative et erronée contenue dans la réponse à sa réclamation .
31 . Il faut souligner ici que cette appréciation erronée constitue incontestablement une faute de service et que, lors de son élaboration par la direction générale du personnel et de l' administration et suite à sa diffusion, pour approbation, dans les cabinets de tous les membres de la Commission, le texte litigieux a reçu une publicité non négligeable . Même si l' addendum retirant cette appréciation a probablement reçu une publicité sensiblement identique, il n' en reste pas moins que cet
addendum, daté du 24 mai 1988, n' a été adopté que six mois et demi après l' introduction du recours de M . Culin ( 5 novembre 1987 ) et presque dix mois après la notification de la réponse à la réclamation ( 3 août 1987 ). Entre-temps, le jugement négatif au sujet des capacités de M . Culin de gérer une unité administrative avait eu l' occasion de se répandre bien au-delà du cercle de ceux qui avaient pu lire le texte incriminé .
32 . Dans ces conditions, le retrait de l' observation erronée ne représente en lui-même pas une réparation suffisante pour le dommage moral subi par le requérant, et il y a lieu d' accorder à ce dernier le franc symbolique .
33 . Faut-il considérer que le dommage moral sera cependant suffisamment réparé si vous décidez d' annuler la nomination de M . Argyris? Dans votre arrêt du 7 octobre 1985, Van der Stijl/Commission ( 128/84, Rec . 1985, p . 3296 ), vous avez déclaré que l' annulation de la décision de nomination attaquée constituait en elle-même une réparation adéquate du préjudice moral que le requérant pouvait avoir subi . Mais cette annulation a été prononcée parce que la Commission avait eu recours, à tort, à la
procédure spéciale de l' article 29, paragraphe 2, du statut . Aucune observation blessante au sujet des capacités du requérant n' avait été faite dans cette affaire .
34 . Compte tenu de cette différence essentielle, nous estimons que M . Culin a droit au franc symbolique également si vous suivez notre proposition d' annuler la nomination de M . Argyris .
35 . Par contre, pour ce qui est du dommage matériel dont la réparation est réclamée par le requérant, il faut rappeler que le fonctionnaire a certes vocation à la promotion, mais il n' a pas un droit à celle-ci . En effet, aux termes de l' article 45 du statut, la promotion se fait "au choix ". L' AIPN aurait donc parfaitement pu préférer un autre candidat à M . Culin, même si elle avait été consciente du bon déroulement de l' intérim . M . Culin n' avait donc, en tout état de cause, aucune
certitude d' être nommé .
36 . Il en résulte que ce dernier n' a pas subi un préjudice matériel né et actuel, au sens de la jurisprudence de la Cour ( 5 ).
37 . En conclusion, nous vous proposons d' accueillir les deux premiers moyens invoqués par M . Culin et, partant, d' annuler la décision du 24 novembre 1986 portant nomination de M . Argyris au poste de chef de la division DG IV/B-2, d' accorder au requérant, à titre de dommage moral, le franc de dommages-intérêts qu' il a demandé et de condamner la partie défenderesse aux dépens .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Arrêt du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, points 7 à 9 ( 293/87, Rec . p . 0000 ).
( 2 ) Voir, à ce sujet, l' arrêt du 30 octobre 1974, Grassi/Conseil ( 188/73, Rec . p . 1099 ). La Cour a même jugé que, dans le cas d' une décision implicite de rejet, la motivation de celle-ci est nécessairement censée coïncider avec la motivation ou le défaut de motivation de la décision contre laquelle la réclamation laissée sans réponse était dirigée ( voir arrêts du 27 octobre 1977, Moli/Commission, 121/76, Rec . p . 1978, et du 13 avril 1978, Mollet/Commission, 75/77, Rec . p . 906 ).
( 3 ) Arrêt du 29 septembre 1976 ( 9/76, Rec . p . 1415 ).
( 4 ) Voir l' arrêt du 30 octobre 1974, Grassi/Conseil, précité, p . 1111 .
( 5 ) Voir arrêts du 13 juillet 1972, Heinemann/Commission ( 79/71, Rec . p . 589 ), et du 9 juillet 1977, Fiehn/Commission ( 23/69, Rec . p . 561 ).
