CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 19 SEPTEMBRE 1979 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Introduction
Cette affaire trouve son origine dans une procédure pénale ouverte dans le cadre de la législation française en matière de contrôle des prix. La Cour en est saisie par une demande de décision à titre préjudiciel présentée par la cour d'appel de Rouen.
La partie appelante dans la procédure devant cette juridiction est le procureur général près la cour d'appel. Les intimés sont trois dirigeants de la Denkavit France sàrl ainsi que la société elle-même qui est déclarée être «civilement responsable». Les trois dirigeants sont MM. H. Buys (qui indique que son nom a été écrit par erreur «Buijs» dans l'arrêt de renvoi, et qui est néerlandais), H. Pesch (également un Néerlandais) et Yves Dullieux (qui semble être français).
La société intimée (que nous appellerons plus brièvement «Denkavit») appartient à un groupe de sociétés qui fabriquent des aliments pour bétail et, en particulier, des produits d'allaitement utilisés pour l'élevage des veaux et d'autres jeunes animaux. La Cour connaît déjà les produits de ce groupe par un certain nombre d'affaires antérieures dont l'affaire 251/78, Denkavit Futtermittel GmbH/Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen, sur laquelle nous avons,
hier, présenté nos conclusions.
Les intimés ont été poursuivis devant le tribunal correctionnel de Rouen pour de prétendues infractions à un arrêté ministériel français, no 76-86 P, du 22 septembre 1976 (Bulletin officiel des services des prix «BOSP» du 23 septembre 1976, p. 364).
L'article 1 de cet arrêté prévoyait que, jusqu'au 31 décembre 1976, les prix, toutes taxes comprises, de tous les produits ne pouvaient être supérieurs, tant à la production qu'aux différents stades de la distribution, à ceux licitement pratiqués le 15 septembre 1976 ou, à défaut, à la date antérieure la plus proche.
L'article 2 de l'arrêté excluait des dispositions de l'article 1 les prix de ce qui était décrit comme des «produits frais de l'agriculture et de la pêche».
Des indications relatives aux buts poursuivis par l'arrêté étaient fournies par un communiqué publié à la même date (et sur la même page du BOSP). Le communiqué indiquait entre autres que l'article 1 de l'arrêté ne s'appliquait pas aux prix à la production:
«Des produits régis par le traité ayant instauré la Communauté européenne du charbon et de l'acier.
Des produits frais provenant de l'agriculture et de la pêche (cf. article 2 de l'arrêté) et des autres produits agricoles dont le prix à la production est régi par des décisions prises dans le cadre de la politique agricole de la Communauté européenne.»
Le communiqué poursuivait:
«Ne doivent être considérés comme produits agricoles et de la pêche que ceux qui n'ont pas été transformés. Si ces produits ne gardent pas leur individualité d'origine ou font l'objet d'une transformation sortant des usages normaux ou habituels de l'agriculture ou intervenant à un stade quelconque de l'industrie et du commerce, ils perdent de ce fait leur caractère initial. Ne peuvent, par exemple, être considérés comme produits agricoles les cuirs verts, les pulpes de betteraves ou les produits
surgelés.
En ce qui concerne plus particulièrement les produits laitiers, on admettra cependant par tolérance que les beurres, la crème et les fromages dont les prix à la production pouvaient être librement déterminés à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté, conservent leur caractère de produits agricoles, même après transformation ou affinage. Au contraire, des produits tels que les poudres de lait, les laits concentrés, les crèmes glacées présentent un caractère industriel ainsi que les fabrications
telles que les yaourts, fromages frais, fromages fondus.»
Un autre communiqué explicatif a été publié le 1er octobre 1976 (voir le BOSP de cette date, p. 380).
Il a été rappelé dans ce communiqué que, comme le communiqué précédent l'avait précisé, le gel des prix ne s'appliquait nullement aux prix à la production des produits frais de l'agriculture ou à d'autres produits agricoles dont les prix sont régis par des décisions prises dans le cadre de la politique agricole de la Communauté économique européenne. Toutefois, en ce qui concerne l'effet du gel des prix au stade de la distribution, il y avait lieu de distinguer entre deux catégories de produits
agricoles. Dans le cas des produits frais de l'agriculture, les distributeurs (définis comme comprenant les importateurs, grossistes et détaillants) étaient obligés de maintenir leur marge, en valeur absolue, pratiquée à la date à laquelle le gel entrait en vigueur. Cela signifiait qu'ils pouvaient, d'une part, augmenter leurs prix pour tenir compte des augmentations ultérieures de prix à la production ou des prix caf franco frontière des produits importés, mais devaient, d'autre part, faire
bénéficier leur clientèle de toute baisse de ces prix. Dans le cas des autres produits agricoles soumis à la réglementation communautaire de marché, il était précisé que l'application de l'arrêté était exclue, «en application des règlements communautaires», en ce qui concerne les prix tant à la production qu'au stade de gros. Cependant, aux autres stades de la production, les prix de vente ne pouvaient pas être supérieurs à ceux licitement pratiqués à la date à laquelle le gel entrait en vigueur.
Des listes des produits relevant des deux catégories ont été établies dans une annexe. La liste des «produits frais de l'agriculture» comprenait le lait cru, le beurre, la crème fraîche et certains fromages; la liste des autres produits agricoles comprenait la poudre de lait en vrac.
Les aliments pour animaux n'étaient expressément mentionnés dans aucun des communiqués.
Les intimés soutiennent — et ce point n'est pas contesté — que Denkavit fournit les aliments pour qu'elle fabrique exclusivement aux grossistes qui les revendent aux agriculteurs.
Le 20 septembre 1976, Denkavit a augmenté les prix de ses aliments d'allaitement pour — déclarent les intimés de nouveau sans contestation — tenir compte des prix accrus qu'elle avait dû payer pour les matières premières agricoles. Ces augmentations de prix ont été maintenues pour les ventes effectuées au cours des mois de septembre et octobre 1976, après que le gel des prix avait pris effet.
Le délit dont les intimés ont en fait été accusés était celui d'avoir, entre le 24 septembre et le 31 octobre 1976, vendu à des prix illicites six produits spécifiés d'allaitement pour veaux, à savoir «Denkavit Starter», «Denkavit Finition», «Denkavit CR», «Denkavit KB», «Denkavit Élevage» et «Denkavit Milk».
Par un jugement du 18 mai 1978, le tribunal correctionnel de Rouen a relaxé les prévenus. Il a statué en ce sens en raison de motifs qu'il a résumés en déclarant (dans le dernier attendu de ce jugement) que ces produits relevaient tous de la réglementation communautaire du marché agricole européen, qu'ils ne pouvaient donc pas faire l'objet d'une réglementation nationale et que, par conséquent, l'arrêté du 22 septembre 1976 ne leur était pas applicable. Aux fins de ce jugement, le tribunal s'est
référé à un certain nombre de précédents, y compris les arrêts rendus par la Cour de justice dans l'affaire 31/74, Galli (Recueil 1975, p. 47), l'affaire 65/75, Tasca (Recueil 1976, p. 291) et les affaires 88 à 90/75, SADAM/CIP (Recueil 1976, p. 323).
C'est de ce jugement du tribunal correctionnel que le procureur général, fait aujourd'hui appel devant la cour d'appel sur la base de trois moyens étroitement liés qui sont rappelés dans l'arrêt de renvoi comme suit:
«1) Que les produits d'allaitement pour veaux n'ont jamais été considérés comme entrant dans la catégorie des produits agricoles dont le prix est régi par des dispositions communautaires.
2) Que les régimes nationaux des prix sont licites dans la mesure où ils ne perturbent pas la formation des prix des matières premières entrant dans les produits en cause.
3) Que les produits d'allaitement pour veaux doivent être considérés comme de seconde transformation.»
La composition de chacun des six produits en question n'est malheureusement pas tout à fait claire. Le jugement du tribunal correctionnel ne comporte à cet égard aucun énoncé spécifique. Dans l'arrêt de renvoi, la cour d'appel indique que, selon les intimés dont l'affirmation sur ce point n'a pas été contestée, leur composition était de 60 % de poudre de lait, de 20 % de lactosérum, de 19,70 % de matières grasses végétales et de 0,30 % de matières minérales vitaminées. Dans leurs observations
écrites présentées à la Cour de justice, les intimés affirment que cette composition ne reflète pas entièrement et précisément leur déclaration et qu'en fait ces produits, selon le type particulier, sont composés comme suit:
— poudre de lait écrémé: 60 à 65 %;
— poudre de lactosérum: 12 à 20 %;
— amidon de maïs: 4 à 7 %;
— matières grasses: 15 à 20 %;
— additifs: 0,3 %.
Les intimés ajoutent que les matières grasses ne sont pas principalement d'origine végétale mais d'origine animale (suif et/ou saindoux), seule une faible proportion étant des graisses végétales (c'est-à-dire de l'huile de coprah). Le gouvernement français, dans les observations écrites qu'il a présentées à la Cour, donne ce qui semble être à première vue une composition différente de deux des produits, à savoir:
«Denkavit Finition»:
— poudre de lait écrémé: 60 % ;
— lactosérum spray: 12,5 %;
— mélange de graisses : 20,39 % ;
— additifs divers: 7,1 %.
«Denkavit Élevage»:
— poudre de lait écrémé: 45 %;
— poudre de babeurre: 15 %;
— lactosérum spray: 18,33 %;
— mélange de graisses: 16,4 %;
— additifs divers: 5,2 %.
A l'audience, il nous a cependant été dit au nom des intimés que cela ne différait pas tellement de ce qui avait été indiqué dans leurs observations écrites, compte tenu du fait qu'aux fins de la législation communautaire pertinente, la poudre de babeurre avait été assimilée à la poudre de lait écrémé (ce qui semble être correct) et que le gouvernement français avait considéré l'amidon de maïs comme un additif.
Il n'appartient évidemment pas à la Cour de justice, dans le cadre d'une demande préjudicielle au titre de l'article 177 du traité CEE, de chercher à trancher définitivement des problèmes de ce genre. Aux fins de la demande préjudicielle, la Cour doit s'efforcer de tirer le meilleur parti de ce qui est indiqué dans l'arrêt de renvoi. Le intimés ont souligné le fait que, parmi les matières des produits «Denkavit» en question tels qu'ils les ont décrits, tous, à l'exception des 0,3 % «d'additifs»,
étaient soumis à des organisations communes des marchés: la poudre de lait écrémé et la poudre de lactosérum en venu du règlement (CEE) no 804/68 (lait et produits laitiers), l'amidon de maïs en vertu du règlement (CEE) no 2727/75 (céréales) et les matières grasses, selon leur origine, en vertu du règlement no 136/66/CEE (matières grasses), le règlement (CEE) no 805/68 (viande bovine) ou le règlement (CEE) no 2759/75 du Conseil (viande de porc). Cela aussi semble être exact.
La cour d'appel a déféré à la Cour de justice six questions qu'il convient, nous semble-t-il, d'examiner successivement.
La première question
La première question est libellée comme suit:
«Des produits d'allaitement pour veaux, de la nature et de la composition ci-dessus indiquée, doivent-ils être, pour la fixation des prix au stade de la production ou du commerce de gros, compris dans les produits soumis aux règles de l'organisation commune des marchés agricoles? En particulier, entrent-ils soit dans la définition des produits laitiers (article 1 du règlement no 804/68 du 27 juin 1968), soit dans celle des aliments pour bétail (article 4 du règlement no 990/72 modifié par le
règlement no 804/76 du 7 avril 1976), soit dans toute autre catégorie de produits agricoles soumis à la législation communautaire en vertu de l'article 38 du traité de Rome?»
Il n'est pas douteux que les aliments pour animaux en question, quelle que soit leur composition précise, sont des «produits agricoles» au sens de l'article 38 du traité parce qu'ils figurent parmi les produits énumérés dans l'annexe II du traité. L'annexe II comprend l'intégralité du chapitre 23 de ce qui était appelé «la Nomenclature de Bruxelles» lorsque le traité a été établi, et ce chapitre couvre «les aliments préparés pour animaux».
Ces aliments pour animaux relèvent, là aussi quelle que soit leur composition précise, de la position no 23 07 B du tarif douanier commun qui comprend les «préparations fourragères mélassées ou sucrées» et «autres préparations du genre de celles utilisées par l'alimentation des animaux … contenant … des produits laitiers». Aux fins présentes, il n'est pas nécessaire d'examiner de quelle subdivision de cette position ils relèvent; cela dépend, entre autres, de la question de savoir si, et dans quelle
mesure, ils contiennent de l'amidon. (Vous vous souvenez, Messieurs, que la description de leur composition contenue dans l'arrêt de renvoi ne mentionne pas l'amidon).
L'article 1 du règlement no 804/68 définit les produits couverts par l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. Au terme du paragraphe g) et de cet article, ces produits comprennent ex la position no 23 07 B du TDC:
«Préparations et aliments contenant des produits auxquels le présent règlement est applicable … à l'exclusion des préparations et aliments auxquels le règlement no 120/67/CEE est applicable.»
Les aliments pour animaux litigieux en l'espèce contiennent indubitablement des produits auxquels le règlement no 804/68 s'applique (ne fût-ce que parce qu'ils contiennent de la poudre de lait) et le règlement «CEE» no 120/67 (aujourd'hui remplacé par le règlement no 2727/75) ne s'applique pas à eux parce qu'ils contiennent 50 % ou plus de produits laitiers (voir l'article 1 et l'annexe A de ce règlement). Il s'ensuit que ces aliments pour animaux sont couverts par l'organisation commune des marchés
dans le secteur du lait et des produits laitiers.
Nous n'avons pas non plus compris que quiconque ait voulu affirmer le contraire devant la Cour de justice. Vous vous souvenez, Messieurs, de la manière dont les moyens de l'appel du procureur général ont été formulés devant la cour d'appel et en particulier de sa référence aux aliments pour animaux en question comme à des «produits de seconde transformation». Il est assez compréhensible, au regard de la définition des «produits agricoles» dans l'article 38 (1) du traité comme étant «les produits du
sol, de l'élevage et de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ces produits», que cela ait, semble-t-il, amené les intimés et la Commission à s'interroger sur le point de savoir si le procureur général affirmait que les produits d'allaitement «Denkavit» n'étaient pas du tout des produits agricoles au sens du traité. Toutefois, devant la Cour, il a été clairement indiqué au nom du gouvernement français qu'il admettait que ces produits relevaient
du règlement no 804/68. L'affirmation selon laquelle ils étaient des produits «de seconde transformation» a été réitérée dans le cadre d'un argument plus habile selon lequel, bien que relevant du règlement, ils ne constituaient pas des produits dont les prix étaient régis par le règlement. Nous évoquerons cet argument en examinant la troisième question de la cour d'appel.
Le règlement no 990/72, qui est également mentionné dans la première question de la cour d'appel, est un règlement de la Commission fixant des règles précises pour l'octroi des aides au lait écrémé et au lait écrémé en poudre utilisés comme aliments pour animaux ou transformés en aliments composés pour animaux. Il trouve son origine dans l'article 10 du règlement no 804/68 dont le paragraphe 1 prévoit en termes généraux l'octroi d'aides au lait écrémé et au lait écrémé en poudre produits dans la
Communauté et utilisés comme aliments pour animaux. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 10, le Conseil détermine les règles générales régissant ces aides. De telles règles ont été arrêtées par le règlement (CEE) no 986/68 du Conseil. Le paragraphe 3 de l'article 10 prévoit que les modalités d'application de cet article sont arrêtées dans le cadre de la procédure du comité de gestion. C'est ainsi que le règlement no 990/72 a été adopté en remplacement d'un règlement antérieur de la Commission,
no 1106/68, qui avait été largement modifié.
L'article 4 du règlement no 990/72, tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) no 804/76 de la Commission (qui est entré en vigueur le 15 avril 1976) définit les aliments composés pour lesquels l'aide peut être accordée. Il les définit, dans la mesure où cela importe en l'espèce comme étant les produits «contenant 60 % au moins et 70 % au plus de lait écrémé en poudre auquel sont additionnés au moins … 5 % de matières grasses non butyriques et au moins 2 % d'amidon …».
Vous voyez, Messieurs, que, sur la seule base de l'énoncé de la composition des produits Denkavit contenue dans l'arrêt de renvoi, il existe un doute sur le point de savoir si la définition précitée les englobe, puisque cet énoncé ne mentionne pas l'amidon. D'autre part, sur la base de l'énoncé de la composition des produits contenue dans les observations écrites des intimés, il est clair que la définition les couvre.
En conséquence, nous concluons à ce que vous répondiez comme suit à la première question déférée à la Cour de justice par la cour d'appel:
1) Les produits d'aillaitement pour veaux de la nature et de la composition indiquées dans la question sont des produits agricoles au sens de l'article 38 du traité CEE et entrent dans la définition des produits laitiers de l'article du règlement no 804/68.
2) La question de savoir si ces produits d'aillaitement entrent également dans la définition des aliments composés pour animaux de l'article 4 du règlement no 990/72, modifié par le règlement no 804/76, dépend du point de savoir s'ils contiennent au moins 2 % d'amidon.
La deuxième question
La deuxième question de la cour d'appel vise à établir si les aliments pour animaux litigieux «sont assujettis aux montants compensatoires prévus par le règlement no 974/71 du 12 mai 1971 et, dans l'affirmative, ce seul fait entraîne-t-il par lui-même leur soumission à l'organisation commune des marchés en vertu de l'article 1, paragraphe 1, dudit règlement».
La réponse à la première partie de cette question n'admet aucun doute. Les montants compensatoires monétaires («mcm») se sont appliqués à toutes les périodes entrant en ligne de compte aux aliments pour animaux du type en question. Vous vous souvenez, Messieurs, qu'aux termes de l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 974/71 du Conseil, les mcm peuvent être appliqués:
«a) aux produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles;
b) aux produits dont le prix est dépendant de celui des produits visés sous a) et qui relèvent de l'organisation commune des marchés ou font l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité.»
Les aliments pour animaux ne font l'objet, en tant que tels, ni de mesures d'intervention ni d'une quelconque réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité. C'est en tant que produits dont le prix dépend du prix de produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues et qui sont eux-mêmes soumis à l'organisation commune des marchés qu'ils ont été assujettis à des mcm. Les règlements arrêtés à cet égard par la Commission pour la période de septembre à octobre 1976 sont
soigneusement énumérés tant dans les observations écrites des intimés que dans celles de la Commission. Nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire de les passer en revue.
Comme l'a relevé la Commission, la deuxième partie de la question suggère que la charrue puisse être placée devant les bœufs. Les mcm ne peuvent être appliqués à un produit que s'il relève de l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 974/71, ce qui signifie qu'à moins qu'il ne fasse l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité, les mcm n'y sont pas applicables, sauf s'il est soumis à l'organisation commune d'un marché agricole. Il s'ensuit que l'on ne peut pas tirer
de la circonstance que des mcm ont été appliqués à un produit la conclusion que ce produit est soumis à l'organisation commune des marchés agricoles. Si des mcm étaient appliqués à un produit qui n'était ni l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité ni soumis à une organisation commune de marchés, leur application à ce produit serait illégale. Toutefois, si notre réponse à la première question de la cour d'appel est exacte, cette partie de la deuxième question
importe peu.
En conséquence, nous concluons à ce que vous répondiez, sans plus, à la deuxième question de la cour d'appel que les aliments pour animaux de la nature indiquée dans la question ont été assujettis à toutes les périodes entrant en ligne de compte aux montants compensatoires monétaires prévus par le règlement no 974/71.
Les questions suivantes de la cour d'appel ne sont explicitement posées que dans l'hypothèse où les réponses à la première et à la deuxième question ont pour effet que les produits «Denkavit» sont soumis à la législation communautaire. Puisqu'à notre avis c'est le cas, nous sommes amenés à examiner ces questions.
Avec la troisième question, nous touchons, nous semble-t-il, au cœur de l'affaire.
La troisième question
Cette question est libellée comme suit:
«L'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, prévue par le règlement no 804/68 du 27 juin 1968, seule ou en combinaison avec l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine prévue par ce règlement no 805/68 s'oppose-t-elle ou non à l'application, par un État membre, d'une réglementation nationale de blocage des prix aux produits d'allaitement pour bovins définis ci-dessus?»
En examinant les arguments qui nous ont été exposés au sujet de cette question, il faut, à notre avis, se rappeler que les observations écrites de ceux qui en ont présenté (le gouvernement français, les intimés et la Commission) ont toutes été déposées avant que M. l'avocat général Capotorti ne présente ses conclusions dans l'affaire 223/78, l'affaire Grosoli, et que les observations orales de ceux qui ont participé à l'audience (les intimés et la Commission) ont été faites avant que la Cour ne
rende son arrêt dans cette affaire (ce qu'elle a fait le 12 juillet dernier). Il y a également lieu de tenir compte du fait que les avocats qui représentaient les intimés devant la Cour étaient les mêmes que ceux qui représentaient M. Grosoli, de sorte que, naturellement, beaucoup d'arguments qui ont été avancés au nom des intimés étaient identiques à ceux que l'avocat général Capotorti et la Cour de justice ont eu à examiner dans l'affaire Grosoli.
Inévitablement, le débat dans l'espèce s'est centré, comme ce fut le cas dans l'affaire Grosoli, sur les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Galli, Tasca et SADAM et dans l'affaire 154/77 Procureur du roi/Dechmann (Recueil 1978, p. 1573), dont les trois premiers ont été évoqués, comme nous l'avons déjà dit, par le tribunal correctionnel dans son jugement. Au cours de l'audience, on a également mentionné l'affaire 10/79, Toffoli, qui devait à l'époque être entendue le jour suivant et dans
laquelle M. l'avocat général Reischl doit présenter ses conclusions demain.
Il n'est pas nécessaire que nous reprenions le sujet déjà amplement traité dans les conclusions de M. l'avocat général Capotorti et dans l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire Grosoli. Les premières contiennent un rappel de la jurisprudence antérieure et une analyse détaillée du droit qui en résulte. L'arrêt contient un résumé de ce droit qui fait autorité.
Il est évidemment exact qu'il s'agit en l'espèce de prix entre le producteur et le grossiste, alors que dans l'affaire Grosoli la Cour était en présence de prix entre le détaillant et le consommateur. Il a été suggéré au nom des intimés qu'il en découlait une distinction de principe entre les deux affaires. Mais, à notre avis, la jurisprudence montre clairement que ce n'est pas le cas. La différence est une différence de degré. Ainsi que la Cour l'a souligné, «une réglementation nationale en matière
de prix agricoles visant les mêmes stades commerciaux que le régime de prix communautaires risquera normalement d'entrer en collision avec ledit régime, davantage qu'une réglementation s'appliquant exclusivement à d'autres stades» (voir le 6e attendu de l'arrêt rendu dans l'affaire Tasca et le 7e attendu de celui rendu dans l'affaire SADAM). Mais le critère, dans tous les cas, consiste à savoir si la réglementation nationale en question est ou non de nature à mettre en danger les objectifs ou le
fonctionnement de l'organisation commune de marché. C'est un problème qui, en définitive, dans un cas tel que celui de l'espèce, doit être résolu par les juridictions nationales compétentes.
De même, nous pensons qu'il y a lieu de rejeter l'affirmation du gouvernement français selon lequel il convient de distinguer en principe entre l'introduction d'un régime national des prix pour les produits qui font l'objet de mesures communautaires (telles que les mesures d'intervention) garantissant leurs prix et l'introduction d'un tel régime des prix pour des produits fabriqués à partir de ceux-ci (décrits par le gouvernement français comme des «produits de seconde transformation» ou des
«produits industriels»). La jurisprudence montre clairement que la raison pour laquelle un régime national de contrôle des prix au détail peut entrer en conflit avec la réglementation communautaire est qu'un tel contrôle peut avoir des répercussions sur les prix aux stades commerciaux antérieurs. Il nous semble évident que, d'une manière similaire, le contrôle national des prix pour des produits transformés peut avoir des répercussions sur les prix des produits à partir desquels ils ont été
transformés. Là encore, le seul critère consiste à établir si la législation nationale en cause est ou non de nature à mettre en danger les objectifs ou le fonctionnement de l'organisation commune de marché.
Le gouvernement français a cherché à démontrer que le gel des prix imposé par l'arrêté du 22 septembre 1976 n'avait pas eu d'incidence sur les objectifs ou le fonctionnement de l'organisation commune du marché dans le secteur du lait et des produits laitiers en invoquant quatre facteurs:
1) le rapport entre le coût des matières premières entrant dans la composition de deux des produits «Denkavit» («Denkavit Élevage» et «Denkavit Finition») et les prix de vente de ces produits au 31 janvier 1977;
2) le fait que le prix de la poudre de lait écrémé en France a augmenté de 7 % pour l'ensemble de l'année 1976;
3) le fait que les opérations de dénaturation de poudre de lait écrémé (aux fins de l'alimentation des animaux) n'ont pas diminué au cours de la période du gel; et
4) une réponse donnée par la Commission à une question posée au Parlement européen par M. Cointat, dans laquelle la Commission a déclaré que, sur la base des informations dont elle disposait alors, elle ne pensait pas que l'arrêté ait eu un effet quelconque sur l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers.
Sauf le respect dû au gouvernement français, nous pensons qu'en se fondant sur les trois premiers de ces facteurs, il a adopté une approche erronée, car on ne sait pas quels autres facteurs peuvent avoir affecté, au cours de la période entrant en ligne de compte, les coûts des producteurs français de produits d'allaitement ou le marché pour leurs produits. Et il n'est pas non plus réaliste d'exiger de juridictions pénales ordinaires d'un État membre, dans une affaire telle que l'espèce présente,
qu'elles instruisent et jugent les problèmes économiques complexes qu'implique une telle approche. Nul ne saurait être convaincu par les données sommaires fournies à la Cour de justice par le gouvernement français. A notre avis, l'approche correcte consiste à examiner le mécanisme de formation des prix de l'organisation commune de marché et à voir si, eu égard à la composition des produits en question, le gel a été intrinsèquement de nature à perturber le fonctionnement de ce mécanisme.
Quant à la réponse de la Commission à M. Cointat, nous pensons qu'il suffit de rappeler que, devant la Cour de justice, la Commission a souligné qu'elle avait donné cette réponse sur la base des informations dont elle disposait à l'époque. Les déclarations faites par la Commission devant la Cour n'ont laissé aucun doute sur le fait qu'elle aurait aujourd'hui donné une réponse différente.
Les principales caractéristique du mécanisme de formation des prix de l'organisation commune de marché dans le secteur du lait et des produits laitiers, sont les suivantes:
(i) La fixation pour chaque année d'un prix indicatif pour le lait lui-même; c'est le prix «que l'on tend à assurer pour la totalité du lait vendu par les producteurs … sur le marché de la Communauté et les marchés extérieurs» (article 3 du règlement no 804/68).
(ii) La fixation de prix d'intervention pour le beurre, le lait écrémé en poudre et certains fromages italiens; ceux-ci sont fixés à des niveaux qui doivent permettre au lait d'atteindre son prix indicatif (article 5 du règlement).
(iii) Achats d'intervention et aides pour le stockage privé de ces «produits d'intervention» (articles 6, 7 et 8).
(iv) Les aides (au titre de l'article 10) accordées au lait écrémé et au lait écrémé en poudre utilisés pour l'alimentation des animaux.
(v) Un système de prélèvements à l'importation et de restitutions à l'exportation qui s'étend non seulement aux produits d'intervention mais également aux autres produits laitiers, y compris les aliments pour animaux, et qui vise à isoler les prix communautaires des prix du marché mondial (articles 14 et 17).
En outre, comme vous le savez, Messieurs, le système des mcm est applicable aux produits laitiers, y compris les aliments pour animaux.
Il est difficile de voir comment un régime national de gel ou de contrôle de prix pour les aliments pour animaux à base de lait pourrait ne pas perturber le fonctionnement de ce mécanisme. En fait, les intimés ont annexés à leurs observations écrites (comme annexe 5) un tableau qui, à notre avis, illustre d'une manière frappante comment ce régime doit inévitablement produire un tel effet. La Commission a également estimé que c'était le cas. Elle s'est montrée particulièrement préoccupée de l'effet
d'un tel régime sur les ventes de poudre de lait écrémé des stocks d'intervention.
Le gouvernement français a soutenu que l'effet du gel des prix doit avoir été négligeable en raison de sa durée d'application très brève. Sur ce point, les intimés ont cité l'affaire 82/77, Openbaar Ministerie des Pays-Bas/Van Tiggele, (Recueil 1978, p. 25) dans laquelle la Cour a considéré que la nature temporaire d'une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative des échanges entre États membres ne pouvait pas rendre cette mesure compatible avec l'article 30 du traité. Nous pensons
comme les intimés que des considérations similaires s'appliquent en l'espèce. L'interdiction faite aux États membres d'introduire des mesures qui contrecarrent l'organisation commune des marchés agricoles ne saurait être écartée en faisant appel au principe du «de minimis», en tout cas lorsqu'il est fait appel pour imposer de telles mesures à une procédure pénale.
On peut concevoir des circonstances en raison desquelles, malgré l'apparente incompatibilité entre l'organisation commune de marché et le gel national des prix, il n'existerait pas en fait une telle incompatibilité. Tel pourrait être le cas, par exemple, s'il était démontré que, peut-être en raison de l'absence de concurrence entre les producteurs d'aliments pour animaux à base de lait, leurs marges étaient si élevées qu'elles leur permettaient aisément d'absorber les effets du gel, bien que ce qui
nous a été dit au nom des intimés laisse supposer le contraire. Il appartient évidemment aux juridictions françaises compétentes d'examiner ces possibilités si elles sont débattues devant elles sur la base de preuves appropriées.
En conséquence, nous concluons à ce que vous répondiez comme suit à la troisième question posée par la cour d'appel:
1) Il est interdit aux États membres d'appliquer une réglementation nationale de contrôle des prix aux produits d'allaitement de la nature indiquée dans la question si l'application d'une telle réglementation à ces produits met en danger les objectifs ou le fonctionnement de l'organisation commune du marché dans le secteur du lait et des produits laitiers instituée par le règlement no 804/68 ou les objectifs ou le fonctionnement de toute autre organisation commune de marché instituée par le droit
communautaire.
2) Lorsque la question de la validité ou de l'applicabilité d'une réglementation nationale de ce genre est soulevée devant une juridiction d'un État membre, il appartient à cette juridiction d'établir si cette réglementation est ou non compatible avec le droit communautaire; ce faisant, cette juridiction doit prendre en considération les caractéristiques effectives de toute organisation commune de marché entrant en ligne de compte et, en particulier, son mécanisme de formation des prix.
La quatrième question
La quatrième question de la cour d'appel est la suivante:
«Les règles de libre circulation des marchandises, énoncées aux articles 30-34 du traité de Rome et plus spécialement à l'article 22 du règlement no 804/68 pour les produits laitiers, s'opposent-elles à l'application, auxdits produits, d'une réglementation nationale de blocage des prix qui exclut la répercussion, dans les prix de vente, de la hausse des prix d'achat des matières premières ou des produits finis?»
Comme nous l'avons mentionné hier dans nos conclusions dans l'affaire 251/78, la période de transition étant aujourd'hui écoulée, l'article 22 du règlement no 804/68 n'ajoute rien à ce qui est prévu dans le traité lui-même et il doit être considéré comme épuisé.
Au reste, la réponse à la question peut être trouvée en substance dans les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Tasca et SADAM (respectivement aux treizième et quinzième attendus). Nous proposons qu'en suivant et en adaptant ce que la Cour y a affirmé, vous répondiez, comme suit à la quatrième question:
Les articles 30 à 34 du traité interdisent, dans le commerce entre les États membres, toute mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Aux fins de cette interdiction, il suffit que les mesures en question soient aptes à entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre les États membres. Si une réglementation nationale de contrôle des prix indistinctement applicable aux produits nationaux et importés ne constitue pas nécessairement une mesure
d'effet équivalant à une restriction quantitative, elle peut cependant sortir un tel effet si elle aboutit à rendre l'écoulement des produits importés soit impossible, soit plus difficile que celui des produits nationaux. En particulier, une réglementation nationale imposant un gel des prix ne doit pas être appliquée dans des circonstances dans lesquelles, compte tenu des prix des produits importés comparés à ceux des produits nationaux, les opérateurs désirant importer soit des matières premières,
soit des produits finis dans l'État membre concerné à partir d'autres États membres, ne peuvent le faire qu'à perte.
La cinquième question
La cinquième question de la cour d'appel est rédigée comme suit:
«L'organisation commune du marché des produits laitiers (règlement no 804/68) s'oppose-t-elle, pour un État membre, à l'application d'une réglementation nationale de blocage des prix, qui ne prévoit pas de dispositions particulières à l'égard des produits agricoles régis par les décisions de la CEE?»
Il a été soutenu au nom des intimés que cette question était mal formulée et qu'elle n'appelait une réponse que si les réponses à la troisième et à la quatrième question étaient négatives. Pour sa part, la Commission a déclaré avoir eu quelques difficultés à comprendre la pertinence de la question.
Nous ne pensons pas que cette critique soit justifiée.
Il nous semble qu'en posant la question, la cour d'appel songeait à la préoccupation des auteurs des communiqués publiés au BOSP du 23 septembre et du 1er octobre 1976 d'exclure du champ d'application de l'arrêté des produits dont les prix étaient régis par les règlements communautaires, et qu'elle s'est interrogée sur le point de savoir s'ils avaient été assez loin dans cette voie.
Comme nous l'avons récemment exposé dans nos conclusions dans l'affaire 159/78, Commission/Italie (en citant l'affaire 167/73, Commission/République française, Recueil 1974, p. 359), nous pensons qu'un État membre viole le traité s'il maintient en vigueur une réglementation qui est incompatible avec le droit communautaire, en tout cas lorsqu'elle peut avoir pour effet d'induire les intéressés en erreur quant au contenu réel du droit. S'il en est ainsi, il doit, à notre avis, en résulter qu'un État
membre viole le traité s'il introduit une réglementation de contrôle des prix sans indiquer clairement (d'une manière ou d'une autre) que cette réglementation est inapplicable aux produits soumis à une organisation commune de marché dans la mesure où son application à ces produits serait incompatible avec les dispositions de cette organisation.
Nous concluons donc à ce que vous répondiez à la cinquième question qu'une réglementation nationale imposant un gel des prix est incompatible avec le droit communautaire si, et dans la mesure où, aux termes de ses dispositions, elle s'applique à des produits soumis à une organisation commune de marché d'une manière incompatible avec les dispositions de cette organisation.
La sixième question
La sixième et dernière question de la cour d'appel est libellée comme suit:
«Les dispositions combinées des articles 5 et 85 du traité de Rome s'opposent-elles à l'application, par un État membre, d'une réglementation nationale de blocage des prix des produits soumis à la législation communautaire?»
Au sujet de cette question, il nous a été exposé au nom des intimés une thèse élaborée et très savante dont le point essentiel était que l'imposition de contrôles des prix avait le même effet négatif sur la concurrence entre les entreprises qu'un accord entre celles-ci sur la fixation des prix. Un tel accord étant interdit par l'article 85, il y aurait lieu, selon cette thèse, de considérer comme une violation de l'article 5 le fait pour un État membre de provoquer le même effet au moyen d'une
réglementation.
La faille dans cette thèse réside, à notre avis, dans le fait qu'elle néglige qu'aux termes de l'article 85 sont interdits les «accords entre entreprises, toute décision d'associations d'entreprises et toute pratique concertée» présentant certaines caractérisques spécifiées. Il ne fait pas de doute qu'un État membre porterait atteinte aux dispositions de l'article 5 s'il arrêtait une réglementation visant à provoquer ou à encourager de tels accords, décisions ou pratiques. Mais nous ne pensons pas
qu'en ce qui concerne l'article 85, l'article 5 puisse être interprété comme allant au-delà. Le fait de considérer qu'il va au-delà aboutirait à rendre l'article 90 virtuellement inefficace. Cela signifierait également que le traité a retiré aux États membres tout pouvoir de contrôler les prix, ce que les arrêts rendus par la Cour de justice dans les affaires Galli, Tasca, SADAM, Van Tiggele, Dechmann et Grosoli ont clairement nié.
En conséquence, nous concluons à ce que vous répondiez à la sixième question que l'article 85 du traité, seul ou en combinaison avec l'article 5, ne vise pas une réglementation nationale de contrôle des prix.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
