| Bénin, Cour suprême, 16 décembre 2021, 2007-51/CA1

AAG
N°357 /CA du Répertoire
N° 2007-51/CA1 du Greffe
Arrêt du 16 décembre 2021
AFFAIRE :
Société SPACETEL BENIN
Etat Béninois RÉPUBLIQUE DU BÉNIN
AU NOM DU PEUPLE BÉNINOIS
COUR SUPRÊME
CHAMBRE ADMINISTRATIVE
SA La Cour,
Vu la requête introductive d'instance valant mémoire ampliatif en date à Cotonou du 17 février 2007, enregistrée au greffe de la Cour le 18 avril 2007 sous le n° 299/GCS, par laquelle la société SPACETEL BENIN SA par l'organe de son conseil maître Alfred POGNON, a saisi la Cour suprême d'un recours tendant à l'annulation des décisions du conseil des ministres relatives à la suppression immédiate de tous les accès à l'international effectués hors des installations de Bénin Télécom A et au démantèlement sans délai des installations techniques destinées à la fourniture des services de télécommunications par satellite (VSAT) non autorisées ou utilisées pour fournir des services ouverts au public ;
Vu la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour suprême ;
Vu la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême ;
Vu la loi n° 2008-07 du 28 février 2011 portant code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes en République du Bénin modifiée par la loi n° 2016-16 du 28 juillet 2016 ;
Vu les pièces du dossier ;
Le conseiller Dandi GNAMOU entendu en son rapport et l’avocat général Mardochée KILANYOSSI en ses conclusions :
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;
En la forme
Sur la recevabilité
Considérant qu’au soutien de son r
ecours, la requérante n°99-298 expose que du la 11 société juin 1999 SPACETEL par l'installation BENIN SA et l'exploitation a été agréée par au décret Bénin
d'un réseau de téléphone cellulaire mobile de ty pe GSM ;
Que le cahier des charges générales et techniques valant convention de cette exploitation signé le 29 juillet 1999, comportait une autorisation d'exploitation pour dix (10) ans contre le paiement d'un droit unique fixé par l'Etat à cent vingt millions (120 000 000) non compris les divers loyers et frais d'utilisation des ressources du domaine public de l'Etat ;
Que par ordonnance n° 2002-002 en date du 31 janvier 2002, les principes fondamentaux du régime des télécommunications en République du Bénin ont été fixés ;
Qu'il ressort de l'article 35 de ladite ordonnance que «l'opérateur historique des télécommunications bénéficiera d'une licence d'exclusivité transitoire dont l'étendue et la durée seront fixées par décret pris en conseil des ministres sans que cette exclusivité puisse s'étendre au-delà du 31 décembre 2005 date à laquelle tous les réseaux et services de télécommunications seront ouverts à concurrence » ;
Qu'au bout de quatre (04) ans d'exploitation de cette autorisation, l'Etat du Bénin a imposé à la société SPACETEL BENIN SA, la négociation à la hausse du prix de la licence d'exploitation d'un réseau de type GSM au Bénin contre l'aménagement de nouvelles conditions et modalités d'exploitation de la licence concédée ;
Que les négociations ont abouti à la signature d'une convention de concession et d'un cahier des charges y relatif le 23 août
Qu'aux termes de l'article 10.4 du cahier des charges, il est stipulé «Je titulaire est autorisé à acheminer les communications internationales de ses abonnés conformément à la législation en vigueur. Les abonnés du titulaire auront accès à l'international en composant le préfixe 00 » ;
Qu'à la fin du monopole, la société SPACETEL BENIN SA a sollicité l'octroi d'une autorisation pour l'acheminement des communications internationales de ses abonnés par ses propres installations (VSAT) ;
Que par arrêté n° 025/MCPTN/DC/SG/DPPT/SP du 06 mars 2006, le ministre en charge des télécommunications a autorisé la société SPACETEL BENIN SA à acheminer les communications internationales de ses abonnés conformément aux dispositions du point 10.4 du cahier des charges formalisant les conditions techniques et obligations générales de la concession de la licence entre l'Etat et la société SPACETEL BENIN SA ;
Que c'est en cet état qu'en réunion du Conseil des ministres en date du 19 janvier 2007, il a été décidé de :
- supprimer immédiatement tous les accès à l'international effectués hors des installations de Bénin Télécoms SA ;
- démanteler sans délai les installations techniques destinées à la fourniture des services de télécommunication par satellite (VSAT) non autorisées ou utilisées pour fournir des services ouverts au public en violation des textes ;
Que le ministre délégué en charge de la communication et des nouvelles technologies a notifié à la société SPACETEL BENIN SA lesdites décisions par lettre n° 049/MCNT/DC/SGM/CTJI/DGER/ SP-C en date du 26 janvier 2007 ;
Qu'elle a introduit un recours administratif daté du 30 janvier 2007 en sollicitant de l'autorité administrative le retrait pur et simple de :
* l'interdiction de tout accès à l'international effectué hors des installations de Bénin Télécoms SA ;
* l'ordre de démantèlement des installations VSAT ensemble avec l'arrêt de toutes les mesures d'exécution ;
Que le 07 février 2007, le ministre délégué en charge de la communication et des nouvelles technologies a rejeté son recours gracieux ;
Que c'est contre cette décision explicite de rejet et les décisions administratives qui en sont l'objet qu'il a introduit son recours pour excès de pouvoir ;
Considérant que l'Administration soulève l'irrecevabilité du recours pour :
- violation des dispositions de l'article 682 du code général des impôts ;
- défaut d'intérêt de la société SPACETEL BENIN SA ;
- défaut de recours préalable de la requérante ;
Considérant que l'Administration attire l'attention sur les formalités prescrites par l'article 682 du code général des impôts mais non observées par la requérante ;
Que l'inobservance de la formalité d'apposition des timbres de dimension sur la requête doit entraîner automatiquement l'irrecevabilité du recours ;
Mais considérant que cette formalité a été accomplie par la requérante ;
Qu'il y a lieu de rejeter cette branche du moyen ;
Considérant qu'elle soulève également l'irrecevabilité du recours pour défaut d'intérêt à agir de la requérante ;
Que le fait pour la requérante d'avoir signé un nouveau cahier des charges et une nouvelle convention avec l'Etat béninois montre à suffire qu'elle a ainsi, accepté librement les nouvelles conditions d'utilisation de sa licence ;
Qu'elle n'a aucun intérêt à initier la présente procédure ;
Mais considérant qu'en dépit de la signature du nouveau cahier des charges, les décisions prises en Conseil des ministres le 19 janvier 2007 font grief à la requérante et qu'elle a intérêt à agir ;
Considérant enfin, que l'Administration estime que la décision querellée étant celle du Conseil des ministres, le recours gracieux devrait être adressé au Chef du Gouvernement qu'est le Président de la République et non à son ministre délégué ;
Mais considérant qu'en cette matière, il est de jurisprudence constante, qu'indistinctement le Chef du Gouvernement ou son ministre sectoriel peuvent bien être destinataires du recours gracieux ;
Qu'il y a lieu de rejeter également cette branche du moyen et déclarer le recours recevable ;
Au fond
Sur le premier moyen de la requérante tiré du vice de forme
Sur la première branche du moyen tiré de la fausse motivation
Considérant que la requérante allègue que la motivation de la décision, telle qu'elle lui a été notifiée par le ministre délégué en charge de la communication et des nouvelles technologies par lettre n°049/ MCNT/DC/SGWCTJ/DGER/SP-C en date du 26 janvier 2007, est fausse ;
Que dans sa décision d'interdiction de tout accès à l'international effectué hors des installations de Bénin Télécoms A et l'ordre conséquent de démantèlement des installations VSAT par le fait que « … pour qu'il soit ainsi, il faut que les pouvoirs publics définissent les conditions d'obtention d'un tel service, les obligations du concessionnaire et les contraintes y relatives …» ;
Qu'en l'espèce, l'article 35 de l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002 portant principes fondamentaux du régime des télécommunications en République du Bénin, ayant prévu que « au- delà du 31 décembre 2005, tous les services de télécommunications seront ouverts à la concurrence ;
Que le ministre en charge des télécommunications l'a autorisée par arrêté n° 025/MCPTN/DC/SG/DPPT/SP à acheminer les communications internationales de ses abonnés conformément aux dispositions du point 10.4 du cahier des charges formalisant les conditions techniques et obligations générales de la concession de la licence entre elle et l'Etat ;
Qu'elle a de ce fait défini « les conditions d'obtention d'un tel service, les obligations du concessionnaire et les contraintes y relatives. » ;
Mais considérant que la décision de notification du ministre en charge des télécommunications en date du 26 janvier 2007 précise que « cette mesure a été prise par le Gouvernement face à l'absence d'autorisation formelle délivrée à un quelconque opérateur GSM suite à un dossier technique dûment constitué et approuvé par les services compétents de l'Etat.
En raison des multiples abus qui ont cours et pour mettre fin aux désordres qui caractérisent le secteur des Télécommunications, notamment l'exploitation frauduleuse de l'accès à l'international, le gouvernement a décidé de recourir à des mesures énergiques, en attendant la prise de textes adéquats et l'organisation correcte du secteur.
De même, les installations VSAT utilisées sans autorisation pour la fourniture des services non encore ouverts à la concurrence devront être démantelées »
Qu'il apparaît, au regard de cette motivation du ministre, que l'Administration, seul détenteur de la puissance publique, a le .
droit d'organiser le secteur des télécommunications qui est de l'essence même de la sécurité d'un Etat ;
Qu'elle peut à tout moment, eu égard à des déviances dans le secteur, prendre des mesures idoines pour mieux l'organiser ;
Qu'il convient de constater que la décision de l'Administration est motivée et de déclarer cette branche du moyen non fondée ;
Sur la deuxième branche du moyen tiré de la violation des droits acquis
Considérant que la requérante prétend que l'arrêté n°0251/ MCPTN/DC/SG/DPPT/SP du 06 mars 2006 aurait créé des droits acquis à son profit ;
Qu'il serait de ce fait, insusceptible d'un retrait ;
Que l'Administration, du fait du changement de régime, ne saurait remettre en cause la continuité de l'Etat ni renier les engagements antérieurement pris par l'Etat envers elle et les droits acquis au titre des dispositions de l'ordonnance n°2002-022 du 31 janvier 2002 portant principes fondamentaux du régime des télécommunications en République du Bénin, de l'arrêté n° 025/MCPTN/DC/SG/DPPT/SP du 06 mars 2006 pris pour son application, du règlement n° 02/2002/CM/UEMOA relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l'intérieur de l'UEMOA et du Traité de l'UEMOA du 10 janvier 1994 ;
Que l’Etat ne saurait invoquer sa propre turpitude ni prétexter de ce que les conditions d'obtention d'un tel service, les obligations du concessionnaire et les contraintes y relatives ne sont pas définies pour décider de l'interdiction comme il l'a fait ;
Considérant que l'Administration réplique en versant au débat, les termes des articles 6 et 14,1 de l'ordonnance n° 2002-02 du 31 janvier 2002 ;
Que l'opérateur a l'obligation d'exercer son activité, en respectant d'une part, l'ordonnance sus visée ainsi que ses textes d'application et d'autre part, les lois, règlements, conventions et traités internationaux ratifiés par le Bénin ;
Qu'il a été constaté après l'audit commandité par le Gouvernement, une anarchie absolue et des irrégularités commises par la requérante qui acheminait directement, à partir de ses installations, des communications internationales, ceci, en violation des lois ;
Que c'est cette pratique irrégulière, que la décision du Conseil des ministres du 19 janvier 2007 est venue suspendre ;
Considérant en effet, qu'il appartient à l'Administration d'exercer son impérium pour mettre de l'ordre dans un domaine aussi régalien que le secteur des télécommunications, qu'on ne saurait faire du juridisme sans nuire gravement aux intérêts du service public des télécommunications ;
Qu'il y a lieu de rejeter également cette branche du moyen ;
Sur le second moyen tiré de la violation de la loi
Sur la première branche du second moyen tiré de la violation de l'ordonnancement légal interne et de la loi
Considérant que la requérante estime que la décision en date du 19 janvier 2007 portant interdiction de tout accès à l'international effectué hors des installations de Bénin Télécoms SA doit être annulée à un double point de vue ;
Qu'elle viole l'ordonnancement juridique et le principe de légalité en ce que le ministre et le conseil des ministres ne sauraient prendre par voie d'arrêté des dispositions contraires à une loi ;
Que la reconstitution provisoire ou durable du monopole viole l'article 35 de l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002 qui n'a ni été abrogée ni été suspendue ;
Considérant que l'Administration allègue que si l'article 35 de l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002 a disposé que l'exclusivité accordé à Bénin Télécoms A prendra fin au 31 décembre 2005, cet article n'a donné aucun pouvoir au ministre de la communication d'autoriser les autres opérateurs à procéder aux communications internationales ;
Que ce domaine relève des prérogatives exclusives de l'autorité de régulation, qui, seule avait cette compétence comme l'a prescrit l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002 portant principes fondamentaux des télécommunications au Bénin ;
Considérant qu'en se référant aux principes fondamentaux du régime des télécommunications en République du Bénin conformément à l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002, l'autorisation des opérateurs à procéder aux communications internationales délivrée par toute autre personne que l’autorité de régulation est frappée de nullité ;
Qu'il convient donc de constater que l'arrêté n°025/ MCPTN/DC/SG/DPPT/SP du 06 mars 2006 est nul et non créateur de droit au profit de la requérante ;
Que cette branche du moyen mérite également d'être écartée ;
Sur la seconde branche tirée de la violation d'une prescription communautaire
Considérant que la requérante développe que la décision du ministre portant interdiction de tout accès à l'international effectué hors des installations du Bénin Télécoms SA, ensemble avec celle du Conseil des ministres violent gravement dans la forme et dans le fond, le règlement n° 02/2002/CM/UEMOA relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l'intérieur de l’UEMOA et le traité de l’UEMOA du 10 janvier 1994 ;
Considérant que la décision du Gouvernement vise à réorganiser le secteur pour l’ouvrir à la concurrence dans les meilleures conditions ;
Que le moyen tiré de la violation du règlement n°02/2002/CM/UEMOA est inopérant ;
Qu'il y a lieu de rejeter cette branche du moyen ;
Sur la troisième branche du moyen tirée de la violation des droits acquis à la fin du monopole et à l'acheminement des communications internationales par VSAT
Considérant que la requérante développe que les dispositions de l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002 portant principes fondamentaux du régime des télécommunications en République du Bénin, de l'arrêté n° 025/MCPTN/DC/SG/DPPT/SP du 06 mars 2006 pris pour son application et le règlement n° 02/2002/CM/UEMOA relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l'intérieur de l'UEMOA et du traité de l'UEMOA du 10 janvier 1994, créent à la charge de l'autorité administrative des obligations qui engendrent des droits directs dans le patrimoine juridique des opérateurs concurrents de l'opérateur historique Bénin Télécoms A ;
Que la requérante a, au regard des textes précités, en sa qualité d'opérateur régulièrement titulaire d'une licence d'exploitation au Bénin, le droit d'opposer à l'autorité administrative, les prescriptions claires du législateur et d'invoquer directement devant les juridictions, la violation des droits acquis ;
Que pour décider de l'interdiction de tout accès à l'international effectué hors des installations de Bénin Télécoms A et ordonner le démantèlement de ses installations VSAT, le ministre en charge des télécommunications fait valoir que « la fin du monopole de l'accès à l'international détenu par l'Office des Postes et Télécommunications (OPT) comme le prescrit l'article 35 de l'ordonnance n° 2002-002 du 31 janvier 2002, ne signifie pas l'ouverture automatique de ce service à la concurrence » ;
Que la décision du ministre manque de base légale ;
Mais considérant que les dispositions de l'article 35 de l'ordonnance précitée n’autorisent pas l'ouverture automatique du secteur des télécommunications à la concurrence ;
Qu'il convient de rejeter cette branche du moyen ;
Qu’il y a lieu, en conséquence, de tout ce qui précède, de déclarer le recours mal fondé et de le rejeter ;
Par ces motifs,
Décide :
Article 1“ : Est recevable, le recours en date à Cotonou du 17 février 2007 de la société SPACETEL BENIN SA tendant à l’annulation des décisions du Conseil des ministres relatives d’une part à la suppression immédiate de tous les accès à l’international effectués hors des installations de Bénin Télécom A et d’autre part au démantèlement sans délai, des installations techniques destinées à la fourniture des services de télécommunications par satellite (VSAT) non autorisées ou utilisées pour fournir des services ouverts au public ;
Article 2 : Ledit recours est rejeté ;
Article 3 : Les frais sont mis à la charge de la requérante ;
Article 4: Le présent arrêt sera notifié aux parties et au procureur général près la Cour suprême.
Ainsi fait et délibéré par la Cour suprême (chambre administrative) composée de :
Dandi GNAMOU, conseiller à la chambre administrative ;
PRESIDENT ;
Edouard Ignace GANGNY
Et CONSEILLERS ;
Pascal DOHOUNGBO
Et prononcé à l’audience publique du jeudi seize décembre deux mille vingt-et-un, la Cour étant composée comme il est dit ci- dessus en présence de :
Mardochée KILANYOSSI, avocat général,
MINISTERE PUBLIC ;
Gédéon Affouda AKPONE, GREFFIER ;
Et ont signé :
Le président rapporteur, Le greffier,
Pre Dandi GNAMOU Gédéon Affouda AKPONE