173/CA du REPERTOIRE REPUBLIQUE DU BENIN
N° 2002-49/CA DU GREFFE AU NOM DU PEUPLE BENINOIS
ARRET DU 06 OCTOBRE 2005 COUR SUPREME
AFFAIRE: Léopold DAVID - GNAHOUI CHAMBRE ADMINISTRATIVE
C/
Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration
Africaine (MAEIA) - Ministre des Finances et de
l'Economie (MFE ) et Etat béninois.
La Cour ,
Vu la requête introductive d'instance en date à Cotonou du 30 avril 2002, enregistrée au Greffe de la Cour Suprême le 13 mai 2002 sous le N°0510/GCS, par laquelle Monsieur Léopold DAVID GNAHOUI, Diplomate en service au Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine (MAEIA), ayant pour conseil Maître Rachid MACHIFA, Avocat à la Cour d'Appel de Cotonou, a saisi la Chambre Administrative de la Cour Suprême d'un recours de plein contentieux dirigé contre la note verbale n°153/MAEC/DC/SP-C du 30 janvier 2001 et la lettre n°2316/MAEC/DC/SG/DA/D
AA1/CSAFM/RAM du 14 décembre 2000 portant décision de retour de l'Ambassadeur du Bénin près le Canada;
Vu les lettres n°s 2526/GCS et 2527/GCS du 25 novembre 2002, par lesquelles la requête introductive d'instance, le mémoire ampliatif ainsi que les pièces y annexées ont été communiqués pour leurs observations au Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine (MAEIA) et au Ministre des Finances et de l'Economie;
Vu la lettre n°508/GCS du 26 juin 2003 par laquelle les observations du Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine (MAEIA) et de l'Agent Judiciaire du Trésor (AJT) ont été transmises au requérant par la biais de son conseil;
Vu la réplique du conseil du requérant en date du 06 août 2003 enregistrée au Greffe de la Cour le 02 septembre 2003 sous le n°456/GCS;
Vu les différents états de rémunération du requérant;
Vu la consignation légale constatée par reçu n°2351 du 11juin 2002;
Vu l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966, organisant la procédure devant la Cour, remise en vigueur par la loi n°90-012 du 1er juin 1990;
Vu toutes les pièces du dossier;
Oui le Président Grégoire ALAYE en son rapport;
Oui l'Avocat Général Louis René KEKE en ses conclusions;
Après en avoir délibéré conformément à la loi;
En la forme
Sur le déclinatoire de compétence de la Cour Suprême soulevé par le défendeur.
Considérant que dans ses observations transmises à la Cour par lettre n°100/MAEIA/DC/SGM/DAJDH/SD IG du 23 janvier 2003 enregistrée au greffe de la Cour le même jour sous le numéro 039/GCS, le ministère des affaires étrangères et de l'intégration africaine demande à la Cour de se déclarer incompétente pour examiner le recours de plein contentieux du sieur DAVID-GNAHOUI, motif pris de ce que la nomination et le rappel des ambassadeurs sont des actes de gouvernement, des actes discrétionnaires dont le contrôle de la légalité échappe à la juridiction administrative.
Qu'il conclut que «l'immunité des actes pris dans les rapports du gouvernement avec les puissances étrangères entraîne l'incompétence du juge administratif».
Considérant que de son côté l'agent judiciaire du trésor, représentant le Ministre des Finances et de l'Economie, dans son mémoire en défense n°313/AJT/BGC du 26 février 2003, soutient la même cause avec les mêmes raisons que celles évoquées par le Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine.
Qu'il développe qu'autant le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité des actes pris par l'administration dans le cadre de l'action purement administrative des organes publics dans leurs rapports avec les personnes physiques et morales, autant il ne peut s'autoriser à apprécier cette légalité en ce qui concerne les actes relevant du pouvoir discrétionnaire du Chef du gouvernement, comme la nomination ou le rappel d'un ambassadeur;
Considérant que les deux actes querellés principalement par le requérant, à savoir, la lettre n°2316/MAEC/SG/DA/DAA1/CSAFM/RAM du 14 décembre 2000 d'une part et la note verbale n°153/MAEC/DC/SP-C du 30 janvier 2001 d'autre part, portent, le premier, décision proprement dite de rappel d'ambassadeurs et est adressé à plusieurs ambassadeurs à la fois; l'autre, notification de décision de rappel d'ambassadeurs, sans aucune considération particulière;
Que les deux actes sus indiqués relèvent de la catégorie des actes de gouvernement insusceptibles de recours devant la juridiction administrative;
Considérant cependant que le requérant, dans son mémoire en réplique en date du 06 août 2003, enregistré au greffe de la Cour le 18 août 2003 sous le n°365/CS/CA, précise qu'il n'a pas saisi le juge administratif en raison de son rappel de poste de Chef de Mission au Canada, mais plutôt en raison des fautes imaginaires qu'il aurait commises et pour lesquelles il a été injustement sanctionné;
Considérant que s'il est vrai que le juge administratif n'est pas compétent pour contrôler la légalité des actes discrétionnaires du chef de l'Etat, il n'est pas moins vrai que le juge peut, le cas échéant être amené à examiner les circonstances dans lesquelles lesdits actes ont été pris afin de s'assurer de l'existence ou non des faits et de leur qualification;
Considérant que la lettre n°1170/MAEIA/DC/SG/
DA/DAA2/CSRH/DFP-1 du 28 novembre 2001 par laquelle le Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine exposait les graves manquements professionnels reprochés au sieur DAVID-GNAHOUI apporte force détails sur la motivation du rappel de l'Ambassadeur du Bénin près le Canada;
Que, par ladite correspondance, il demandait au Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative d'instituer un conseil de discipline aux fins d'examiner les faits reprochés au requérant;
Considérant que le conseil de discipline a finalement conclu à l'inexistence des faits reprochés au requérant; que ledit conseil n'a, non plus «retenu aucun indice permettant d'engager la responsabilité de Monsieur DAVID-GNAHOUI Léopold dans les accusations relatives à l'outrage au supérieur hiérarchique et à la détérioration des relations entre le Bénin et le Canada»;
Qu'il y a donc inexistence juridique;
Considérant que le juge administratif, juge de la légalité des actes administratifs est compétent pour examiner tout recours relatif aux actes de l'administration fondés sur des faits inexistants;
Qu'il y a donc lieu de dire que la Chambre Administrative de la Cour Suprême est compétente pour examiner le recours de plein contentieux introduit par le sieur DAVID-GNAHOUI.
Sur la recevabilité du recours
Considérant qu'il s'agit d'un plein contentieux;
Que c'est en cette matière qu'il est nécessaire de provoquer, de la part de l'administration, une décision préalable pour lier le contentieux;
Que la demande adressée à l'autorité administrative compétente doit être précise;
Que le montant des indemnités doit y être chiffré.
Considérant qu'il ressort de l'examen des pièces du dossier que le sieur DAVID-GNAHOUI a respecté les formalités ci-dessus rappelées en ce qui concerne notamment les quatre premières catégories d'indemnités réclamées par lui, à l'exclusion cependant de la cinquième relative aux dommages et intérêts;
Qu'en effet, par lettres en date à Cotonou du 21 juin 2001 (avec en annexe le point des frais de missions impayés), et du 29 novembre 2001 (cf. document n°2 et n°7, COTE III A) respectivement adressées au Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine et au Ministre des Finances et de l'Economie (attention Agent Judiciaire du Trésor), le requérant a saisi l'administration des indemnités devant lui être versées;
Qu'il s'agit de:
- l'indemnité de sevrage;
- du remboursement des frais de missions officielles;
- du remboursement des frais de scolarité de ses enfants au titre des 2ème et 3ème trimestres 2001;
- du remboursement des frais de retrait de ses bagages;
Qu'aux termes des dispositions de l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 susvisée et de la jurisprudence constante de la Cour de céans, le silence opposé par l'administration aux dites correspondances équivaut à un rejet implicite de la demande du requérant;
- que ledit rejet constitue, en définitive, une décision préalable qui lie le contentieux.
- qu'il y a donc lieu de déclarer le recours de plein contentieux du sieur Léopold DAVID-GNAHOUI recevable en ces moyens, pour avoir été introduit dans les forme et délai de la loi.
Considérant en revanche qu'au regard de la même jurisprudence de la Cour, il y a lieu de déclarer irrecevable sa demande en dommages et intérêts, le requérant n'ayant pas accompli à cet égard les formalités requises.
Au fond
Considérant que le sieur Léopold DAVID-GNAHOUI allègue dans son mémoire ampliatif du 14 novembre 2002 enregistrée le même jour au Greffe de la Cour Suprême sous le numéro 1058/GCS, qu'après avoir été nommé Ambassadeur du Bénin près le Canada et occupé ce poste d'octobre 1996 à février 2001, il fut «brutalement rappelé»;
Qu'à l'occasion d'une transaction commerciale entre un opérateur économique béninois et un citoyen canadien, ce dernier ayant été incarcéré à la prison civile de Cotonou, a déposé auprès de la Cour Supérieure du Canada une plainte contre le Bénin et son Ambassadeur près le Canada;
Qu'une fois rentré dans son pays, le citoyen canadien a mené une campagne de «dénigrement médiatique» contre le Bénin et son Ambassadeur Léopold DAVID-GNAHOUI;
Que le Ministre Béninois des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine l'ayant rappelé de ce poste au Canada, refuse de lui rembourser les frais de missions officielles, les frais de retrait de bagages et ordonne de ne lui payer ni la totalité de l'indemnité de sevrage, ni les frais de scolarité de ses enfants;
Que l'administration dudit ministère lui reproche également d'avoir été «à l'origine du refroidissement des relations diplomatiques et de coopération entre le Canada et le Bénin»;
Que, ne s'estimant pas responsable des griefs articulés contre sa personne, le requérant demande à la Cour:
- d'une part, d'annuler la décision de son rappel de poste objet de la lettre n°2316/MAEC/DC/SG/DA/DA
A1/CSAFM/RAM du 14 décembre 2000 et de la note verbale n°153/MAEC/DC/SP-C du 30 janvier 2001 portant retour de l'ambassadeur du Bénin près le Canada;
- d'autre part, d'ordonner son retour en poste au Canada, et de condamner l'Etat à la réparation des préjudices matériels et moraux subis par lui.
Considérant que dans le même mémoire, le conseil du requérant soulève divers moyens, notamment:
l'inexistence juridique;
le détournement de pouvoir;
la violation de la constitution;
la violation du code d'éthique et de déontologie des diplomates;
la violation des droits de la défense;
la nécessité d'accorder des indemnités au requérant.
Considérant qu'outre le moyen tiré de l'incompétence soulevé par la défenderesse, objet des développements opérés supra, l'administration oppose au requérant celui tiré du mal fondé de son action en indemnités.
Sur le moyen du requérant tiré de la violation de la loi:
Sur la première branche de ce moyen tirée de l'inexistence juridique en ce que «l'Ambassadeur du Bénin au Canada ne peut ni matériellement, ni intellectuellement être tenu pour responsable des faits incriminés», sans qu'il soit besoin d'examiner les autres branches .
Considérant que dans son mémoire ampliatif en date à Cotonou du 14 novembre 2002, enregistré le même jour au greffe de la Cour Suprême sous le numéro 1058/GCS, le requérant, par l'organe de son conseil, allègue le moyen tiré de la violation de la loi en ce que les faits à lui reprochés sont juridiquement inexistants;
Qu'en effet, par lettre n°1170/MAEIA/DC/SG/D
A/DAA2/CSRH/DFP-1 du 28 novembre 2001, le Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine a saisi le Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative d'une demande de mise sur pied d'un Conseil de discipline pour examiner les faits à lui reprochés;
Qu'il résulte de ladite correspondance qu'il est établi que le requérant «serait à l'origine du refroidissement des relations diplomatiques et de coopération entre ce pays le Canada et le Bénin»;
Que non seulement il se serait rendu coupable du dénigrement du gouvernement béninois auprès des autorités canadiennes et d'endettement personnel à la fin de sa mission, mais qu'il n'aurait pas non plus respecté les instructions de l'autorité hiérarchique relatives à son retour au Bénin;
Qu'il a ainsi «terni l'image de l'Etat béninois auprès des autorités canadiennes» et «assombri les relations diplomatiques et de coopération entre [les] deux pays»
Considérant que de l'examen des pièces versées au dossier de la cause, et plus particulièrement de la communication orale n°190/MAEIA/DC/DA/SG/DAJAP/
DA/SAJ du 22 octobre 2001 introduite par le Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine d'une part, ainsi que des résultats des travaux du Conseil de discipline d'autre part, communiqués audit Ministre par le Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative par lettre n°1396/MFPTRA/DC/
SGM/DGFP/DACAD du 04 juillet 2003, il ressort que le sieur Léopold DAVID-GNAHOUI n'a jamais commis les faits qui lui sont reprochés;
Que l'altération des relations entre les deux pays, loin d'être causée par un comportement fautif du requérant qui était alors Ambassadeur du Bénin près le Canada, résultait plutôt de l'indélicatesse de deux ressortissants canadiens dont l'un a fini par être déféré à la prison civile de Cotonou, sans que le diplomate béninois ait pu être mêlé de près ou de loin aux faits ou à la procédure ayant abouti à la détention du citoyen canadien;
Que, par ailleurs, sur le reproche relatif à la non exécution des instructions du Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine relatives au retour du diplomate au Bénin, il est établi, par la lettre du Ministre de la Fonction Publique ci-dessus visée, que le requérant n'était pas non plus responsable de la prolongation involontaire de son séjour au Canada alors qu'il venait d'être rappelé au pays, dans la mesure où l'administration n'avait pas mis à sa disposition les moyens nécessaires à son retour au Bénin;
Considérant qu'aucun des faits mis à la charge du requérant n'étant établi, toutes les justifications ultérieures du Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine suivies de l'institution du Conseil de discipline, apparaissent comme des mesures sans fondement, visant purement et simplement à sanctionner un fonctionnaire;
Que ces justifications sont cependant séparables des décisions de rappel proprement dites;
Qu' à défaut de reposer sur des motifs réels, elles
doivent être considérées comme juridiquement inexistantes;
Sur les demandes d'indemnités déclarées recevables.
Considérant que dans ses mémoires ampliatif et en réplique, le requérant demande à la Cour de lui faire payer de «justes indemnités» qui se répartissent comme suit:
1°/ une indemnité de sevrage correspondant à trois mois de salaire de poste soit 8.776.500 Francs.
2°/ le remboursement des frais de missions officielles d'un montant de 2.307.000 francs;
3°/ le remboursement des frais de scolarité de ses enfants au titre des deuxième et troisième trimestres 2001 d'une valeur de 1.056.000 francs;
4°/ le remboursement des frais de retrait des bagages d'un montant de 1.592.377 francs;
Considérant qu'il échet d'examiner le bien fondé de ces réclamations d'indemnités à la lumière des textes et pratiques en vigueur tant au niveau du Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine qu'au niveau du Ministère des Finances et de l'Economie;
Que, s'agissant du paiement d'une indemnité de sevrage et du remboursement des frais de missions officielles, des frais de scolarité des enfants et frais de retrait des bagages, il ressort de l'examen des pièces versées au dossier de l'espèce que la demande du requérant s'inscrit dans le cadre des pratiques observées au Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine, lesdites pratiques ayant été officiellement confirmées par ledit Ministère à travers divers documents et correspondances;
- qu'en effet, à l'appui de sa lettre en date à Cotonou du 29 novembre 2001 adressée à l'administration des finances (cf doc n°7, COTE III A) par laquelle le requérant précisait les montants de sommes à lui rembourser, ce dernier a notamment versé au dossier les pièces suivantes:
- le point des frais de missions impayés établi à Ottawa le 07 février 2001 par Messieurs Jean C. MENSAH et Thomas d'Aquin OKOUDJOU, respectivement Chargé administratif et Chargé d'Affaires a. i. de l'Ambassade du Bénin près le Canada (cf COTE III A, doc n°18);
- la lettre n°353/MAEIA/DC/SG/DA/ DAA1/CSAFM du 17 mai 2001 du Ministre des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine relative à la demande d'autorisation de remboursement des frais de scolarité des 2e et 3e trimestres 2001 au profit des ambassadeurs rappelés, dont celui précédemment en poste à Ottawa;
Considérant que l'administration a confirmé l'existence ou le bien fondé de ces droits au profit du requérant;
Qu'en ce qui concerne l'indemnité de sevrage de trois mois concédée par les textes aux fonctionnaires nommés par décret, elle commence à courir en ce qui concerne le requérant à compter du mois de janvier 2001 et doit couvrir les trois mois, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la lettre n°1396/MFPTRA/DC/SGM/DGFP/DACAD/SAD du 04 juillet 2003 du Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative que c'est l'administration des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine qui n'a pas rendu possible son retour dans les délais à lui impartis;
Que c'est donc à tort que l'Agent Judiciaire du Trésor soutient que l'administration ne reste lui devoir que deux mois au titre de l'indemnité de sevrage;
Considérant que ladite indemnité est évaluée par le requérant à 17526,66 dollars canadiens;
Qu'elle n'a été contestée par l'administration ni en son principe, ni en son montant;
Qu'elle a au contraire été saisie d'office par elle aux fins de règlement des engagements financiers du requérant, en exécution des instructions du Conseil des Ministres du 18 juillet 2001;
Considérant que le requérant lui-même en fait état dans sa lettre du 29 novembre 2001 adressée au Ministre des Finances et de l'Economie;
Considérant que s'agissant des frais de missions officielles, ils sont évalués par les deux parties à 4613,13 dollars canadiens;
Considérant cependant que dans sa correspondance n° 007/ABO/CM/CAB/2001 du 22 janvier 2001, le requérant lui-même reconnaît devoir aux institutions financières canadiennes (Visa, American Express et Sofa Word), 19500 dollars canadiens;
Que la saisie opérée sur l'indemnité de sevrage, sur décision du Conseil des Ministres laisse à son profit un solde débiteur de 1973,34 dollars canadiens;
Qu'il y a lieu de le déduire du remboursement des frais de missions officielles;
Considérant qu'il reste à rembourser au requérant la somme de 2639,79 dollars canadiens, soit au cours moyen de 450 francs le dollar canadien, 1.187.906 francs CFA;
Considérant que l'administration n'a jamais contesté la pratique du remboursement des frais de retrait de bagages;
Que le requérant ayant, par lettre du 28 février 2005, informé la Cour de ce que lesdits frais ont déjà été remboursés par le Ministère des Finances courant 2003, sa réclamation en remboursement desdits frais est devenue sans objet;
Considérant qu'en ce qui concerne les frais de scolarité des enfants, il ressort de l'attestation de paiement du 28 février 2005 délivrée par l'établissement français d'enseignement Montaigne et produite par le requérant, qu'ils s'élèvent à 1.528.000 francs CFA;
Que bien qu'aucun texte régissant les diplomates n'ait prévu une telle mesure comme le soutient l'Agent Judiciaire du Trésor, il y a lieu, au vu de la correspondance n°353/MAEIA/DC/SG/DA/DAA1/CS AFM du 17 mai 2001 justifiant la requête du requérant et sollicitant du Ministre des Finances l'autorisation de paiement desdits frais, de lui en faire droit;
Considérant qu'aucune pièce du dossier n'atteste que ledit remboursement ait déjà été opéré suite à la demande d'autorisation précitée;
Que le requérant en était encore à réclamer le remboursement desdits frais dans sa lettre du 29 novembre 2001 et dans son mémoire en réplique du 06 août 2003;
Que le 07 mars 2005, il saisissait la Cour d'une attestation de paiement desdits frais en vue de leur remboursement;
Qu'invité à la barre à préciser à la Cour, suite à la correspondance n°353/MAEIA citée supra, s'il avait été remboursé desdits frais, le requérant a répondu par la négative.
Considérant que l'intéressé n'étant plus débiteur d'aucune somme envers le Budget suivant certificat de cessation de paiement n°553/MFE/CAB/DGB/DEB/SD
CR du 06 juillet 2004 du Directeur de l'exécution du Budget, il y a lieu de condamner l'Etat Béninois à lui rembourser les montants retenus supra qui se répartissent comme suit:
- frais de missions officielles: 1.187.906 francs C.F.A;
- frais de scolarité des enfants: 1.528.000 francs C.F.A;
Sur la demande du requérant relative au «retour du Chef de la mission diplomatique du Bénin au Canada à son poste»;
Considérant qu'au premier point des conclusions développées dans son mémoire ampliatif, le requérant sollicite, par l'organe de son conseil, que la Cour «ordonnele retour du Chef de la mission diplomatique du Bénin au Canada à son poste»;
Considérant qu'il ne revient pas à la Cour de donner des injonctions à l'administration, encore moins d'ordonner au Chef de l'Etat de poser certains actes dans un domaine où il dispose du pouvoir discrétionnaire;
Qu'il y a lieu dès lors de rejeter cette demande du requérant.
PAR CES MOTIFS,
DECIDE:
Article 1er: La Chambre Administrative de la Cour Suprême est compétente pour connaître du recours de plein contentieux du requérant en date du 30 avril 2002;
Article 2: Ledit recours est recevable;
Article 3: Les demandes du requérant, en paiement de dommages intérêts sont irrecevables;
Article 4: Ses réclamations en remboursement des frais de missions officielles et de scolarité des enfants sont fondées en leur principe;
Article 5: L'Etat béninois est condamné à payer au requérant, la somme de deux millions sept cent quinze mille neuf cent six (2.715.906) francs CFA au titre du remboursement des frais de scolarité des enfants et du solde des frais de missions officielles qui lui sont dus ;
Article 6: Le surplus de la demande est rejeté;
Article 7: Le présent arrêt sera notifié aux parties ainsi qu'au Procureur Général près le Cour Suprême et publié au Journal Officiel de la Républiquedu Bénin ;
Article 8: .Les dépens sont mis à la charge du Trésor Public;
Ainsi fait et délibéré par la Cour Suprême, (Chambre Administrative), composée de:
- ALAYE Grégoire, Président de la Chambre Administrative,
PRESIDENT;
ADOSSOU Victor }
et }
OKRY- LAWIN Joséphine }
CONSEILLERS;
Et prononcé à l'audience publique du jeudi six octobre deux mille cinq, la Chambre étant composée comme il est dit ci-dessus, en présence de:
René Louis KEKE,
MINISTERE PUBLIC
Et de Maître Irène O. AITCHEDJI,
GREFFIER;
Et ont signé
Le Président Le Greffier
Grégoire ALAYE Irène O. AÏTCHEDJI
