CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 25 juin 1986
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans la présente affaire vous êtes appelés à interpréter une disposition du règlement n° 649/78 de la Commission, du 31 mars 1978, relatif à l'écoulement à prix réduit de beurre d'intervention destiné à la consommation directe sous forme de beurre concentré (JO L 86 du 1.4.1978, p. 33).
L'article 5, paragraphe 1, troisième tiret de ce règlement prévoit que:
« 1. Le beurre concentré doit:
— ...
— ...
— être commercialisé en godets de 250 grammes au maximum, dont la présentation assure la différenciation de l'emballage du beurre concentré avec celui du beurre, portant sur la face supérieure, en lettres de cinq millimètres au moins l'une ou plusieurs des mentions suivantes:
— ‘Beurre concentré pour la cuisine’,
— ... »
En application de ce règlement, la SA Nicolas Corman et fils (ci-après « Corman ») a conclu, entre le 25 mars 1978 et le 12 février 1979, avec l'Office belge de l'économie et de l'agriculture (ci-après « OBEA ») cinq contrats portant sur l'achat, à prix réduit, de 210 tonnes de beurre d'intervention. Pour garantir la transformation du beurre en beurre concentré et la commercialisation en conformité avec le règlement n° 649/78, la société Corman a constitué les cautions prévues à l'article 2 de ce
règlement.
Elle a ensuite revendu le beurre concentré dans des godets munis d'un couvercle en plastique transparent.
Une feuille de papier était plaquée sur le beurre concentré. Sur cette feuille figuraient les mentions réglementaires. Celles-ci pouvaient être lues au travers du couvercle transparent.
Après une enquête, la Commission a fait savoir à l'OBEA que cet emballage n'était pas conforme aux prescriptions de l'article précité, et qu'il était susceptible de faciliter des fraudes lors de l'utilisation ultérieure du beurre.
A ce moment-là, les cautions relatives à deux de ces cinq contrats avaient déjà été libérées. L'OBEA a refusé de libérer les trois cautions restantes.
Pour obtenir cette libération, Corman a assigné l'OBEA devant le tribunal civil de première instance de Bruxelles.
L'OBEA a formulé, à son tour, une demande reconventionnelle aux fins d'obtenir la restitution des deux autres cautions.
Afin de déterminer la portée exacte de l'article 5 susmentionné, le tribunal a posé à la Cour la question suivante:
« L'article 5, paragraphe 1, troisième tiret, du règlement n° 649/78 de la Commission, du 31 mars 1978, doit-il être interprété en ce sens que le conditionnement du beurre concentré en godets de 250 grammes comportant un couvercle de plastique transparent laissant apparaître au travers de sa partie supérieure les mentions réglementaires figurant sur une feuille intérieure apposée sur le beurre lui-même, est parfaitement licite eu égard à la finalité de la réglementation? »
Pour démontrer que sa manière d'emballer le beurre concentré était conforme au règlement, Corman invoque les arguments suivants:
— le texte de l'article 5, paragraphe 1, troisième tiret, se réfère à la face supérieure de l'emballage et non à un éventuel couvercle puisque la définition du mot « godet » n'implique pas la présence d'un couvercle. L'intérêt des consommateurs est préservé si les mentions réglementaires restent lisibles;
— l'emballage utilisé rend toute fraude éventuelle plus difficile parce qu'il est plus facile de remplacer un couvercle imprimé par un autre que d'essayer d'enlever une feuille de papier au risque de souiller le beurre concentré auquel elle adhère;
— l'exigence essentielle est le conditionnement en petits godets. Il importe peu si les mentions sont sur un papier lisible à travers un couvercle transparent ou sur le couvercle lui-même.
Examinons ces arguments l'un après l'autre.
1) Est-ce que la notion de godet implique ou non la présence d'un couvercle?
La requérante a raison lorsqu'elle fait valoir que la définition du mot « godet » donnée par le Petit Robert n'implique pas la nécessité d'un couvercle puisque cette définition se réfère principalement à des « petits récipients à boire sans pied ni anse ».
Le Nouveau Larousse universel y inclut, par contre, aussi « les petits récipients à divers usages ».
Les versions en langues allemande, danoise et néerlandaise du règlement n° 649/78 utilisent les expressions de « Becher — baegere — bakjes » qui, en elles-mêmes, n'impliquent pas la présence d'un couvercle.
Les versions anglaise et italienne, par contre, se servent de notions qui impliquent un emballage entourant l'ensemble de la marchandise, à savoir « plastic packs » ou « contenitori di plastica ».
Dans la version française, la formulation utilisée, c'est-à-dire « godets ... portant sur la face supérieure » implique que les godets visés par ce règlement sont nécessairement dotés eux-mêmes d'une face supérieure, c'est-à-dire d'un couvercle. Les mots « face supérieure » se référent, en effet, incontestablement au mot « godets » et non pas à « emballage ».
Le même raisonnement peut être fait dans le cadre des versions linguistiques danoise (« i baegere ... og som pa oversiden ») et néerlandaise (« bakjes ... waarop op de bovenkant »), et, a fortiori, dans le cadre des versions anglaise (« plastic packs... bearing on the upper surface ») et italienne (« contenitori di plastica ... recanti sulla parte superiore »).
Seule la version allemande ne peut pas clairement être interprétée dans le même sens (« in Bechern ... vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung eine oder mehrere Aufschriften tragen») ( 1 ). Mais l'utilisation de l'expression « Verpackung », c'est-à-dire emballage, implique cependant l'idée que le produit doit être isolé du monde extérieur sur toutes ses faces et sur l'ensemble de celles-ci. Le godet doit, dès lors, être recouvert soit d'un couvercle rigide proprement dit, soit,
éventuellement, d'une feuille flexible, mais rattachée aux bords du godet de telle façon que le tout constitue un véritable emballage (ce qui n'était pas le cas de la feuille apposée sur le beurre par la firme Corman).
On peut donc conclure que le fait de mettre le beurre concentré dans un godet non muni d'un couvercle, en y apposant simplement une feuille n'adhérant pas aux bords du godet, n'aurait pas été en conformité avec l'article 5 du règlement n° 649/78.
2) L'expression « godets portant sur la face supérieure ... l'une ou plusieurs des mentions suivantes » obligeait-elle à inscrire le texte en question sur le couvercle du godet, ou cette condition pouvait-elle être satisfaite par l'apposition d'une feuille imprimée en-dessous d'un couvercle transparent, sur le produit lui-même?
Rappelons que, selon les différentes versions linguistiques, l'inscription doit figurer sur:
— la face supérieure du godet (versions linguistiques danoise, française et néerlandaise),
— la « upper surface » des « packs »,
— la « Oberseite » de la « Verpackung »,
— la « parte superiore... » des « contenitori ».
On est donc en droit de conclure que tous ces textes visent la partie externe de l'emballage, c'est-à-dire le couvercle du godet ou, à la rigueur, une feuille rattachée aux bords du godet et faisant office de couvercle.
3) La présentation incriminée rendait-elle les fraudes plus faciles?
Pour répondre à cette question nous devons comparer les coûts en matériel et les coûts en main-d'œuvre (nombre de manipulations) engendrés par une tentative de fraude dans les deux hypothèses.
Dans le cas où la mention « beurre concentré » figurait sur le couvercle du godet, il suffisait pour l'auteur d'une fraude:
— d'acheter des couvercles sans inscription (transparents ou non);
— de faire remplacer les anciens couvercles par les nouveaux.
Dans le cas où le godet était doté d'un couvercle transparent le fraudeur:
— n'avait pas besoin d'acheter de nouveaux couvercles puisque les couvercles transparents existants pouvaient à nouveau servir;
— devait faire ouvrir les couvercles, enlever la feuille détachable et replacer le couvercle transparent.
Du point de vue du coût en matériel l'opération était nettement plus économique dans le second cas, puisqu'on pouvait se passer de l'achat de nouveaux couvercles.
L'acquisition, dès l'origine, de godets ne comportant aucune mention imprimée devait, d'ailleurs, être plus économique que l'acquisition de godets comportant un couvercle avec un texte imprimé, puisqu'on pouvait acheter des godets fabriqués en grande série et susceptibles de servir à l'emballage de toutes sortes de produits.
Du point de vue des frais de manipulation, une opération supplémentaire était nécessaire dans la seconde hypothèse, à savoir celle consistant à enlever la feuille apposée sur le beurre, mais elle était relativement facile.
Un tel geste supplémentaire ne semble d'ailleurs pas de nature à augmenter outre mesure les frais de main-d'œuvre, puisqu'il est reconnu par la société Corman qu'elle a vendu à un grossiste allemand une certaine quantité de beurre concentré après avoir substitué à la feuille intercalaire originaire une autre feuille de papier métallisé portant les mentions requises par les autorités allemandes.
Cette opération semble donc être restée rémunératrice malgré le fait qu'elle comportait une manipulation supplémentaire, à savoir l'apposition d'une nouvelle feuille intercalaire (et les frais d'impression de cette feuille).
Cette vente contredit également l'argument de la société Corman suivant lequel le fait d'enlever l'ancienne feuille intercalaire souillerait le beurre et rendrait, dès lors, l'opération inintéressante.
Pour conclure sur ce point, je dirai donc qu'une fraude éventuelle effectuée à partir de godets à couvercle transparent aurait entraîné des frais de matériel inférieurs à ceux encourus dans l'autre hypothèse.
Cet avantage aurait été compensé, dans une mesure difficile à chiffrer, par les frais de main-d'œuvre supplémentaires encourus par l'enlèvement de la feuille.
Je parviens, dès lors, à la conclusion que la méthode d'emballage utilisée par la firme Corman n'offrait pas des facilités de fraude supérieures à celles offertes par la méthode prescrite par la Commission.
Pour rendre les fraudes vraiment difficiles, la Commission aurait dû imposer que la mention « beurre concentré » soit inscrite sur les faces latérales du godet.
Pour être complet, je voudrais cependant rappeler que la Cour, dans sa jurisprudence concernant les règlements communautaires prévoyant l'octroi de subventions, a imposé avec beaucoup de rigueur le respect strict des dispositions de ces réglementations qui visaient à éviter des fraudes.
Dans son arrêt du 29 avril 1982 dans les affaires jointes 66 et 99/81 (A. Pommerehnke, Firma W. Franzen et H. A. Witt/Balm, Rec. p. 1363), qui concernait également les modalités de la revente de beurre concentré, la Cour a donné au règlement n° 349/73 de la Commission, qui a précédé le règlement n° 649/78, l'interprétation qui permettait le mieux d'éviter le détournement du beurre concentré de la destination prévue.
Dans son arrêt du 2 décembre 1982 dans l'affaire 272/81 (RU-MI/Forma, Rec. p. 4167), la Cour a retenu que la circonstance que la dénaturation d'un produit s'écartait légèrement de la formule prescrite par un règlement était déjà de nature à priver totalement l'opérateur du bénéfice de l'aide spéciale instaurée par ce règlement.
Mais dans cette affaire, la dénaturation du lait écrémé en poudre constituait clairement l'obligation principale, et le règlement prévoyait expressément que l'aide ne pouvait être versée que si une attestation de dénaturation avait été délivrée par l'organe de contrôle.
L'arrêt du 2 décembre 1982 dans l'affaire 273/81 (Société laitière de Gacé/Forma, Rec. p. 4193) montre la sévérité de la Cour en matière d'aides à la transformation de certains produits. La non-conformité du produit par rapport aux critères résultait, dans ce cas, d'un déréglage d'un appareil, qui n'avait pas été remarqué par le producteur. Il résultait cependant de ce déréglage que le produit obtenu n'était pas conforme aux critères de qualité imposés par la réglementation communautaire.
La Cour n'a pas non plus accepté d'examiner si un système de contrôle appliqué par un État membre de préférence à celui prescrit par les règles communautaires était ou non plus efficace que ce dernier. Elle s'est contentée de déclarer que les règlements communautaires étaient appelés à être appliqués de façon uniforme (arrêt du 14 janvier 1981, affaire 819/79, Allemagne/Commission, Rec. 1981, p. 21).
4) La formule choisie procurait-elle à la firme Corman un avantage concurrentiel par rapport à ses concurrents dans les autres États membres?
Dans deux arrêts du 7 février 1979 (affaire 11/76, Pays-Bas/Commission, Rec. p. 245, point 9, et affaire 18/76, Allemagne/Commission, Rec. p. 343, point 8), la Cour a dit pour droit que:
«... la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue; que pareille distorsion de la concurrence entre les États membres... »
Or, en ce qui concerne la présente affaire, nous avons vu que l'utilisation de godets dotés d'un couvercle transparent avec l'adjonction d'une simple feuille comportant une mention imprimée était probablement un peu moins onéreuse que l'utilisation de godets comportant un texte imprimé sur le couvercle. Cela tend à être prouvé par le fait que la firme Corman a pu livrer du beurre concentré en Allemagne après avoir enlevé la feuille et l'avoir remplacée par une nouvelle feuille comportant les
mentions réglementaires en langue allemande. Une certaine distorsion de concurrence a donc pu avoir lieu.
On est dès lors amené à conclure que la présentation choisie par la firme Corman:
— n'était pas conforme aux dispositions du règlement n° 649/78;
— pouvait procurer à cette firme un certain avantage concurrentiel.
Il appartient au juge national d'examiner l'importance à attacher éventuellement au fait que l'OBEA a, au moins tacitement, accepté la solution choisie par Corman, puisqu'il a assuré, ensemble avec l'Office national du lait, le contrôle sur les lieux pendant les opérations de transformation et de conditionnement sans soulever d'objection. Chaque conditionnement semble même avoir fait l'objet d'un certificat de conformité signé par ces deux organismes.
Il est certain que l'OBEA aurait facilement pu se renseigner, en temps utile, auprès de la Commission au sujet de l'interprétation à donner à l'article 5. Mais il est vrai aussi que la même possibilité existait dans le chef de Corman.
Je voudrais noter aussi en passant que je n'ai pas réussi à trouver de disposition de droit communautaire dont il résulterait clairement que le remboursement de la caution de transformation devrait être refusé en raison d'un emballage non conforme aux prescriptions de l'article 5 susmentionné.
Une disposition concernant la perte de la caution a bien été introduite dans le règlement n° 649/78 par le règlement n° 131/79 de la Commission, du 25 janvier 1979 (JO L 19, p. 19).
Il s'agit du nouvel article 10 bis. Celui-ci prévoit, d'une part, une certaine graduation, en ce qui concerne la perte de la caution, lorsque le délai de conditionnement du beurre a été dépassé de moins de vingt jours et il comporte, d'autre part, un paragraphe 4 rédigé comme suit:
« 4. Sauf cas de force majeure, la caution de transformation visée à l'article 2, paragraphe 3, deuxième tiret, reste acquise pour les quantités pour lesquelles les preuves prévues au règlement n° 1687/76 ne sont pas apportées dans un délai maximal de douze mois, calculé à partir du jour de la prise en charge. »
Le règlement n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établit les modalités communes de contrôle de l'utilisation et/ou de la destination des produits provenant de ľintervention (JO L 190, p. 1). Il a été modifié à de nombreuses reprises.
Son article 13, paragraphe 4, tel qu'il a été modifié par le règlement n° 1723/77, du 28 juillet 1977, (JO L 189, p. 39) prévoit que:
« La libération de la caution est subordonnée à la production de la preuve visée, selon le cas, à l'article 8, paragraphe 2, ou à l'article 12... »
L'article 12, qui semble applicable en l'occurrence, est rédigé de la façon suivante:
« La preuve que les conditions relatives au contrôle visé à l'article 2, paragraphe 1, ont été respectées est établie comme suit:
a) en ce qui concerne les produits pour lesquels le retrait des stocks d'intervention, l'utilisation et/ou la destination ont été contrôlés par les autorités d'un seul État membre, par des documents déterminés par cet État membre. »
L'article 2, paragraphe 1, du même règlement n° 1687/76 dispose que:
« Les produits visés à l'article 1er sont soumis à un contrôle douanier ou à un contrôle administratif présentant des garanties équivalentes depuis le moment de leur enlèvement des stocks d'intervention jusqu'à celui où il a été constaté qu'ils ont reçu l'utilisation et/ou la destination prévues. »
Enfin, nous lisons à l'article 3 du règlement n° 1687/76, tel qu'il a été modifié par le règlement n° 3135/76 (JO L 353, p. 38) que:
« Les produits sont considérés comme ayant satisfait aux prescriptions relatives à l'utilisation et/ou la destination lorsqu'il est constaté :
d) pour les produits destinés à être vendus en vue de la consommation directe en tant que produits concentrés, qu'ils ont été effectivement concentrés, conditionnés en plaquettes et pris en charge par le commerce de détail. »
La Commission semble donc avoir oublié d'adapter le règlement n° 1687/76 à l'exigence du conditionnement en godets.
D'autre part, il me semble difficile de déduire du texte précité qu'un mode d'emballage tel que celui choisi par la firme Corman, qui ne se distingue que partiellement du mode prescrit, doive nécessairement conduire à la confiscation totale de la caution.
Ces observations dépassent cependant le cadre de la question posée par le tribunal civil de Bruxelles, à laquelle je propose de répondre comme suit:
« L'article 5, paragraphe 1, troisième tiret du règlement n° 649/78 de la Commission doit être interprété en ce sens que la ou les mentions figurant sur le godet contenant le beurre concentré doivent être portées sur la face supérieure de ce godet, et non sur une feuille placée sous le couvercle du godet. »
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( 1 ) « Das Butterreinfett muß: — in Bechern von höchstens 250 g, die so aufgemacht sind, daß Butterreinfett nicht mit Butter verwechselt werden kann, vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung in mindestens 5 mm großen Buchstaben eine oder mehrere der folgenden Aufschriften tragen. »
