CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL
PRÉSENTÉES LE11 NOVEMBRE 1982 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
L'article 6 du règlement no 804/68, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148 du 28. 6. 1968, p. 13 et suiv.), a prévu que des mesures particulières peuvent être prises pour le beurre de stockage public qui ne peut être écoulé au cours d'une campagne laitière à des conditions normales. Conformément à l'article 7, lettre a), du règlement no 985/68 (JO L 169 du 18. 7. 1968, p. 1 et suiv.), qui a été inséré par le règlement no 750/69 (JO L 98 du
25. 4. 1969, p. 2), ces mesures doivent être arrêtées selon la procédure dite du comité de gestion prévue à l'article 30 du règlement no 804/68.
C'est sur la base de ces dispositions qu'a été adopté, le 16 juin 1972 le règlement no 1259/72, relatif à la mise à disposition de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation de la Communauté (JO L 139 du 17. 6. 1972, p. 18 et suiv.), qui a été plusieurs fois modifié par la suite. Son article 6 prévoyait que les participants à une adjudication — c'est de cette manière que le beurre de stock d'intervention est vendu — s'engageaient par écrit à faire transformer le beurre à acquérir
en beurre concentré et à y faire incorporer certains produits puis à faire transformer ces derniers en produits déterminés, cités en détail. Initialement, un délai de cent vingt jours (selon le règlement no 2815/72 — JO L 297 du 30. 12. 1972, p. 3 et suiv.: quatre mois) à compter de la réception du beurre était applicable à la transformation dans la Communauté; ce délai a été porté à six mois par le règlement no 677/73 (JO L 65 du 10. 3. 1973, p. 16 et suiv.). L'article 18 du règlement no 1259/72
disposait que la caution à constituer par l'acquéreur — elle correspondait à la différence entre le prix de marché du beurre et le prix minimal fixé par la Commission en tenant compte des prix des matières grasses concurrentes, qui seul devait tout d'abord être versé — n'était libérée, sauf cas de force majeure, que pour les quantités pour lesquelles l'adjudicataire avait fourni la preuve que les conditions visées à l'article 6 étaient respectées.
Cette réglementation a été remplacée avec effet à compter du 1er février 1975 par le règlement no 232/75, relatif à la vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie et de glaces alimentaires (JO L 24 du 31. 1. 1975, p. 45 et suiv.). Son article 6 correspondait en gros — dans la mesure où cela présente de l'intérêt ici — à l'article 6 du règlement no 1259/72. Il en est de même de la réglementation de la libération de la caution à l'article 18, paragraphe 2, qui, de
plus, citait en détail les preuves à fournir. En outre, l'article 19, paragraphe 2, disposait en se référant à l'article 18, paragraphe 2:
«Dans les autres cas qui ne peuvent être considérés comme des cas de force majeure et où :
— les délais de transformation visés à l'article 6, paragraphe 1, sous d), ou le délai de transformation visé à l'article 6, paragraphe 2, premier alinéa, n'ont été dépassés que de trente jours au total,
et où
— ce dépassement n'est pas dû à une négligence grave de l'intéressé,
la caution de transformation restant acquise ne s'élève, sur demande motivée de l'intéressé, qu'à deux unités de compte par tonne et par jour de dépassement des délais prescrits. Une telle demande n'est recevable que si elle est déposée auprès de l'organisme d'intervention concerné dans un délai de trente jours à compter de la date de l'expiration du délai en cause.»
L'article 18, paragraphe 2, cité a été annulé par le règlement no 1687/76, établissant les modalités communes de contrôle de l'utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l'intervention (JO L 190 du 14. 7. 1976, p. 1 et suiv.). En son article 2, ce règlement prévoit que les produits sont soumis à un contrôle douanier ou à un contrôle administratif présentant des garanties équivalentes depuis le moment de leur enlèvement des stocks d'intervention jusqu'à celui où il a été constaté
qu'ils
ont reçu l'utilisation et/ou la destination prévues. Son article 3 prescrit que les produits sont considérés comme ayant satisfait aux prescriptions relatives à l'utilisation et/ou destination lorsqu'il est constaté, pour les produits destinés à être transformés et/ou à subir une incorporation, que les opérations ont effectivement eu lieu et que l'opération a été réalisée dans les délais prescrits. D'après l'article 12, la preuve que les conditions relatives au contrôle visé à l'article 2,
paragraphe 1, ont été respectées est établie par certains documents et, selon l'article 13, la caution qui doit être constituée avant le retrait de l'organisme d'intervention doit être libérée lorsque les preuves mentionnées à l'article 12 ont été produites.
Étant donné que l'on n'aperçoit pas clairement quelles sont les périodes qui revêtent de l'importance pour l'affaire au principal — d'une part, il est question d'adjudications qui ont eu lieu entre septembre 1973 et septembre 1977, et, d'autre part, d'une vente de beurre par la requérante dans l'affaire au principal à des acheteurs français au cours de la période allant de mars à juin 1980 — il faudrait finalement mentionner encore que le règlement no 262/79, relatif à la vente à prix réduit de
beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et autres produits alimentaires QO L 41 du 16. 2. 1979, p. 1 et suiv.), est applicable à compter du 5 mars 1979. Il prévoit en son article 8 — selon la transformation — des délais de trois mois ou éventuellement de huit mois à partir du jour de la clôture pour la présentation des offres. Selon l'article 22, la caution de transformation reste acquise lorsque les preuves prévues au règlement no 1687/76 n'ont pas été
apportées dans un certain délai et lorsque toutes les conditions visées à l'article 5, qui régit en détail la transformation, n'ont pas été respectées. En outre, on lit à l'article 23, paragraphe 2:
«Dans les autres cas qui ne peuvent être considérés comme des cas de force majeure et où :
— les délais de transformation visés à l'article 8 ou le délai visé à l'article 10, paragraphe 2, sous a), n'ont été dépassés que de soixante jours au total,
et où
— ce dépassement n'est pas dû à une négligence grave de l'intéressé,
la caution de transformation restant acquise ne s'élève, sur demande motivée de l'intéressé, qu'à trois unités de compte par tonne et par jour de dépassement des délais prescrits.
Une telle demande n'est recevable que si elle est déposée auprès de l'organisme d'intervention concerné dans un délai de soixante jours à compter de la date d'expiration du délai en cause.»
Au cours des années 1973 à 1980, la demanderesse au principal, après avoir participé à une procédure d'adjudication, a acquis à prix réduit, en vue de la transformation, certains beurres provenant des stocks d'intervention français et a constitué la caution requise à cet effet. Une partie du beurre acquis et dénaturé, semble-t-il, par la demanderesse elle-, même a été revendue à des acheteurs italiens, et une partie à des acquéreurs français. Les cautions ont été acquises du fait soit que la
transformation a été effectuée après expiration des délais prévus à cette fin dans le droit communautaire, soit qu'elle a eu lieu à une époque indéterminée, soit, enfin, qu'elle n'a pas eu lieu, parce que le beurre avait disparu après expédition par la demanderesse. Cela a été établi dans une lettre de l'office français d'intervention FORMA du 21 janvier 1981 après rejet d'une demande de libération des cautions présentée par la demanderesse.
Contre cette décision, la demanderesse a fait appel devant le tribunal administratif de Paris. Elle a fait valoir, d'une part, que la libération des cautions était en tout cas opportune, dans la mesure où la date de la transformation n'a pas pu être déterminée, parce que les autorités italiennes n'en avaient pas eu la possibilité, et dans la mesure où le beurre acquis a disparu après son expédition par la demanderesse. A cet égard, on devrait en effet admettre l'existence d'un cas de force majeure.
D'autre part, étant donné le but de la constitution de la caution — garantir la transformation ne constituerait pas un élément déterminant, le fait que la même sanction soit appliquée dans le cas de dépassement du délai comme dans celui où la transformation n'a pas eu lieu devrait être considéré comme incompatible avec le principe de proportionnalité; les dispositions du droit communautaire en cette matière devraient être déclarées nulles dans la mesure où elles prévoient également la perte de la
caution en cas de transformation après expiration des délais applicables.
Sur le premier point, le tribunal administratif n'a pas admis que l'on puisse parler de force majeure, dans la mesure où l'époque à laquelle la transformation a eu lieu est indéterminée, et où le beurre à transformer a disparu. En ce qui concerne la perte totale de la caution même en cas de transformation effective, quoique tardive, du beurre, le tribunal administratif voit, du point de vue de la violation du principe de proportionnalité, une question fondée de validité des dispositions
communautaires en la matière, qui, à son avis, n'a pas encore été traitée dans l'arrêt rendu dans les affaires 99 et 100/76 ( 2 ) auquel l'organisme d'intervention français, partie défenderesse, s'est référé.
Par ordonnance du 26 janvier 1982, il a donc sursis à statuer et demandé d'examiner, à la lumière du principe de proportionnalité, la validité de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 1259/72, de l'article 18, paragraphe 2, et de l'article 19 du règlement no 232/75 ainsi que de l'article 13, paragraphe 4, du règlement no 1687/76.
Cette demande appelle de notre part les observations suivantes.
1. Dans, la mesure où la question posée se rapporte à l'article 13, paragraphe 4, du règlement no 1687/76, la Commission a exprimé l'avis que cette disposition ne concerne pas directement l'objet du litige — c'est-à-dire le principe de la non-libération de la caution en cas de dépassement du délai de transformation —, ce qui pourrait être entendu en ce sens que la disposition citée a été incluse à tort dans l'examen de la validité.
Si telle est réellement sa pensée, il pourait être difficile de la suivre.
Comme nous l'avons déjà dit, le règlement no 1687/76 dans son article 15, paragraphe 17, a annulé notamment l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75. En revanche, il n'a pas modifié l'article 19, paragraphe 2, de ce même règlement, donc la disposition selon laquelle, en cas de léger dépassement du délai de transformation, la cautions n'est acquise qu'en partie. Il faut en conclure que, même après l'adoption du règlement no 1687/76, on en est resté au principe de la perte de la caution
après dépassement du délai de transformation. Il faut donc admettre que ce principe est exprimé dans le règlement no 1687/76 sous d'autres dispositions et, à cet égard, on ne peut réellement songer qu'à l'article 13, paragraphe 4, cité dans la demande de décision préjudicielle, lequel doit être considéré en liaison avec les articles 12 et 2 ainsi qu'avec l'article 3 également mentionné au début.
Pour nous, il est donc certain que l'article 13, paragraphe 4, du règlement no 1687/76 doit être inclus dans l'examen de la validité.
2. La Commission estime en outre que le problème soulevé a déjà trouvé une solution dans les affaires 99 et 100/76 de sorte qu'actuellement il ne serait plus nécessaire d'y réfléchir spécialement. En effet, la question de la compatibilité de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 1259/72 avec le principe de proportionnalité aurait également été traité dans les affaires citées. Puisque le délai de transformation est, lui aussi, cité parmi les conditions auxquelles la disposition mentionnée se
réfère et puisque l'on pourrait déduire de l'exposé des faits des procédures d'alors que la caution a été acquise en raison du dépassement des délais de transformation, il serait possible d'admettre sans plus que la réponse affirmative donnée en son temps convient également à la présente affaire.
Nous hésitons cependant à suivre l'avis de la Commission sur ce point également.
Certes, il est exact que l'interprétation de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 1259/72, demandée dans la procédure citée, concernait également le respect du délai de transformation et que, par suite, la question de la compatibilité de l'article 18, paragraphe 2, avec le principe de proportionnalité a été soulevée de manière générale. On peut cependant déduire des débats dans cette procédure que rien n'a été dit au sujet du problème spécial de savoir si la perte de la caution entière en
cas de dépassement du délai de transformation paraît opportune étant donné que la conséquence juridique est la même lorsque la transformation n'a absolument pas eu lieu. En particulier, les demandeurs au principal n'ont alors exposé leurs objections eu égard au principe de proportionnalité qu'en considérant le fait que la caution demeure acquise même lorsque la transformation est transmise à un tiers, et que le premier acheteur du beurre doit donc répondre d'actes de tiers, bien que, sur ce
point, il n'ait pratiquement pas la possibilité de se protéger par contrat. En conséquence, dans son arrêt, la Cour a souligné à propos de cette question qu'il «y avait lieu, d'examiner si la constitution d'une caution de transformation, qui reste acquise même dans le cas où l'inobservation des engagements de l'adjudicataire résulte de la carence d'un acheteur ultérieur, dépasse les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché» (attendu no 11).
Cela autorise pleinement à admettre qu'en tout cas, dans la procédure judiciaire mentionnée, le problème qui nous intéresse ici ne figurait pas au centre de l'examen de la Cour et qu'il est donc tout à fait opportun d'y réfléchir actuellement.
3. Lorsque le principe de proportionnalité et son respect sont en cause, il faut — comme la demanderesse l'estime avec raison — déterminer tout d'abord le but poursuivi par une réglementation afin d'apprécier si les moyens employés pour assurer son respect sont ou non excessifs.
Même si, à propos de la constitution de la caution, les considérants du règlement no 1259/72 ne parlent que de la transformation du beurre et non pas de la transformation dans un délai déterminé, il nous semble tout à fait clair qu'il ne s'agit pas seulement de poursuivre le but cité en premier lieu, donc de désencombrer définitivement le marché du beurre, mais que — comme l'ensemble du système puis le sens et l'objectif de la réglementation le font clairement apparaître — le respect du délai de
transformation constitue lui aussi un élément tout à fait essentiel.
Nous pouvons à cet égard renvoyer à ce que nous avons dit dans nos conclusions relatives aux affaires 90 et 100/76 et nous n'entendons pas nous en écarter dans la présente affaire. Les délais de transformation prévus doivent en premier lieu assurer que seules sont acquises les marchandises que le participant à l'adjudication transforme effectivement ou peut faire transformer effectivement. On parvient ainsi à ce que le plus grand nombre possible d'acheteurs aient accès à la marchandise, à ce
qu'il existe par conséquent une concurrence effective et que, compte tenu des hausses de prix à attendre sur le marché des matières grasses concurrentes, quelques intéressés financièrement puissants ne constituent pas des stocks spéculatifs. En outre, les délais de transformation permettent d'effectuer des contrôles sur des périodes assez courtes et donc d'effectuer judicieusement ces actions ainsi que les corrections qui s'imposent. De plus, une certaine importance doit également être attribuée
à l'idée que les délais permettent de maintenir dans certaines limites la charge administrative des autorités nationales chargées des contrôles nécessaires
On peut donc admettre que, lors de la fixation des délais de transformation, des considérations essentielles touchant la politique d'organisation des marchés figurent au premier plan, notamment le souci de garantir que la transformation n'est pas effectuée à d'autres conditions que celles en fonction desquelles la Commission fixe le prix — et cela, étant donné que le prix de vente est fonction, d'une part, du prix du marché du beurre qui, selon l'ampleur des stocks, est soumis à certaines
variations, et, d'autre part, du prix des matières grasses concurrentes entrant en considération pour le transformateur, qui, lui aussi, est soumis à certaines fluctuations selon l'évolution du marché mondial. Ainsi, il est en principe certain que des sanctions d'une certaine importance pouvaient être prévues pour répondre à cette préoccupation. En tout cas, il ne nous semble pas indiqué — précisément parce que, dans le but de soulager l'administration, une certaine importance est attribuée tout
au plus en dernier lieu au respect des délais de transformation — d'appliquer aux sanctions prévues à cet effet les idées exprimées dans l'arrêt rendu dans l'affaire 122/78 ( 3 ) selon lesquelles le respect d'un délai qui n'est manifestement fixé que pour des considérations de bonne gestion administrative, c'est-à-dire le délai pour la production de la preuve que l'importation a eu lieu, ne peut pas être obtenu au moyen de sanctions plus lourdes.
Néanmoins — et sur ce point nous sommes d'accord avec la demanderesse —, il est certainement possible actuellement de se référer, d'un autre point de vue, à l'arrêt cité. En effet, il est clair que le principe de proportionnalité ne requiert pas seulement l'examen de la question de savoir si, en référence à un but poursuivi, les moyens employés à cet égard semblent adaptés, et qu'ici la question qui revêt de l'importance est plutôt de savoir si les sanctions prévues dans l'intérêt d'un seul but
sont appropriées en comparaison de celles qui doivent garantir qu'un autre but plus important est atteint. Dans le régime litigieux en son temps, il s'agissait, d'une part, d'assurer l'importation pendant la durée de validité d'un certificat et, d'autre part, de garantir la production de la preuve, qui n'a qu'une fonction d'information, dans un délai déterminé. A ce propos, il a été constaté qu'il n'est pas compatible avec le principe de proportionnalité de prévoir une même sanction pour des
violations d'une importance considérablement différente. Seule une sanction qui serait mieux adaptée aux effets pratiques et qui frapperait l'importateur d'une manière sensiblement moins lourde que celle applicable à l'inexécution de l'obligation principale nous paraîtrait donc équitable pour sanctionner le fait de ne pas produire la preuve de l'importation dans un délai déterminé.
En l'espèce, on peut admettre que le but essentiel de la réglementation relative à la vente à un prix réduit de beurre d'intervention est la transformation de ce produit, parce que le marché du beurre est ainsi désencombré. En revanche, le respect d'un délai déterminé pour -Ja transformation pourrait ne pas revêtir la même importance pour le but poursuivi. A cet égard, il n'est certes pas forcément important que les délais de transformation varient partiellement de manière considérable. A ce
propos, la Commission a pu dire que cela s'expliquerait par la nécessité de rassembler tout d'abord des expériences et qu'en raison de l'importance des stocks, les délais auraient été prorogés dans le désir d'accroître l'incitation à l'achat; et qu'en outre, il ne faudrait pas oublier que le régime du règlement no 262/79 a introduit un délai intermédiaire pour la première opération de transformation. A cet égard, il est cependant important qu'un délai de grâce supplémentaire pendant lequel on
n'aboutit qu'à une perte de caution d'une ampleur considérablement moindre ait été également introduit dans le règlement no 232/75 et que ce délai ait été de nouveau prorogé dans le règlement no 262/79. En revanche, il est incontestable que la sanction uniforme a des effets très différents selon l'obligation qui a été violée. En effet, si la transformation n'a pas du tout eu lieu et si donc le beurre est mis sur le marché, seule en principe la différence par rapport au prix de marché doit être
payée en supplément sous forme de caution. Si donc, au fond, il n'existe pas de désavantage, on s'en tient aux constatations faites dans l'arrêt rendu dans les affaires 99 et 100/76 où la Cour a déclaré que la perte de la caution ne revêt pas le caractère d'une sanction parce qu'à proprement parler seul le prix de marché du beurre doit être acquitté. Si l'on part de l'idée que le prix minimal plus la caution seraient supérieurs au niveau du prix d'intervention et donc à celui du prix du marché,
on peut à^ la rigueur admettre qu'il s'agit d'un désavantage relativement minime.
En revanche, lorsqu'il s'agit de la transformation après l'expiration du délai fixé à cet effet, en ce cas, la perte de la caution entière a certainement un effet beaucoup plus grave. Comme la requérante l'a souligné à bon droit, ici, le paiement du prix de marché du beurre impose une charge considérable à l'acquéreur, parce que — après que la dénaturation a été effectuée — la valeur de la marchandise est beaucoup plus faible et parce qu'il faut admettre aussi qu'en cas d'utilisation de beurre
dénaturé dans les produits prévus dans la réglementation — glaces alimentaires et pâtisseries —, il n'est pas possible de supponer un tel facteur de coût, étant donné que ces produits sont en général fabriqués à l'aide d'autres matières grasses vendues à un prix inférieur auquel le prix minimal de vente de beurre est adapté.
Dans ces conditions, on peut effectivement non seulement parler d'un rapport manifestement inadéquat entre la sanction applicable en cas de non-transformation, et celle qui s'applique lorsque la transformation a été effectuée, mais sans que le délai ait été respecté. Il faut aussi reconnaître qu'en réalité cela a souvent un effet contraire au but principal de la réglementation — le désencombrement du marché —, étant donné que la détermination disproportionnée des sanctions dans des situations où
le danger d'un dépassement de délai existe doit inciter à renoncer sans plus à la transformation et à remettre le beurre tel quel sur le marché.
En conséquence, il y a effectivement lieu de déclarer nuls les règlements cités dans la question posée dans la mesure où ils prévoient la perte de l'intégralité de la caution de transformation dans le cas également où cette transformation a été effectuée en dépassant les délais fixés à cet effet.
4. Il est nécessaire d'ajouter encore quelques mots à propos de l'article 19 du règlement no 232/75 cité, lui aussi, dans la question du tribunal administratif de Pans, qui assouplit d'une certaine manière le régime de la sanction.
Puisqu'ainsi — comme la Commission l'a remarqué avec raison —, il est tenu compte dans une certaine mesure du principe de proportionnalité et puisque les sanctions applicables selon cet article sont proportionnées à l'infraction à réprimer, il doit paraître vraiment surprenant que des doutes aient été exprimés à propos de cette disposition et de sa légalité, du point de vue du respect du principe de proportionnalité. Si néanmoins il en a été ainsi, d'après le contenu du dossier et les
allégations de la demanderesse, seules deux considérations, si nous comprenons bien, entrent en ligne de compte: d'unte part, la demanderesse trouve choquant qu'une sanction beaucoup plus grave soit également appliquée en cas de dépassement minime du délai supplémentaire établi à l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 232/75; en outre, elle voit, semble-t-il, une violation du principe de proportionnalité dans le fait que l'application de l'article 19 a été subordonné à l'introduction d'une
demande en ce sens dans un délai de trente jours.
Disons tout de suite que ces deux considérations ne constituent pas un motif suffisant pour mettre en cause la validité du règlement cité.
Sur le premier point, il faut dire tout d'abord qu'en réalité il contient à la rigueur un argument en faveur de la justesse de la sanction normale dans le cas où la transformation du beurre n'est pas effectuée dans le délai prescrit. A cet égard, dans la mesure où la demanderesse a également voulu dire que le délai de l'article 19, paragraphe 2, serait trop bref ou que l'on aurait dû renoncer à la fixation d'un délai, il y aurait lieu de faire remarquer à ce propos que si la fixation d'un délai
semble indispensable pour la transformation, il est difficile de formuler une objection contre la fixation d'un délai supplémentaire et qu'en outre, en ce qui concerne sa détermination, pour laquelle il existe naturellement une marge d'appréciation, aucune critique ne semble pouvoir être émise du point de vue de la violation du principe de proportionnalité.
Sur le second point, il faut en outre observer qu'il n'y a rien à redire à l'exigence de la présentation d'une demande dans un délai déterminé, si l'on considère comme justifié le principe de l'article 19 de ne prévoir que des sanctions modérées pour un dépassement minime du délai dans certaines conditions. Étant donné que des éléments subjectifs — contre lesquels aucune objection ne peut être formulée — revêtent également de l'importance, il faut naturellement les faire valoir et, à cet égard,
il est certainement également justifié d'exclure un retard indu, donc de prévoir un délai.
Nous n'apercevons donc en réalité aucun fait qui puisse faire douter de la légalité de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 232/75.
5. En conséquence, nous vous proposons de répondre de la manière suivante à la question du tribunal administratif de Paris :
Les articles 18, paragraphe 2, du règlement no 1259/72, 19, paragraphe 2, du règlement no 232/75 et 13, paragraphe 4, du règlement no 1687/76 doivent être considérés comme nuls dans la mesure où, selon ces articles, la même sanction s'applique au cas où le beurre acheté à prix réduit n'a absolument pas été transformé et à celui où la transformation a été réellement effectuée après expiration des délais fixés à cet effet.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
( 2 ) Arrêt du 11. 5. 1977 dans les affaires jointes 99 et 100/76 — NV Roomboterfabriek «De Beste Boter» et Josef Hoche, Butterschmelzwerk/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Recueil 1977 p. 861.
( 3 ) Arrêt du 20. 1. 1979 dans l'affaire 122/78 — SA Buitoni/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Recueil 1979, p. 677.
