CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 11 juin 1986
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le 11 juillet 1984, la Commission a décidé que « les candidatures des fonctionnaires du cadre linguistique, comme celles des fonctionnaires des cadres scientifique ou technique, pourraient être prises en considération pour le pourvoi des emplois administratifs dans la première phase des avis de vacance de poste. De même, les fonctionnaires administratifs pourront postuler à toute vacance d'emploi des cadres LA et ST» ( 1 ).
La « première phase des avis de vacance de poste » est celle définie à l'article 29, paragraphe 1, sous a) du statut. Elle consiste à examiner « les possibilités de promotion et de mutation au sein de l'institution ».
MM. Fabbro, Giuffrida et Herbin, requérants dans l'affaire 269/84, demandent à la Cour d'annuler la décision susmentionnée pour autant qu'elle prévoit que les candidatures des fonctionnaires du cadre linguistique peuvent être prises en considération pour le pourvoi des postes administratifs.
« M. Scharf, requérant dans l'affaire 292/84, vous demande de constater, par voie d'exception, l'illégalité de cette décision et d'annuler, en conséquence, la décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après ‘AIPN’) du 30 novembre 1984, par laquelle celle-ci a nommé M. R. T., fonctionnaire au cadre linguistique LA, au poste de catégorie A déclaré vacant par l'avis no COM/1207/84, ainsi que la décision de l'AIPN du même jour, par laquelle celle-ci a rejeté la candidature de M.
Scharf à ce poste en raison de la nomination de M. R. T. »
Les requérants estiment que la décision du 11 juillet 1984 est illégale essentiellement parce qu'elle violerait les dispositions de l'article 45, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après: «le statut»).
Nous examinerons successivement le problème de la recevabilité, qui ne concerne que l'affaire 269/84, et le problème de fond.
A — Le problème de la recevabilité
1. La Commission soutient que le recours est irrecevable parce que les requérants sont dépourvus d'un intérêt personnel, né et actuel, en attaquant la disposition incriminée qui ne leur fait pas grief, étant donné qu'elle n'affecte pas directement leur situation juridique.
La Commission considère que, en raison du caractère général de la mesure attaquée, les requérants n'auraient pu être directement concernés que si, en application de celle-ci, ils avaient été effectivement écartés au profit d'un fonctionnaire provenant du cadre linguistique et que, n'ayant pas posé leur candidature à un poste de la catégorie A auquel un fonctionnaire LA aurait été muté, ils ne peuvent pas contester la disposition générale ayant rendu possible cette mutation.
2. Les requérants soutiennent que l'article 90, paragraphe 2, du statut permet aux fonctionnaires, à condition d'avoir formé une réclamation préalable, d'attaquer soit les mesures individuelles prises en application d'une décision générale, soit la décision générale elle-même du moment qu'elle leur fait grief.
Ils font valoir que la décision attaquée constitue un acte leur faisant grief en ce que:
a) elle limite leurs chances de mobilité en élargissant le nombre des fonctionnaires admis à poser leur candidature dans la première phase des avis de vacance de poste;
b) elle restreint leurs chances de promotion dans la mesure où des fonctionnaires du cadre LA peuvent être mutés à des postes de grade A 6, A 5 et A 4, en réduisant ainsi le nombre de postes ouverts à la promotion.
Cette situation serait aggravée par le fait que les postes budgétaires des fonctionnaires du cadre linguistique mutés ne peuvent pas être transférés vers la catégorie A (argument invoqué dans la réplique).
Le caractère général de la décision ne lui enlèverait pas sa qualité d'acte administratif faisant grief dans la mesure où cette décision s'adresserait, par son contenu, à un nombre particulièrement limité de fonctionnaires de la catégorie A remplissant, dès à présent ou dans le futur, les conditions pour le pourvoi des emplois administratifs vacants en les mettant en concurrence avec les fonctionnaires du cadre linguistique LA.
De ce fait, le grief serait immédiat et clairement determinable pour chaque fonctionnaire de la catégorie A pour le déroulement de sa carrière.
D'autre part, la mise en oeuvre de la décision attaquée serait susceptible de conduire à l'introduction d'un nombre particulièrement élevé de réclamations administratives et, ensuite, de recours. Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice (théorie de l'économie du procès), il y aurait donc lieu d'admettre la recevabilité de ce recours.
3. Disons tout de suite que ce dernier argument ne saurait être retenu car, dans son arrêt du 30 juin 1983 (affaire 85/82, Schloh/Conseil, Rec. p. 2105), la Cour a dit pour droit qu'un requérant « n'est pas habilité à agir dans l'intérêt de la loi ou des institutions, et ne peut faire valoir, à l'appui d'un recours en annulation d'une nomination, que les griefs qui lui sont personnels ».
La même règle vaut, à notre sens, également en ce qui concerne une mesure de caractère général.
4. Nous estimons, en effet, qu'il y a lieu de faire une distinction entre la nature du grief (qui doit être personnel, nous y reviendrons plus loin) et la nature de la décision attaquée qui peut avoir un caractère individuel ou général.
Nous ne partageons pas l'avis selon lequel le recours ouvert par les articles 179 du traité et 90 et 91 du statut serait circonscrit aux actes obligatoires de caractère individuel ( 2 ).
Une interprétation de l'article 90 qui reviendrait à dénier toute espèce d'importance aux mots « mesure de caractère général », figurant au premier tiret du paragraphe 2, ne serait, à notre avis, pas acceptable.
Dans son arrêt du 29 septembre 1975 (54/75, De Dapper/Parlement, Rec. 1976, p. 1381), la Cour a d'ailleurs déclaré recevable un recours formé par des fonctionnaires du Parlement contre la décision du président du Parlement, refusant de reconnaître le caractère irrégulier des élections tenues le 18 mars 1975 pour la désignation des membres du comité du personnel de cette institution.
La Cour a constaté, entre autres, « que la qualification et l'intérêt des requérants, qui étaient à la fois électeurs et candidats à l'élection contestée, ne sauraient être mis en doute » (point 27).
Dans un arrêt ultérieur, portant sur le fond, la Cour a annulé la décision du président du Parlement et déclaré qu'il incombait au Parlement européen de mettre fin au mandat du comité irrégulièrement élu, sous réserve de toutes dispositions nécessaires dans l'intérêt de la sécurité juridique (arrêt du 9 mars 1977, affaire 54/75, De Dapper/Parlement, Rec. p. 471).
Ces arrêts concernaient donc bien une mesure de caractère général.
De telles mesures peuvent être attaquées (sous les conditions que nous préciserons) sans que les règles définies à l'article 173, alinéa 2, ne s'appliquent, car l'article 179 du traité CEE et les articles 90 et 91 du statut « instituent, dans le cadre communautaire, un type d'action de nature spéciale tant par l'objet que par les sujets habilités à s'en prévaloir » (conclusions de l'avocat général M. Trabucchi dans l'affaire 18/74, Syndicat général du personnel/Commission, Rec. 1974, p. 933,
948).
Cette façon de voir nous semble aussi être confirmée par deux arrêts dans lesquels la Cour a déclaré, en particulier, qu'un litige entre un fonctionnaire et l'institution dont il dépendait, et visant à la réparation d'un dommage, se meut, lorsqu'il trouve son origine dans le lien d'emploi qui unit l'intéressé à l'institution, dans le cadre de l'article 179 du traité et des articles 90 et 91 du statut et se trouve en dehors du champ d'application des articles 178 et 215 du traité (voir arrêts du
22 octobre 1975, affaire 9/75, Meyer-Burckhardt, Rec. 1975, p. 1171, et du 17 février 1977, affaire 48/76, Reinarz, Rec. 1977, p. 298).
5. Pour bien situer le problème, rappelons aussi les conditions dans lesquelles la Cour admet un recours contre un acte de nature réglementaire tel qu'un règlement du Conseil modifiant le statut.
a) Un fonctionnaire des Communautés peut choisir la voie de l'article 173, alinéa 2, lorsqu'il veut attaquer un règlement.
Mais, dans ce cas, le requérant doit prouver que l'acte en question, bien que pris sous l'apparence d'un règlement, constitue une décision qui le concerne directement et individuellement. Jusqu'à présent la Cour n'a jamais reconnu que tel était le cas.
Un tel recours suit le droit commun également en ce qui concerne les dépens: c'est l'article 69, paragraphe 2, et non l'article 70 du règlement de procédure qui trouve à s'appliquer à cet égard (voir arrêt du 26 février 1981, affaire 64/80, Giuffrida et Campogrande/Conseil, Rec. 1981, p. 693).
b) Le simple fait de présenter une réclamation en vertu de l'article 90 du statut ne suffit pas pour créer une voie de recours contre un acte de nature réglementaire.
La procédure de l'article 90, paragraphe 2, ne s'applique, en effet, que dans le cas où l'AIPN aurait pris une décision ou se serait abstenue de prendre une mesure imposée par le statut, et où cette action de l'AIPN constituerait un acte faisant grief (voir arrêts du 16 juillet 1981, affaire 153/79, Bowden/Commission, Rec. p. 2111, et, notamment, le point 13, p. 2122, et affaire 154/79, Biller et autres/Parlement, Rec. p. 2125, plus particulièrement p. 2125, 2138).
c) Il est par contre possible d'attaquer un acte réglementaire par la voie de l'exception d'illégalité.
«L'article 184 du traité CEE est (en effet) l'expression d'un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d'obtenir l'annulation d'une décision qui lui est adressée, la validité des actes réglementaires qui forment la base juridique de celui-ci » (voir arrêt du 19 janvier 1984, affaire 262/80, Andersen/Parlement, Rec. p. 195, et, notamment, le point 6, p. 203).
Le bulletin de rémunération, même s'il ne fait qu'appliquer d'une manière automatique les dispositions d'un règlement du Conseil à la situation concrète d'un fonctionnaire particulier, peut constituer une décision de l'AIPN faisant grief à l'intéressé (ibidem, point 4).
6. La première question qui se pose dès lors dans le cas d'espèce est celle de savoir si la décision de la Commission du 11 juillet 1984 constitue un acte normatif assimilable à un règlement (auquel cas le recours serait en tout cas irrecevable parce que cet acte normatif n'aurait pas été suivi d'une décision de l'AIPN) ou s'il s'agit d'une décision de l'AIPN ayant un caractère général (dans ce cas, elle pourrait faire l'objet d'un recours direct, recours dont la recevabilité dépendrait de la preuve
d'un grief).
Or, nous constatons que la décision incriminée
— ne revêt pas la forme d'un règlement;
— émane d'une institution qui n'a pas le pouvoir ni la prétention de modifier le statut;
— ne s'applique qu'à des fonctionnaires qui sont au service de la Commission;
— semble même n'avoir qu'un caractère expérimental.
Nous sommes dès lors d'avis qu'il ne s'agit pas d'un acte comparable à un règlement.
Il s'agit donc d'une décision à caractère général de l'AIPN.
Il y a lieu d'examiner maintenant dans quelles circonstances une telle décision peut constituer un « acte faisant grief ».
7. La Cour a déclaré à plusieurs reprises que « seuls peuvent être considérés comme faisant grief les actes susceptibles d'affecter directement une situation juridique déterminée» ( 3 ).
Dans vos arrêts du 8 octobre 1974 dans les affaires Union syndicale, Massa et Kortner/Conseil ( 4 ) et Syndicat général du personnel des organismes européens/Commission ( 5 ), vous avez dit pour droit que, « si l'article 179 peut servir de base à l'organisation du règlement judiciaire de litiges non seulement individuels, mais collectifs entre la Communauté et ses agents, il n'en reste pas moins que la procédure de réclamation et de recours instituée par les articles 90 et 91 du statut est conçue
exclusivement en vue de litiges individuels».
Nous interprétons cette formule en ce sens que, même si la mesure entreprise a un caractère général, elle doit affecter le requérant personnellement, condition qui ne saurait être remplie par une organisation syndicale.
Dans votre arrêt Leclercq ( 6 ), vous avez déclaré que la décision de la Commission entreprise, « qui concerne, de façon générale, la gestion des crédits affectés à la conclusion de contrats d'études avec des personnes ou des sociétés étrangères aux services de la Commission, ne saurait être considérée comme un acte faisant grief à un ancien fonctionnaire au sens de l'article 91 du statut; que, pour autant que la lettre de M. Baichère, du 14 octobre 1979, n'est pas à considérer comme une simple
information donnée par un fonctionnaire de la Commission à un ancien collègue, mais comporterait une décision de refuser un contrat d'étude en vertu de la décision de la Commission du 26 juin 1974, ce refus serait opposé à la société Science et non pas au requérant; il ne concernait donc le requérant ni directement ni individuellement».
Pour des raisons que nous expliquerons ci-après, nous estimons qu'il eût mieux valu utiliser dans cet arrêt, le mot « personnellement » plutôt que l'expression « individuellement ».
Dans votre arrêt Deshormes ( 7 ) que la Commission a cité dans la présente affaire sans s'y référer expressément, vous avez utilisé à la fois le critère de l'affectation immédiate et directe de la situation juridique de l'intéressé (point 10) et celui de « l'intérêt légitime né et actuel, suffisamment caractérisé (point 12) ».
Rappelons enfin votre arrêt Schloh, déjà cité, dans lequel vous avez utilisé l'expression « intérêts qui lui sont personnels ».
8. Reste à savoir à quel résultat on aboutit lorsqu'on applique les critères susmentionnés au recours introduit par MM. Fabbro, Giuffrida et Herbin.
La réponse à cette question n'est pas facile et, peut-être, sommes-nous en présence, ici, d'un cas limite.
En faveur de la recevabilité du recours, on peut invoquer le fait que la décision incriminée a créé, avec effet immédiat, une situation de concurrence accrue entre les fonctionnaires intéressés par une mutation ou une promotion soit par accroissement du nombre des candidats possibles, soit par diminution du nombre des postes disponibles. (Une fois que des fonctionnaires LA ont été nommés en A 4 ou en A 6, les postes en question ne sont plus disponibles en vue de la promotion de fonctionnaires A 5
ou A 7.)
On peut donc dire que, d'une certaine façon, la décision de la Commission « affecte directement une situation juridique déterminée ». Il s'agit, en l'occurrence, d'une situation abstraite, à savoir le régime d'admission des candidatures dans le cadre de la première phase des avis de vacance de poste.
Le caractère abstrait de ce changement de la situation juridique n'est cependant—en soi — pas de nature à rendre le recours irrecevable. La même remarque vaut en ce qui concerne le fait que la décision de la Commission affecte, comme les requérants le disent eux-mêmes, l'ensemble des fonctionnaires de la catégorie A susceptibles d'être candidats, dès à présent ou à l'avenir, à une mutation ou à une promotion.
Nous sommes en effet convaincus qu'il ne serait pas correct d'appliquer dans le domaine des articles 90 et 91 du statut la jurisprudence que vous avez développée dans le cadre de l'article 173, alinéa 2, et suivant laquelle le recours d'un particulier contre un règlement n'est pas recevable même lorsqu'il est possible de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou même l'identité des sujets de droit auxquels l'acte en question s'applique à un moment donné.
A notre avis, le critère de distinction entre ces deux types de recours est le suivant.
Les décisions prises sous l'apparence d'un règlement, visées à l'article 173, alinéa 2, doivent concerner les requérants directement et individuellement. Selon votre jurisprudence, il faut, dès lors, que l'acte « affecte leur position juridique en fonction d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et les individualise d'une manière analogue à celle d'un destinataire» (arrêt du 18 novembre 1975, affaire 100/74, CAM, Rec. 1975, p. 1393).
Les articles 90 et 91, par contre, permettant expressis verbis les recours contre des mesures de caractère général (à condition qu'il s'agisse de décisions de l'AIPN), c'est-à-dire contre des mesures qui s'appliquent à des situations déterminées objectivement et comportant des effets juridiques à l'égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite. (C'est sciemment que nous faisons usage, ici, pour définir les actes susceptibles de recours, d'une formule que vous
utilisez couramment à propos de l'article 173, pour constater l'irrecevabilité d'un recours.)
Il faut simplement que les personnes en question, comme il est normal en matière de recours administratifs, soient affectées directement par les mesures en question et qu'elles aient un intérêt personnel, né et actuel à intenter une action.
9. Or, on peut difficilement imaginer que l'adoption de la décision du 11 juillet 1984, à elle seule, puisse engendrer une telle situation.
Il se peut, en effet, qu'un fonctionnaire A donné ne demande jamais à être muté vers un poste auquel un fonctionnaire du cadre LA est également candidat.
Ou bien, il se peut qu'il pose une telle candidature, et qu'il obtienne effectivement le poste, de préférence à un ou plusieurs fonctionnaires venant du cadre LA.
De même, un fonctionnaire donné peut n'avoir aucune difficulté à obtenir la promotion recherchée soit vers un poste individuel déclaré vacant, soit à l'occasion de la procédure annuelle de promotions collectives.
Le nombre total de postes à pourvoir par mutation ou par promotion est d'ailleurs susceptible de varier, d'année en année, en fonction de toute une série de facteurs tels que les mutations ou les promotions des anciens titulaires, les décès, les démissions, les départs à la retraite, les congés de convenance personnelle, les transferts vers d'autres institutions, la création de nouveaux postes budgétaires.
Il nous semble dès lors que la perspective de mutations de fonctionnaires du cadre LA vers la catégorie A ne saurait exercer qu'une influence potentielle sur les « chances de mobilité » ou les « perspectives de promotion » des fonctionnaires de la catégorie A, une influence trop incertaine pour qu'on puisse en déduire dès à présent un intérêt « personnel, né et actuel » ( 8 ).
Dans la réplique et au cours de la procédure orale, l'avocat des requérants a fait valoir qu'un tel intérêt existerait en tout cas lorsqu'un fonctionnaire, ayant figuré sur la liste annuelle des promouvables, n'aurait pas effectivement pu être promu, faute de postes en nombre suffisant.
Ainsi M. Herbin n'aurait pas pu être promu en A 6 à la fin de l'année 1984, parce qu'il n'y avait pas 68 mais seulement 67 postes disponibles. Or, cela aurait été dû au fait que deux fonctionnaires LA 6 avaient été mutés en A 6 peu de temps auparavant.
Force est cependant de constater que cette situation ne s'était pas encore vérifiée au moment de l'introduction du présent recours et que celui-ci n'a pas pour objet l'annulation de la décision de la Commission relative aux promotions de A 7 en A 6 au titre de l'exercice 1984, contre laquelle M. Herbin ne semble d'ailleurs pas avoir introduit de réclamation.
Nous sommes donc amenés à conclure que la décision de la Commission du 11 juillet 1984 ne constitue pas un acte faisant grief aux trois requérants, et que leur recours est, dès lors, irrecevable.
10. Finalement, il est de notre devoir de prendre position au sujet du problème de recevabilité particulier qui se pose en ce qui concerne le recours de M. Herbin, car vous avez confirmé à plusieurs reprises que les délais de réclamation et de recours sont d'ordre public et ne sont pas à la disposition des parties et du juge (voir, notamment, votre arrêt du 12 juillet 1984 dans l'affaire 227/83, Moussis, Rec. p. 3133, 3146, point 12).
L'édition du bulletin Infor-Rapide publiant la décision incriminée porte la date du 18 juillet 1984. La réclamation de M. Herbin a été enregistrée au secrétariat général de la Commission le 19 octobre 1984.
Il résulte de l'article 90, paragraphe 2, deuxième tiret, du statut que le délai pour introduire une réclamation « court du jour de la publication de l'acte s'il s'agit d'une mesure de caractère général ».
Interrogé sur le point de savoir si le bulletin Infor-Rapide avait été effectivement disponible dans tous les bâtiments abritant des services de la Commission à Bruxelles à la date du 18 juillet 1984, l'agent de la Commission a répondu que son institution n'insistait pas sur l'exception d'irrecevabilité qu'elle avait invoquée à l'encontre du recours de M. Herbin.
Il n'est donc pas prouvé que le délai de réclamation ait commencé à courir le 18 juillet 1984.
L'article 90, paragraphe 3, prévoit, par ailleurs, que les réclamations des fonctionnaires doivent être introduites par la voie hiérarchique. Comme la réclamation de M. Herbin a été enregistrée au secrétariat général, situé dans un autre bâtiment, le 19 octobre 1984, il est permis de supposer qu'elle a été déposée auprès du supérieur hiérarchique dès le 18 octobre. La Commission n'a, en tout cas, pas démontré le contraire.
Notons enfin que, dans une affaire antérieure, la Cour semble avoir appliqué implicitement et par analogie les dispositions du règlement (CEE, Euratom) no 1182/71 du Conseil, du 3 juin 1971, portant détermination des règles applicables aux délais, aux dates et aux termes (JO L 124, p. I) ( 9 ).
En vertu de ce règlement le dies a quo ne doit pas être compté dans le délai. Ce dernier commence à courir au début de la première heure du premier jour et prend fin à l'expiration de la dernière heure du jour qui, dans le dernier mois, porte le même chiffre que le jour de départ.
Dès lors, même si on considérait le 18 juillet 1984 comme le dies a quo, le délai ne serait venu à expiration que le 19 octobre à minuit.
La réclamation de M. Herbin n'a donc pas été tardive.
Le recours introduit par M. Scharf (affaire 292/84) ne pose aucun problème de recevabilité.
Nous pouvons donc, maintenant, en venir au problème de fond qui est le même dans les affaires 269 et 292/84.
B — Le problème de fond
En premier lieu, nous voudrions rappeler, pour autant que de besoin, qu'il ne nous appartient évidemment pas de porter un jugement sur la politique de « mobilité du personnel » et de « décloisonnement du service linguistique » que la Commission a décidé de mener.
Les aptitudes du fonctionnaire dont la nomination est attaquée par M. Scharf ne sont pas non plus en cause ici.
Il s'agit uniquement d'examiner la compatibilité à l'égard du statut dans sa version actuelle de la partie de la décision de la Commission du 11 juillet 1984 prévoyant que les candidatures des fonctionnaires du service linguistique peuvent être prises en considération pour le pourvoi des emplois administratifs dans la première phase des avis de vacance de poste (puisque c'est à cela que se limite la demande du requérant).
Rappelons que cette première phase consiste à examiner « les possibilités de promotion et de mutation au sein de l'institution ».
Il est vrai que, dans son mémoire en défense (p. 4), la Commission indique que sa décision « ne concerne que la mutation et non pas la promotion ».
Force est cependant de constater que le texte de la décision ne contient pas cette restriction; il est dès lors nécessaire d'examiner également l'aspect promotion.
A l'appui de leur recours, les requérants invoquent principalement l'article 45, paragraphe 2, du statut, et la Commission est, elle aussi, d'avis que le problème essentiel posé par la présente affaire se ramène à l'interprétation de cette disposition.
Il nous semble cependant qu'une importance au moins égale revient aux paragraphes 1 des articles 7 et 45 du statut.
L'article 7, paragraphe 1, dispose ce qui suit:
« L'autorité investie du pouvoir de nomination affecte, par voie de nomination ou de mutation, dans le seul intérêt du service et sans considération de nationalité, chaque fonctionnaire à un emploi de sa catégorie ou de son cadre correspondant à son grade. »
L'article 45, paragraphe 1, prévoit que:
« La promotion... entraîne pour le fonctionnaire la nomination au grade supérieur de la catégorie ou du cadre auquel il appartient.»
Ces textes excluent à notre avis qu'un fonctionnaire du cadre LA puisse être muté ou promu (au sens technique du terme) à un emploi de la catégorie A (et inversement) ( 10 ).
Pour être complets, examinons cependant aussi les arguments que les parties au litige tirent du paragraphe 2 de l'article 45 qui est libellé comme suit:
« Le passage d'un fonctionnaire d'un cadre ou d'une catégorie à un autre cadre ou à une catégorie supérieure ne peut avoir lieu qu'après concours.»
Selon les requérants, ce texte exige un concours chaque fois qu'un fonctionnaire du cadre linguistique est nommé à un emploi de la catégorie A ou inversement. Dans leur requête, ils soulignent les mots « d'une catégorie à un autre cadre ».
Les requérants font valoir notamment que cette nécessité serait justifiée par le fait que les fonctions exercées par les fonctionnaires de la catégorie A et par ceux du cadre linguistique sont différentes et requièrent une formation et des qualifications professionnelles distinctes.
La Commission estime, par contre, qu'il résulte du libellé de la disposition en cause qu'un concours n'est nécessaire que lorsqu'un fonctionnaire passe:
— d'un cadre à un autre cadre, par exemple du cadre linguistique aux cadres scientifique et technique ou vice versa, la catégorie générale A n'étant pas à considérer comme un cadre;
— d'une catégorie à une catégorie supérieure (par exemple de la catégorie B à la catégorie A).
Aux yeux de la Commission, chaque fonctionnaire appartient en premier lieu à une catégorie, qualité qu'il conserve en étant affecté à un cadre.
Dès lors, le passage du cadre LA vers la catégorie A constituerait le passage d'une catégorie à l'intérieur d'un cadre vers la même catégorie « hors cadre » (et le transfert de A vers LA serait lui aussi à considérer comme un transfert à l'intérieur de la même catégorie).
Que faut-il penser de ces arguments?
1. En s'inspirant du simple bon sens, on aurait tendance à dire que l'article 45, paragraphe 2, vise, en réalité, deux hypothèses, à savoir:
— le passage d'un cadre à un autre cadre,
— le passage d'une catégorie à une catégorie supérieure.
Mais une interprétation fondée sur une combinaison pour ainsi dire mathématique des mots pourrait conduire à envisager deux autres hypothèses, à savoir:
— le passage d'un cadre à une catégorie supérieure,
— le passage d'une catégorie à un autre cadre.
Comme les fonctionnaires LA font incontestablement partie, au départ, d'un cadre, les deux hypothèses qui entrent en ligne de compte sont donc le passage:
— soit d'un cadre à un autre cadre,
— soit d'un cadre à une catégorie supérieure.
En ce qui concerne la première hypothèse, on pourrait être tenté de conclure qu'elle ne s'applique pas, à moins que la catégorie A, vue du cadre LA, ne constitue un autre cadre. Cette question ne peut être résolue qu'en examinant les autres dispositions pertinentes du statut, ce que nous ferons ci-après.
En faveur de l'applicabilité de la deuxième hypothèse, on peut invoquer le fait que la catégorie A comporte deux grades de plus, et qu'il s'agit donc sinon d'une catégorie supérieure, du moins d'une catégorie qui offre des perspectives de carrière supérieures à celles offertes par le cadre LA.
2. Si l'on prend ensuite en considération les textes dans lesquels la notion de cadre est définie, on aboutit aux constatations qui suivent.
D'après l'article 5, paragraphe 1, « les emplois relevant du présent statut sont classés, suivant la nature et le niveau des fonctions auxquelles ils correspondent, en quatre catégories désignées dans l'ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C, D. La catégorie A comporte huit grades Toutefois, dans les conditions prévues pour la révision du présent statut et par dérogation aux dispositions qui précèdent. Les emplois d'une même spécialité professionnelle peuvent être constitués en
cadres groupant un certain nombre de grades d'une ou de plusieurs des catégories ci-dessus.»
A la lecture de ce texte, on pourrait se demander si un cadre qui ne regroupe que des grades d'une seule catégorie ne peut pas être considéré comme faisant partie de cette catégorie. Mais quelle est alors la situation d'un cadre qui regroupe les grades de plusieurs catégories? Fait-on partie, à l'intérieur d'un même cadre, d'une catégorie différente selon le grade qu'on occupe?
A notre avis, l'ambiguïté du paragraphe 1 est éclaircie par le paragraphe 2 qui précise que:
« Les emplois de traducteurs et d'interprètes sont groupés dans un cadre linguistique désigné par les lettres LA et comprenant six grades assimilés aux grades 3 à 8 de la catégorie A ».
Au vu de ce texte, il ne me semble pas possible de dire, comme le fait la Commission, que chaque fonctionnaire appartiendrait en premier lieu à une catégorie, qualité qu'il conserverait tout en étant affecté à un cadre.
Les grades LA 3 à LA 8 ne sont qu'assimilés aux grades A 3 à A 8. Or, on n'a pas besoin d'être assimilé aux grades d'une catégorie à laquelle on appartient déjà.
Par ailleurs, comme nous l'avons déjà relevé, le cadre LA ne s'étend que sur six grades alors que la catégorie A en comporte deux de plus.
L'appartenance à la catégorie A ne peut donc pas être antérieure à l'appartenance au cadre linguistique, et le passage de LA en A ne peut pas être considéré comme un passage « d'une catégorie à une catégorie égale ». Ainsi que nous l'avons vu, on pourrait même argumenter qu'il s'agit plutôt d'un transfert « d'un cadre à une catégorie supérieure ».
Le passage de A en LA peut encore moins être considéré comme un transfert à l'intérieur d'une même catégorie, puisque l'éventail des grades du cadre LA est moins ouvert.
3. La Commission affirme que la catégorie A ne peut pas être considérée comme constituant le « cadre général » ou « cadre administratif ».
Cette qualification n'est effectivement pas utilisée par le statut.
Il n'en reste pas moins que, lorsqu'un fonctionnaire de la « spécialité professionnelle linguistique » passe dans un emploi administratif de la catégorie A, il sort de son cadre.
A l'inverse, lorsqu'un fonctionnaire passe de la catégorie A au service linguistique il entre, sinon dans un « autre » cadre, du moins dans « un cadre ».
Mais ne peut-on pas faire un pas de plus et dire qu'il passe en réalité d'un cadre à un autre cadre?
Il nous semble effectivement que, en instituant le cadre LA et les cadres scientifique ou technique, le statut a automatiquement créé, par opposition, un « cadre général » ou un « cadre administratif » qui regroupe tous les fonctionnaires ne faisant pas partie de ces deux cadres.
Vu du cadre linguistique, les fonctionnaires A font nécessairement partie d'un autre cadre ou d'une « Sonderlaufbahn » selon l'expression particulièrement forte utilisée en allemand.
D'ailleurs, la décision du 11 juillet 1984 l'admet implicitement puisqu'elle utilise les termes « emploi administratif» et « fonctionnaires administratifs (!) ».
4. Si l'on considère ensemble les articles 7, paragraphe 1, 45, paragraphe 1, et 45, paragraphe 2, on peut en dégager le « système » suivant, qui semble logique et cohérent:
a) le candidat à un poste de fonctionnaire européen doit se soumettre à un concours qui a pour objet de contrôler ses aptitudes à un emploi déclaré vacant et qui relève d'une catégorie précise (A, B, C ou D) ou d'un cadre précis (cadre linguistique ou cadres scientifique ou technique).
En cas de succès aux épreuves il est nommé dans cet emploi;
b) à un moment ultérieur, le fonctionnaire peut être muté à un emploi de grade égal de sa catégorie ou de son cadre;
c) s'il bénéficie d'une promotion, le fonctionnaire est nommé au grade supérieur de la catégorie ou du cadre auquel il appartient;
d) s'il désire sortir de la catégorie ou du cadre auquel il appartenait jusque-là, il doit se soumettre à un nouveau concours.
Un tel mouvement ne constitue en effet ni une mutation ni une promotion, mais un « passage ».
Il s'agit, comme le dit H. Henrichs, d'un changement de carrière horizontal ou vertical ( 11 ).
Cette vue des choses nous semble être confirmée par l'arrêt de la Cour du 5 décembre 1974 (affaire 176/73, Van Belle/Conseil, Rec. 1974, p. 1361, 1372) même si celui-ci concernait le passage d'une catégorie vers une catégorie supérieure.
Après avoir rappelé que, selon la défenderesse, l'article 45, paragraphe 2, « n'aurait d'autre effet que d'écarter la promotion lorsqu'il est pourvu à la vacance d'un emploi en faisant passer un fonctionnaire d'une catégorie à une autre, mais renverrait, pour le surplus, aux différentes possibilités de recrutement visées à l'article 29, tant dans son paragraphe 2 que dans son paragraphe 1», la Cour a poursuivi:
« attendu que le paragraphe 2 de l'article 45 n'a pas la portée purement négative que lui attribue la partie défenderesse, mais formule, au contraire, une règle fondamentale qui correspond à l'agencement de la fonction publique communautaire en différentes catégories, nécessitant des qualifications distinctes;
que l'expression ‘ne peut avoir lieu qu'après concours’indique par ses termes mêmes non seulement que la promotion est écartée, mais que seul le concours est admissible;
que d'ailleurs, si la disposition en cause n'avait d'autre portée que d'écarter la promotion en laissant ouverts les autres modes de recrutement, elle aurait été inutile, l'exclusion de la promotion pour le passage de catégories étant déjà formulée au paragraphe 1 de l'article 45».
Rappelons aussi votre arrêt Besnard du 13 juillet 1972 (affaires jointes 55 à 76, 86, 87 et 95/71, Rec. 1972, p. 543).
5. Le fait que la catégorie A constitue, vue du cadre linguistique, un autre cadre est encore prouvé par le texte d'autres dispositions du statut qui prévoient une séparation très nette entre ces deux types d'emplois.
Le paragraphe 3 de l'article 5 stipule que les fonctionnaires appartenant à une même catégorie ou à un même cadre sont soumis respectivement à des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière.
Le statut ne prévoit donc pas que les conditions de recrutement et de carrière doivent être pour la catégorie A les mêmes que celles prévues pour la catégorie LA ou inversement.
L'égalité de traitement doit exister à l'intérieur de la catégorie A, d'une part, et à l'intérieur du cadre linguistique, d'autre part.
Il s'agit donc bien de deux filières séparées. Hormis les articles 7, paragraphe 1, et 45, paragraphe 1, dont il a déjà été question, cela est encore prouvé par les dispositions suivantes.
Article 7, paragraphe 2: intérim :1e fonctionnaire ne peut occuper par intérim qu'un emploi d'une carrière de sa catégorie ou de son cadre supérieure à la carrière à laquelle il appartient.
Article 31, paragraphe 1: nomination des fonctionnaires de la catégorie A ou du cadre linguistique, au grade de base de leur catégorie ou de leur cadre.
Article 39, sous e): réintégration à la suite du détachement: elle intervient à la première vacance dans un emploi de sa catégorie ou de son cadre, correspondant à son grade.
Article 40, paragraphe 4, sous d): réintégration à la suite d'un congé de convenance personnelle: elle intervient à la première vacance dans un emploi de sa catégorie ou de son cadre, correspondant à son grade.
Article 41, paragraphe 3, alinéa 2: droits du fonctionnaire mis en disponibilité: le fonctionnaire a un droit de priorité pour être réintégré dans tout emploi de sa catégorie ou de son cadre.
Article 102, paragraphe 4, sous b): intégration des fonctionnaires du cadre linguistique: cette disposition déroge pour les fonctionnaires de ce cadre aux dispositions visées au paragraphe 1 du même article, qui visent, notamment, les fonctionnaires de la catégorie A.
Annexe VIII, article 14, alinéa 2: réintégration à la suite d'une période d'invalidité: le fonctionnaire est obligatoirement réintégré à la première vacance dans un emploi de sa catégorie ou de son cadre.
Il découle de tout ce qui précède que, aux fins de l'interprétation de l'article 45, paragraphe 2, le passage du cadre LA vers la catégorie A doit être considéré comme un passage vers « un autre cadre » et qu'il ne peut donc avoir lieu qu'après concours.
C'est ce que la Cour avait déjà constaté dans son arrêt du 20 juin 1985 dans l'affaire 138/84 (Mme Spachis/Commission, Rec. 1985, p. 1939) où elle avait utilisé deux fois l'expression « cadre administratif » et déclaré que, aux termes de l'article 45, paragraphe 2, le passage du cadre linguistique au cadre administratif « ne pouvait avoir lieu qu'en vertu d'un concours » (point 10).
Cette interprétation a été partagée par la Commission jusqu'en 1984. Elle est aujourd'hui encore celle du Conseil (voir la lettre du directeur général du personnel et de l'administration de cette institution du 6 novembre 1984 jointe à la duplique).
Pour tous ces motifs, nous proposons donc à la Cour de confirmer sa jurisprudence dans l'affaire 138/84 (Spachis) et, en ce qui concerne l'affaire 292/84, opposant M. Scharf à la Commission:
— de constater l'illégalité de la décision susmentionnée de la Commission du 11 juillet 1984 dans la mesure où elle permet de prendre en considération les candidatures des fonctionnaires du cadre linguistique pour le pourvoi des emplois administratifs dans la première phase des avis de vacance de poste;
— d'annuler la décision de l'AIPN, du 30 novembre 1984, par laquelle la Commission a nommé M. R. T., fonctionnaire du cadre linguistique LA, au poste déclaré vacant par l'avis d'emploi no COM/1207/84;
— d'annuler la décision de l'AIPN, du 30 novembre 1984, par laquelle celle-ci a rejeté la candidature de M. Scharf à l'emploi ayant fait l'objet dudit avis de vacance no COM/1207/84;
— de condamner la partie défenderesse à l'ensemble des dépens de l'instance, par application des articles 69, paragraphe 2, et 73, sous b), du règlement de procédure.
En ce qui concerne l'affaire 269/84, opposant MM. C. Fabbro, F. Giuffrida et C. Herbin à la Commission, nous proposons de déclarer le recours irrecevable. En droit strict, cela devrait entraîner la condamnation des parties requérantes aux dépens, sous réserve de l'application de l'article 70 du règlement de procédure.
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( 1 ) Texte publié dans Infor-Rapide no 138, du 18 juillet 1984.
( 2 ) Voir les conclusions de l'avocat général M. Capotorii dans l'affaire 167/80 (Curtis/Commission et Parlement, Rec. 1981, p. 1525 et 1526) et les conclusions de l'avocat général Mme Rozès dans les affaires jointes 28 et 165/80 (Leclercq/Commission, Rec. 1981, p. 2251, 2260).
( 3 ) Arrêts du 1er juillet 1964, affaires 26/63, Pistoj/Commission, Rec. 1964, p. 673, et 78/63, Huber/Commission, Rec. 1964, p. 721; arrêt du 10 décembbre 1969, affaire 32/68, Graselli/Commission, Rec. 1969, p. 505; arrêt du 11 juillet 1974, affaires jointes 177/73 et 5/74, Reinarz/Commission, Rec. 1974, p. 819, 828.
( 4 ) Arrêt du 8 octobre 1974, affaire 175/75, Rec. 1974, p. 917, 926.
( 5 ) Affaire 18/74, Rec. p. 945.
( 6 ) Arrêt du 17 septembre 1981, affaires jointes 28 et 165/80, Rec. 1981, p. 2251.
( 7 ) Arrêt du 1er février 1979, affaire 17/78, Rec. 1979, p. 189, 197.
( 8 ) Rappelons aussi, à toutes fins utiles, que, dans votre arrêt du 25 novembre 1976 (affaire 123/75, Küster/Parlement, Rec. p. 1706, points 10 à 12), vous avez dit pour droit que « l'article 29, paragraphe 1, sous a), du statut, s'il dispose que l'autorité investie du pouvoir de nomination doit pourvoir aux vacances d'emplois en examinant tout d'abord les possibilités de promotion et de mutation au sein de l'institution, ne reconnaît pas aux fonctionnaires qui réunissent les conditions pour
pouvoir être promus un droit subjectif à la promotion » et que « la promotion se fait exclusivement au choix ».
( 9 ) Arrêt du 26 novembre 1981, Michel/Parlement, affaire 195/80, Rec. p. 2861.
( 10 ) Voir, en ce sens, A. M. Euler, Europäisches Beamtenstatut, Carl Heymanns Verlag KG, p. 90 (tome I) et p. 359 (tome II) A(4)2.
( 11 ) « Horizontaler und vertikaler Laufbahnwechsel », H. Henrichs : Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Personalsachen, Europarecht 1980, p. 138.
