Avis juridique important
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61986C0088
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 4 juin 1987. - Bovo Tours BV et Van Nood Touringcars BV contre Ministre des Transports, des Eaux et des Travaux publics et autres. - Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. - Interprétation des articles 8, 13, paragraphe 1, et 16, paragraphe 2, du règlement n. 517/72 - Transport par autobus. - Affaire 88/86.
Recueil de jurisprudence 1987 page 05429
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le College van Beroep voor het Bedrijfsleven vous soumet quatre questions qui ont trait à l' interprétation du règlement n°*517/72 du Conseil, du 28 février 1972, relatif à l' établissement des règles communes pour les services réguliers et les services réguliers spécialisés effectués par autocars et par autobus entre les États membres ( JO L*67, p.*19 ), modifié par le règlement n°*1301/78, du 12 juin 1978 ( JO L*158 p.*1 ).
2 . Avant d' examiner ces questions, il me semble utile de comparer certaines caractéristiques du règlement n°*517/72 avec celles de la proposition que la Commission avait soumise au Conseil le 17 juillet 1969 (( doc . COM(69 ) 485 final )).
3 . Selon cette proposition, les décisions concernant les demandes d' octroi et de renouvellement d' une licence ainsi que d' instauration, de modification et de suppression d' un service d' autobus, devaient être prises d' un commun accord par les États membres dont le territoire devait être emprunté par les services en cause ( article 16 ). La proposition de la Commission ne prévoyait pas de recours contre ces décisions .
4 . Par contre, dans le cas où plusieurs requérants auraient introduit des demandes pour l' instauration d' un même service régulier ou régulier spécialisé, le choix du requérant devait incomber à l' État membre sur le territoire duquel se trouverait le point de départ du service .
5 . Ce choix devait être motivé et les États membres devaient assurer aux personnes physiques ou morales intéressées, "la possibilité de faire valoir leurs intérêts par des moyens appropriés" à l' égard de ce dernier type de décision . Dans les considérants, il était précisé que des possibilités de recours devaient être garanties aux transporteurs à l' égard des décisions prises par les États membres quant au choix du requérant auquel la licence était octroyée .
6 . Enfin, il était précisé à l' article 18 que, "conformément aux décisions intervenues ( d' un commun accord entre les États membres ) et à celles prises par la Commission ( en cas d' absence d' accord entre les États membres ), l' État membre *... établit, renouvelle, modifie ou retire la licence ".
7 . Le règlement n°*517/72 tel qu' il a été finalement adopté prévoit lui aussi des décisions prises soit d' un commun accord par les États membres ( article 13, paragraphe*1 ), soit par la Commission ( article 14, paragraphe*1 ), soit, élément nouveau, par le Conseil ( article 14, paragraphe*2 ), mais, en vertu de l' article 16, ce premier type de décision est suivi d' une décision prise par "l' autorité compétente" de l' État membre sur le territoire duquel se trouve le siège de l' entreprise . L'
article 16 utilise en effet, à trois reprises, en ses paragraphes 2 et 3, l' expression de "décision ".
8 . Par cette dernière décision, l' autorité compétente, agissant conformément au commun accord des États membres concernés ou conformément aux décisions prises par la Commission ou par le Conseil :
- accorde l' autorisation pour la création d' un service;
- autorise ou notifie au titulaire d' une autorisation la modification des conditions auxquelles l' exploitation d' un service est soumise;
- renouvelle l' autorisation ou
- rejette formellement la demande .
9 . Aux termes du paragraphe 2 de l' article 16, ces décisions de l' autorité compétente doivent être motivées et "les États membres assurent aux entreprises de transport en tant que telles la possibilité de faire valoir leurs intérêts par des moyens appropriés à l' égard de ces décisions ". Dans les considérants du règlement tel qu' il a été adopté, cette possibilité n' est cependant plus qualifiée de "recours ".
10 . On est donc amené à constater que le Conseil, statuant à l' unanimité au titre de l' article 149 du traité, a tenu à modifier la proposition de la Commission en ce sens qu' il a expressément conféré le caractère de "décision" aux interventions de l' autorité compétente de l' État membre du siège de l' entreprise qui se situent à la fin de la procédure, et qu' il a étendu le droit de l' entreprise demanderesse de "faire valoir ses intérêts" aux quatre types de décision susceptibles d' être pris
par cette autorité .
11 . Le système ainsi mis en place par le Conseil est plutôt compliqué et la référence à une "autorité compétente" peut être comprise de différentes manières .
12 . Selon une première interprétation possible, chaque État membre exerce ses compétences, au titre du règlement n°*517/72, à travers une "autorité compétente" qu' il désigne à cet effet :
- celle-ci examine tout d' abord si la demande présentée par une entreprise de transport doit être accordée, compte tenu des services de transport existant déjà sur le territoire national de cet État membre;
- elle transmet ensuite la demande, accompagnée d' un avis négatif ou positif aux autres États membres concernés . Dans la deuxième hypothèse, elle demande l' accord de ces États;
- ensuite, elle octroie l' autorisation s' il y a accord de tous les États membres concernés, ou elle la rejette si soit elle-même, soit l' autorité compétente du ou des autres États membres concernés est opposée à l' octroi de l' autorisation ( le cas échéant, la décision finale doit être reportée si l' un des États concernés saisit la Commission ).
Ce système ne fait aucune distinction entre l' "État membre" au sens de l' article 13 et l' "autorité compétente" au sens de l' article 16 du règlement .
13 . Selon une autre conception, qui a été suivie par les Pays-Bas ( voir, à ce sujet, l' ordonnance de renvoi ), le règlement est mis en oeuvre par deux autorités différentes :
a)*Le ministre des Transports
14 . C' est lui qui a le véritable pouvoir de décision puisqu' il décide de l' opportunité de la création du service du point de vue de la situation existant sur le territoire national ( voir le texte de la lettre du ministre néerlandais à la commission des permis de transport figurant au point 3 de l' ordonnance de renvoi ). C' est aussi lui qui demande l' accord des autres États membres concernés .
b)*L' autorité compétente
15 . En l' occurrence, il s' agit de la commission des permis de transport . Celle-ci communique au ministre sa position (( point 7 de l' article 13, sous b ), de l' Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, ci-après "UAP ")). En retour, le ministre communique à cette commission "sa décision relative à la demande dès que celle-ci a été prise" (( point 8 de l' article 13, sous b ), précité )). Enfin la Commission adopte sa propre décision et en adresse copie au ministre .
16 . Dans la conception néerlandaise, l' "autorité compétente" et l' "État membre" ( c' est-à-dire le ministre ) sont donc deux entités différentes et, en quelque sorte, rivales, puisque, en l' occurrence la commission des permis de transport a expressément fait connaître une opinion dissidente par rapport à celle du ministre, tout en étant obligée de s' incliner devant la volonté de ce dernier ( point 3, in fine, de l' ordonnance de renvoi ).
17 . Si j' ai tenu à attirer votre attention sur ces deux conceptions possibles, c' est afin de souligner que certains des problèmes qui se sont posés devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven sont dus à la façon dont la mise en oeuvre du règlement a été organisée aux Pays-Bas .
18 . A mon avis, nous ne devrions pas nous laisser influencer par ces aspects particuliers, mais nous concentrer sur le texte même du règlement . Je voudrais maintenant aborder l' examen de la première question posée par le College van Beroep .
I - La première question préjudicielle
Celle-ci est libellée de la manière suivante :
"Est-il correct d' interpréter l' article 16, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*517/72 du Conseil en ce sens qu' il suffit qu' un État membre ait introduit, dans sa législation nationale portant exécution du règlement, une disposition offrant aux intéressés la possibilité de présenter par écrit dans un délai de trente jours leurs objections à l' encontre de la demande, mise à la disposition du public pour consultation, avant qu' une décision soit rendue sur ladite demande?"
19 . Les parties requérantes au principal ( Bovo Tours BV et Van Nood Touringcars BV ) et la Commission proposent de répondre par la négative à cette première question, tandis que les gouvernements britannique, français et néerlandais et la tierce partie appelée à la cause au principal plaident en faveur d' une réponse affirmative .
20 . En substance, l' interprétation sollicitée revient à demander si l' article 16, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement n°*517/72 exige que les États membres garantissent aux entreprises de transport la possibilité de remettre en question, après leur adoption, les décisions prises en vertu de l' article 16, paragraphe*1 .
21 . Il est certain que ceux des États membres qui offrent aux intéressés la possibilité de présenter par écrit leurs objections à l' encontre d' une demande de création d' un service d' autocars avant qu' une décision ne soit rendue sur une telle demande leur ont donné ainsi le moyen d' exercer une certaine influence sur cette décision .
22 . Mais, est-ce que cela est suffisant, compte tenu du libellé de l' article 16, paragraphe 2 . A mon avis, tel n' est pas le cas . D' après la disposition en cause, "les décisions prises par les autorités compétentes des États membres en vertu du paragraphe 1 doivent être motivées . Les États membres assurent aux entreprises de transport en tant que telles la possibilité de faire valoir leurs intérêts, par des moyens appropriés, à l' égard de ces décisions ".
23 . Il est clair que les décisions visées sont celles par lesquelles les "autorités compétentes" accordent ou rejettent les demandes d' autorisation .
24 . Le législateur communautaire a voulu faire en sorte que les entreprises de transport soient en mesure de connaître, à la lecture de la motivation de la décision, les justifications de celle-ci et les conditions dans lesquelles l' octroi de l' autorisation, son refus ou sa modification sont intervenus . Ce n' est qu' à partir du moment où elles ont pu avoir connaissance de cette motivation que les entreprises sont vraiment capables de juger si leurs intérêts sont lésés ou non .
25 . L' obligation de motivation serait vidée de sa signification si le destinataire de la décision ou toute autre entreprise de transport intéressée était privé de toute possiblité de mettre en cause le bien-fondé de la motivation avancée .
26 . Il se peut, en effet, que l' autorisation finalement accordée, notamment par suite d' un arbitrage de la Commission ou du Conseil, soit différente de celle qui avait été demandée par la requérante, par exemple quant à l' itinéraire retenu .
27 . On peut également imaginer que la demande soit rejetée uniquement en raison de l' opposition de l' État membre du siège de l' entreprise parce que celui-ci serait d' avis qu' aucun besoin de transport non satisfait n' existe sur l' itinéraire proposé ( et que l' autre État membre se soit abstenu de porter la question devant la Commission ). Devrait-on supposer que, dans ces cas, le requérant aurait déjà "fait valoir ses intérêts" en présentant sa demande, et que toute contestation du bien-fondé
de la décision devrait lui être refusée? La réponse est évidemment non .
28 . Il se peut aussi que la décision porte seulement sur l' identité de l' entreprise de transport à laquelle le service sera confié ( par exemple en cas de renouvellement de l' autorisation ). Or, là encore, il ne me semble pas que "faire acte de candidature" et "faire valoir ses intérêts" soit exactement la même chose .
29 . Enfin, il est intéressant de noter que l' article 16 du règlement n°*1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l' action des États membres en matière d' obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable ( JO L*156, p.*1 ), est rédigé comme suit :
"Les États membres assurent aux entreprises de transport en tant que telles la possibilité de faire valoir leurs intérêts, par des moyens appropriés, à l' égard des décisions prises en application des dispositions du présent règlement ."
30 . L' article 12 du règlement n°*1192/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif aux règles communes pour la normalisation des comptes des entreprises de chemin de fer ( JO L*156, p.*8 ), est identique, sauf que les mots "entreprises de transport" sont remplacés par "entreprises de chemin de fer ".
31 . Le Conseil s' est donc inspiré de deux règlements où la disposition en cause visait incontestablement la contestation a posteriori de toutes les décisions prises en vertu de ces règlements .
32 . Les gouvernements du Royaume-Uni, des Pays-Bas et la tierce partie appelée en cause estiment néanmoins qu' il faudrait interpréter l' article 16, paragraphe 2, alinéa 2, comme n' exigeant qu' une procédure du type de celle existant aux Pays-Bas, parce qu' un contrôle a posteriori serait soit "inutile", soit "matériellement vidé de son contenu", soit encore "marginal ".
33 . Or, il est en tout cas certain que, lorsque le rejet est dû à l' attitude du seul État membre du siège de l' entreprise, ou lorsque la décision porte uniquement sur l' identité de l' entreprise autorisée à exploiter une ligne dont la création n' est pas contestée ou qui existe déjà, le recours viserait bien le véritable auteur de la décision ( sous réserve de ce que je dirai plus loin au sujet de la situation aux Pays-Bas ).
34 . Quelle est la situation si l' autorisation d' établir un certain service régulier a été accordée sur la base de l' accord de deux ou plusieurs États membres concernés et qu' un intéressé voudrait obtenir, comme dans l' affaire pendante devant le College van Beroep, le retrait ou l' annulation de cette autorisation?
35 . Ainsi que je l' exposerai plus loin à propos de la réponse à la deuxième question, j' estime que, dans cette hypothèse également, l' autorisation constitue une décision nationale . Le juge ou toute autre instance nationale compétente pourra examiner l' accord donné par l' autorité du pays du siège de l' entreprise en ce qui concerne son propre territoire, afin de vérifier notamment si les critères matériels établis par les articles 8, 9 et 11 du règlement, qui sont directement applicables, ont
été correctement appliqués . Si tel n' est pas le cas, il pourra, le cas échéant, annuler l' autorisation pour ce qui concerne ce territoire .
36 . En effet, avant l' adoption du règlement n°*517/72, l' entrepreneur de transport devait se procurer plusieurs autorisations, valables chacune pour le territoire d' un des États membres concernés . L' innovation apportée par le règlement consiste dans le fait que le transporteur n' a plus besoin de demander lui-même l' accord des autres États membres et qu' il dispose dorénavant d' une seule autorisation valable pour l' ensemble du parcours . Cela n' empêche que, même dans ce nouveau système,
chaque État membre ne donne son accord que pour son territoire . Cet accord partiel doit, dès lors, pouvoir être mis en cause séparément .
37 . Si la ligne devait être exploitée par un consortium comportant une entreprise de l' autre État membre concerné, l' autorisation accordée à cette dernière deviendra ipso facto caduque, si l' accord de l' autorité compétente du premier État membre pour l' exploitation de la ligne sur le territoire de celui-ci est mise à néant . ( Tel ne sera évidemment pas le cas si la décision ne concerne pas le principe de l' exploitation de la ligne, mais seulement l' identité de l' exploitant .)
38 . Lorsque, comme c' est le cas aux Pays-Bas, c' est le ministre et non l' "autorité compétente" au sens de l' article 16 qui dispose du véritable pouvoir de décision en la matière, il me semble qu' il faut considérer les décisions de ces instances comme formant un tout, à savoir la décision de la puissance publique de l' État membre en question . L' État membre agit sous la signature de l' autorité compétente . A travers la décision de l' autorité compétente, c' est la décision de l' État membre
qui est visée .
39 . Un État membre ne saurait en effet, à travers les modalités d' exécution d' un règlement communautaire, priver une disposition d' un tel règlement de tout effet utile .
40 . Or, c' est ce qui se produirait si un recours contre la décision de l' "autorité compétente" était rejeté ou déclaré irrecevable à cause de la compétence liée de cette autorité et si un recours contre la décision du ministre des Transports subissait le même sort au motif qu' il ne s' agirait pas d' une décision de l' autorité compétente visée à l' article 16 .
41 . Si la décision adoptée au titre de l' article 16 n' est que la transposition d' une décision ( positive ou négative ) du Conseil ou de la Commission, le tribunal saisi pourra poser une question à la Cour de justice des Communautés européennes au sujet de la validité de cette décision . Dans cette hypothèse non plus, un contrôle a posteriori ne resterait pas sans portée pratique .
42 . Force est, par contre, de reconnaître que, si une autorisation a été refusée suite à l' opposition de l' État membre autre que celui du siège de l' entreprise, un recours du demandeur devant les tribunaux de l' État membre du siège de l' entreprise resterait sans résultat pratique . Par contre, le demandeur ou son associé dans l' autre État membre, dont la demande aura nécessairement aussi été rejetée, pourra introduire un recours devant les instances compétentes de cet État .
43 . Il se peut, certes, dans toutes ces hypothèses, que, en raison du large pouvoir d' appréciation qui appartient sans doute aux États membres, au Conseil et à la Commission à propos de ce genre de décision, les moyens qu' un requérant pourrait faire valoir se limitent, par exemple, à l' erreur manifeste ou au détournement de pouvoir . Mais cela est le cas en ce qui concerne une multitude de décisions de nature économique, et ce n' est pas une raison pour attribuer à l' article 16, paragraphe 2,
un sens différent de celui qu' il a .
44 . Enfin, un contrôle a posteriori permettra aussi de vérifier le respect des formes, la régularité de la procédure d' adoption, l' existence de l' accord de l' autre État membre et la conformité de la décision avec la décision du Conseil ou de la Commission . Un tel contrôle ne sera donc nullement vidé de tout contenu pratique .
45 . Une objection à l' égard du contrôle a posteriori a encore été tirée de l' article 16 bis introduit dans le règlement n°*517/72 par le règlement n°*1301/78 du 12 juin 1978 ( JO L*158, p.*1 ). Cette disposition permet de délivrer une autorisation provisoire lorsque la décision relative au renouvellement d' une autorisation ne peut, notamment en raison d' objections présentées par d' autres transporteurs intéressés, être prise avant la fin de la durée de validité de l' autorisation .
46 . Le gouvernement britannique estime que, si le Conseil avait eu l' intention d' imposer aux États membres l' obligation d' organiser un système de recours contre les décisions adoptées au titre de l' article 13, paragraphe 1, il l' aurait explicitement stipulé et l' article 16 bis, paragraphe 1, le mentionnerait .
47 . Cet argument n' est pas convaincant . L' article 16 bis se place, certes, dans l' hypothèse où des contestations ont lieu avant le renouvellement de l' autorisation parce qu' un État membre a prévu la possibilité pour les intéressés de faire valoir leurs droits dès avant l' adoption d' une nouvelle décision, ce qu' il est parfaitement libre de faire . Cela ne préjuge aucunément la question en litige ici, à savoir si l' article 16 exige ou n' exige pas un contrôle a posteriori . S' il l' exige,
point n' est besoin de le mentionner encore une fois à l' article 16 bis .
48 . Or, l' article 16 bis n' en parle pas . Cela constitue donc une preuve supplémentaire que l' article 16 doit bien être interprété dans le sens indiqué ci-dessus .
49 . Par ailleurs, l' article 16 bis vise principalement le cas où plusieurs entreprises d' un même État membre sont en compétition en vue d' une autorisation . Cette question concerne principalement et probablement même exclusivement l' autorité compétente du pays du siège de ces entreprises .
50 . Avant de conclure sur cette question, il me reste à dire un mot au sujet d' un problème que la haute juridiction néerlandaise n' a pas abordé dans ses questions, à savoir celui de la nature des "moyens appropriés" par lesquels les entreprises doivent avoir la possibilité de "faire valoir leurs intérêts ".
51 . Qu' il me suffise d' indiquer que cette disposition laisse manifestement aux États membres une large marge d' appréciation pour décider, en fonction des particularités de leur ordre juridique notamment, de la nature et des modalités de ces moyens appropriés . Alors que, dans les considérants de la proposition de la Commission, il était fait usage de l' expression "possibilités de recours", celle-ci ne figure plus dans les considérants du règlement du Conseil . Il ne doit donc pas s' agir
nécessairement d' un contrôle de type juridictionnel . Par contre, ceux des États membres dans lesquels un recours à l' égard de ce type de décision existe de toute façon devant les juridictions administratives ou de droit commun n' ont pas besoin de prendre de nouvelles dispositions pour l' exécution de l' article 16, paragraphe 2, s' ils ne le souhaitent pas .
52 . Nous pouvons donc conclure que l' article 16, paragraphe 2, laisse aux États membres une large autonomie quant à la manière dont les entreprises doivent pouvoir faire valoir leurs intérêts, mais il ne leur laisse aucune latitude quant au stade auquel cette possibilité doit se situer . La réponse à la première question doit être négative .
II - La deuxième question préjudicielle
53 . Rappelons-nous, tout d' abord, en quels termes cette question est rédigée :
"Les décisions sur les demandes de création d' un service régulier prises d' un commun accord par les États membres sur le territoire desquels les voyageurs sont pris en charge et déposés, au sens de l' article 13, paragraphe 1, du règlement, doivent-elles, selon une interprétation correcte de cette disposition, être comprises
a ) comme une décision de l' État membre sur le territoire duquel se trouve le siège de l' entreprise qui a introduit la demande, décision que cet État membre n' adopte qu' après accord des autres États membres concernée;
ou
b ) comme une décision multilatérale de plusieurs États membres adoptée de concert aux termes d' une concertation internationale;
ou
c ) comme une décision sui generis qui, en raison de son caractère et compte tenu de la possibilité existante d' une décision ultérieure en cas d' absence d' une décision à l' échelon national, peut être assimilée à un acte ou à une décision d' une institution de la Communauté?"
54 . Selon la jurisprudence de la Cour, "l' applicabilité directe d' un règlement ne fait pas obstacle à ce que le texte même du règlement habilite une institution communautaire ou un État membre à prendre des mesures d' application . Dans la dernière hypothèse, les modalités de l' exercice de ce pouvoir sont régies par le droit public de l' État membre concerné; toutefois, l' applicabilité directe de l' acte qui habilite l' État membre à prendre les mesures nationales en question aura pour effet de
permettre aux juridictions nationales de contrôler la conformité de ces mesures nationales avec le contenu du règlement communautaire ( 1 ) ".
55 . A mon sens, les principes établis par cet arrêt permettent de conclure que l' hypothèse c ) doit être écartée .
56 . La Communauté est caractérisée par un système de gestion administrative indirecte ou décentralisée . Le fait qu' une mesure nationale intervient dans le cadre de la mise en oeuvre d' un règlement communautaire ne transforme pas cette mesure en un acte pouvant être assimilé à une décision d' une institution .
57 . Je ne vois pas pourquoi cela ne resterait pas vrai également dans l' hypothèse où le règlement en question prévoit la coopération de deux ou plusieurs États membres et, à titre d' éventualité, l' intervention d' un acte de la Commission ou du Conseil pour remplacer le défaut d' accord des États .
58 . Par ailleurs, l' hypothèse b ) doit également être écartée .
59 . Si une décision prise par un seul État membre en application d' un règlement communautaire est soumise au contrôle des juridictions nationales quant à sa conformité avec le droit communautaire, il ne serait pas logique que ce contrôle devienne impossible dès que deux États membres ont coopéré en vue de la mise en oeuvre d' un tel règlement .
60 . Il serait proprement inconcevable que la mise en oeuvre d' un règlement communautaire passe dans le domaine du droit international public dès que deux États membres se concertent à ce sujet . L' ordre juridique propre, créé par le traité, ne laisse plus de place au droit international en ce qui concerne les questions qui tombent dans le champ d' application de ce traité ( 2 ).
61 . En second lieu, si on accepte l' interprétation de l' article 16, paragraphe 2, que j' ai proposée dans le cadre de la première question, à savoir que cette disposition oblige les États membres à assurer aux entreprises de transport les moyens de faire valoir leurs intérêts après l' adoption d' une décision par l' autorité compétente, alors, on est nécessairement amené à conclure que le Conseil n' était justement pas d' avis que ces décisions constituaient des accords internationaux soustraits
au contrôle des instances nationales . Il a aussi voulu exclure de cette façon que des causes d' irrecevabilité telles que celle tirée de la notion d' "acte de gouvernement" puissent être opposées à de tels recours .
62 . Tout en sachant bien que les décisions de l' "autorité compétente" ont à leur base, dans un grand nombre de cas ( mais pas toujours ), un accord entre deux ou plusieurs États membres ou qu' elles ne constituent, parfois, que la simple transcription d' un arbitrage rendu par la Commission ou par le Conseil, le Conseil n' a pas désigné comme acte susceptible de faire grief les décisions dont il est question à l' article 13, paragraphe 1, ou à l' article 14, paragraphes 1 et 2, mais les décisions
prises par l' "autorité compétente" de l' État membre du siège de l' entreprise au titre de l' article 16, paragraphe 1, qui constituent toujours, formellement, des décisions nationales .
63 . Ce sont ces décisions-là qui doivent être motivées . Cette obligation de motivation n' est pas exigée du commun accord des États membres au sens de l' article 13, paragraphe 1 . Cela s' explique sans doute par le fait que cet accord n' est pas opposable au demandeur qui sera touché seulement par la décision de l' autorité compétente . Le commun accord n' est qu' une étape obligatoire dans la procédure d' adoption de la décision prévue à l' article 16, paragraphe 1, qui, seule, doit être
transmise à l' entreprise demanderesse . Cette dernière ne verra peut-être jamais le texte du commun accord ( probablement une simple lettre de réponse à la transmission de la demande ), ni celui de la décision du Conseil ou de la Commission .
64 . D' autres arguments tendent à prouver qu' il ne faut pas attacher aux expressions "décisions prises d' un commun accord" ( article 13, paragraphe*1 ), "négociations" ( article 14, paragraphe*1 ) ou "accord" ( article 14, paragraphes 1 et*3 ) une portée technique au sens du droit des traités .
65 . Ainsi, dans le cadre du règlement n°*516/72 du Conseil, relatif à l' établissement des règles communes pour les services de navette effectués par autocars et par autobus entre les États membre ( 3 ), adopté le même jour que le règlement n°*517/72, les termes "accord" et "avis" sont utilisés alternativement pour désigner une seule et même réalité ( voir articles 14 et 15 ).
66 . Il est aussi intéressant de noter que la directive du Conseil du 25 juillet 1983, concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres ( 4 ), règle le même type de problème sans même utiliser des termes tels que "négociation" ou "accord ". Si une compagnie aérienne ressortissant à l' État A souhaite établir une ligne vers un aéroport régional de l' État B, elle transmet sa demande à l' État A .
Si celui-ci donne son approbation à cette demande, il la transmet à l' État B . C' est ensuite ce dernier État qui autorise la compagnie aérienne en question à exploiter un tel service aérien interrégional s' il est conforme aux dispositions de la directive ( article*3 ). Une fois qu' un tel service a été autorisé, l' État A ne peut pas faire d' objection à une demande d' exploitation d' un service interrégional sur le même itinéraire par une compagnie aérienne de l' État B ( article 6, paragraphe*2
). Même si, dans le cas des lignes aériennes, le problème se pose dans des termes plus simples que dans le domaine des transports par route, il me semble cependant que cet exemple prouve lui aussi qu' à propos de toutes ces autorisations de transport nous ne sommes pas en présence de "décisions multilatérales de plusieurs États membres adoptées de concert aux termes d' une concertation internationale" au sens de la lettre b ) de la deuxième question, mais de décisions adoptées par un État membre
après avoir obtenu l' accord des autres États membres, au sens de la lettre a ) de la même question .
67 . Je suis conforté dans cette interprétation par un récent arrêt de la Cour dans lequel celle-ci a refusé, contrairement à la thèse défendue par la Commission, de voir un accord dans une décision prise par le ministre français des Finances "sur demande des autorités grecques et après avoir été mis en mesure par celles-ci de réunir tous les éléments d' informations indispensables" de prononcer l' assimilation, prévue par la loi, au profit des vins de qualité produits dans des régions déterminées
originaires de Grèce et bénéficiant de l' appellation "Samos vin doux naturel grand cru" ( voir arrêt du 7 avril 1987, affaire 196/85, Commission/République française, Rec . p.*1597, point IV.1 du rapport d' audience et points 16 et 17 de l' arrêt ).
68 . Pour en revenir au cas d' espèce, je trouve aussi très instructive la lettre du 17 novembre 1983 par laquelle le ministre néerlandais des Transports a fait connaître à la commission des permis de transport sa position en la matière ( lettre qualifiée à plusieurs reprises de "décision de la première défenderesse" par le College van Beroep ). Quand on lit attentivement cette lettre, dont le texte figure dans l' ordonnance de renvoi ( point*3 ), on est frappé par le fait que, dans ses points 1 à
3, elle expose les motifs pour lesquels ce ministre estime que l' autorisation doit être accordée . Ce n' est que dans le point 4 que le ministre indique que "les autorités britanniques ont fait savoir entre-temps, il y a plus d' un an déjà, qu' elles étaient disposées à octroyer l' autorisation ". Cela tend à prouver qu' on est effectivement en présence d' une décision nationale, rendue sur avis conforme de l' autre État membre concerné .
69 . Enfin, les considérations suivantes, tirées du texte du règlement n°*517/72, tendent, elles aussi, à prouver que nous ne sommes pas en présence d' un accord régi par le droit international classique .
70 . a)*Le commun accord de l' article 13, paragraphe ,1 ne peut être dégagé que dans les limites tracées par la réglementation communautaire . Il doit respecter, notamment, les conditions de fond précisées aux articles 8, 9 et 11 du règlement n°*517/72 . Le pouvoir souverain d' appréciation des États membres intéressés est encadré par les critères y posés .
71 . b)*La demande de création d' un service et l' autorisation seront conformes à un modèle établi par la Commission . Les États membres peuvent, par leur accord, déterminer seulement les huit éléments prévus à l' article 3, paragraphe 3 . Leur compétence quant à la forme de la décision est limitée par le modèle établi par la Commission dans le règlement n°*1172/72 du 26 mai 1972, relatif à l' établissement des documents visés par le règlement n°*517/72 du Conseil et le règlement n°*516/72 du
Conseil ( 5 ).
72 . c)*La compétence des États membres intéressés est encore limitée par le fait que l' exploitation du service autorisé doit se faire conformément au règlement d' exploitation modèle arrêté par le Conseil sur base de l' article 5, paragraphe 1, du règlement n°*517/72 .
73 . d)*La procédure d' élaboration de la décision n' est pas bloquée si l' un des États membres intéressés utilise son droit de veto . Il suffit alors que la Commission soit saisie de la question . Le pouvoir décisionnel passe soit à la Commission, soit au Conseil . Non seulement la décision de la Commission, mais également celle du Conseil peut être contraire aux positions d' un État membre sur le territoire duquel les voyageurs sont pris en charge ou déposés, car, aux termes de l' article 14,
paragraphe 2, alinéa 2 les décisions au sein du Conseil sont adoptées à la majorité qualifiée . Or, en droit international classique, il n' existe guère de possibilité de surmonter le veto d' un État .
74 . e)*Le titulaire d' autorisation peut y renoncer en exprimant son intention de mettre fin à l' exploitation du service . Cette possibilité est parfaitement compréhensible vis-à-vis d' une décision nationale . Elle ne le serait pas si on était en présence d' un accord international classique .
75 . f)*A supposer, comme le soutient le Royaume-Uni, qu' une entreprise puisse faire fonctionner un service régulier d' autocars entre des États membres autres que celui où elle a son siège, elle doit malgré tout, conformément aux termes de l' article 12, paragraphe 2, introduire la demande auprès de l' État membre sur territoire duquel se trouve son siège . L' État membre concerné doit, dans ce cas, en vertu des obligations découlant du règlement n°*517/72, donner suite à un commun accord auquel
il n' a pas participé . Le commun accord ne peut donc constituer que l' exécution conjointe d' une tâche administrative confiée par la Communauté à ses États membres, et non pas un accord international classique, car aucun pays ne saurait être obligé par le droit international d' exécuter un accord conclu entre deux autres pays .
76 . Le système ainsi mis sur pied par le Conseil dans le cadre du règlement n°*517/72 est peut-être étrange et compliqué, mais il me semble qu' il est de notre devoir de prendre ce système tel qu' il est et d' en assurer l' effet utile, même si cela nécessite un effort d' interprétation particulièrement poussé et même si, dans la proposition de refonte et de fusion des règlements n°s*117/66, 516/72 et 517/72 que la Commission vient de transmettre au Conseil ( JO C*120 du 6.5.1987, p.*9 ), les
dispositions en cause ici ne sont plus reprises . L' article 20 de cette proposition confirme cependant très clairement que les décisions en cause sont des décisions nationales adoptées après accord des autorités compétentes des autres États membres concernés .
77 . Sur la base de toutes les réflexions qui précèdent, je vous propose de répondre comme suit à la deuxième question :
"Les décisions prises par l' autorité compétente visée à l' article 16, paragraphe 1, constituent des décisions de l' État membre sur le territoire duquel se trouve le siège de l' entreprise, même lorsqu' elles sont fondées sur le commun accord, au sens de l' article 13, paragraphe 1, des États membres sur le territoire desquels les voyageurs sont pris en charge ou déposés ."
III - La troisième question préjudicielle
78 . Le College van Beroep voor het Bedrijfsleven pose, ensuite, la question suivante :
"Si la Cour répond à la deuxième question en adoptant la dernière hypothèse, cette décision, telle qu' elle a été communiquée et motivée en l' occurrence par le ministre néerlandais des Transports, des Eaux et des Travaux publics dans sa lettre du 17 novembre 1983, est-elle alors dépourvue de validité pour incompatibilité avec l' article 190 du traité CEE et/ou avec le règlement ( CEE ) n°*517/72, en particulier avec son article 8, et cela pour les raisons exposées plus haut?"
79 . Cette question est, à mon avis, sans objet, puisque j' estime que nous ne sommes pas en présence d' une décision pouvant être assimilée à un acte ou à une décision d' une institution de la Communauté .
IV - La quatrième question préjudicielle
80 . La dernière question est libellée comme suit :
"Si, dans sa réponse à la deuxième question, la Cour n' adopte pas l' hypothèse visée à la lettre c ), est-il correct d' interpréter l' article 8, paragraphe 1, du règlement en ce sens qu' il faut entendre par l' expression 'les services existants de transport de voyageurs' uniquement les services réguliers de transport de personnes par autobus empruntant le même itinéraire et utilisant le même moyen de traversée de la Manche que les services réguliers de transport sur lesquels porte la demande, ou
bien faut-il y inclure d' autres formes de transport de personnes par autobus ( suivant un itinéraire partiellement différent; utilisant un autre moyen de traversée de la Manche ), ainsi que le transport de personnes par voie ferrée?"
81 . Examinons tout d' abord le texte complet de la disposition à interpréter .
82 . L' article 8, paragraphe 1, précise que "l' examen d' une demande *... a pour but de déterminer si la desserte du trafic objet de la demande n' est pas déjà assurée d' une façon satisfaisante, tant du point de vue qualitatif que du point de vue quantitatif, par les services existants de transport de voyageurs ".
83 . Le Conseil aurait facilement pu ajouter "par autocar et autobus" ou "par route ". Or, il ne l' a pas fait .
84 . Au paragraphe 2 de l' article 8, nous lisons que "lors de l' examen visé au paragraphe 1 sont notamment pris en considération :
a ) les besoins de transport actuels et prévisibles que le requérant envisage de satisfaire,
b ) pour les services réguliers, la situation du marché des transports de voyageurs dans les zones intéressées ".
85 . L' utilisation, par deux fois, de l' expression "transports de voyageurs" et de celle de "marché des transports" indique, à mon sens, que les chemins de fer ne sont pas à exclure de l' examen . On peut comprendre dans le même sens le cinquième considérant du règlement, où on peut lire que, "en vue de garantir le bon fonctionnement des services au moindre coût pour la collectivité, il importe, d' une part, d' adapter l' offre aux besoins spécifiques de transport sur les relations de trafic à
desservir et, d' autre part, de mettre en oeuvre une coordination efficace des services de transport dans les régions intéressées ".
86 . Le passage relatif au "moindre coût pour la collectivité" et à la "coordination efficace des services" ne saurait être compris autrement que comme une allusion aux déficits des sociétés de chemin de fer .
87 . La référence aux notions de "zone intéressée" et de "région intéressée" tend à prouver que l' examen ne doit pas se limiter aux services qui se déroulent d' ores et déjà sur l' itinéraire précis sur lequel porte la demande du requérant, mais qu' il peut englober d' autres itinéraires se situant dans la même zone ou région et d' autres moyens de traversée de la Manche qui prennent leur départ dans celle-ci .
88 . Il appartient, bien sûr, au juge national d' apprécier si un moyen de traversée qui ne permet pas l' embarquement des autobus et nécessite donc plusieurs transbordements des bagages a, sur le plan qualitatif, la même nature qu' un moyen de traversée qui évite cela, et si un service de nuit peut être mis exactement sur le même plan qu' un service de jour .
89 . S' il n' est pas faux de dire que le choix entre plusieurs services de transport constitue en soi une amélioration qualitative et qu' il est, de surcroît, de nature à stimuler les transporteurs à rendre le voyage aussi agréable et aussi bon marché que possible, il n' est cependant pas possible de conclure, au vu du libellé du règlement et de ses considérants, que toute demande d' autorisation d' un nouveau service doive, de ce fait, nécessairement être satisfaite car "il importe d' adapter l'
offre aux besoins spécifiques sur les relations de trafic à desservir ".
90 . Ajoutons, pour être complet, que la comparaison doit porter sur les services reliant les mêmes points de départ et d' arrivée, et qu' il n' y a lieu de prendre en considération ni les services de navette ni les services occasionnels .
91 . Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, j' estime qu' il y a lieu de retenir la deuxième branche de l' alternative figurant dans la quatrième question .
Conclusion
En résumé, je vous propose de répondre comme suit aux questions posées par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven :
"1 ) L' interprétation correcte de l' article 16, paragraphe 2, du règlement n°*517/72 exige que chaque État membre assure aux entreprises de transport la possibilité de faire valoir leurs intérêts, par des moyens appropriés, à l' égard des décisions visées au paragraphe 1 de cet article, une fois que ces décisions ont effectivement été prises par l' autorité compétente de l' État membre en question et pas seulement au stade précédant l' adoption de ces décisions .
2 ) Les décisions prises par l' autorité compétente visée à l' article 16, paragraphe 1, constituent des décisions de l' État membre sur le territoire duquel se trouve le siège de l' entreprise, même lorsqu' elles sont fondées sur le commun accord, au sens de l' article 13, paragraphe 1, des États membres sur le territoire desquels les voyageurs sont pris en charge ou déposés .
3 ) Compte tenu de la réponse donnée à la deuxième question, la troisième question est sans objet .
4 ) L' expression 'les services existants de transport de voyageurs' figurant à l' article 8, paragraphe 1, du règlement n°*517/72 du Conseil est à interpréter en ce sens qu' elle inclut également les services réguliers de transport de personnes par autocar ou par autobus ou par chemin de fer qui suivent un itinéraire partiellement différent et qui utilisent un autre moyen de traversée de la Manche que le service pour l' autorisation duquel une demande est présentée ."
( 1 ) Arrêt du 27 septembre 1979 dans l' affaire 230/78, Eridania ( Rec . p.*2749, 2771 ).
( 2 ) Sur ce problème, voir, notamment, Juergen Schwarze, "Das allgemeine Voelkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen", dans Europarecht, 1983, fascicule 1, p.*1 .
( 3 ) JO L 67, p . 13 .
( 4 ) JO L 237, p . 19 .
( 5 ) JO L 134 du 12.6.1972, p.*1 .
