| Bénin, Cour suprême, Chambre administrative, 31 octobre 2002, 81/CA

N° 81/CA du répertoire Arrêt du 31 octobre 2002

Maxime HOUEDJISSIN
C/
Préfet de l'Atlantique

La Cour,
Vu la requête introductive d'instance en date à Cotonou du 03 avril 2001, enregistrée au Greffe de la Cour le 19 avril 2001 sous le numéro 411/GCS, par laquelle le sieur Maxime HOUEDJISSIN, député à l'Assemblée Nationale, par l'organe de son conseil Maître Edgar-Yves MONNOU, Avocat près la Cour d'Appel de Cotonou, a saisi la Chambre Administrative de la Cour Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 par lequel le Préfet de l'Atlantique l'a suspendu de ses fonctions de maire de la commune urbaine de Gbégamey;
Vu la requête en date à Cotonou du 08 juin 2001, enregistrée au greffe de la Cour le 14 juin 2001 sous le n° 660/GCS par laquelle le requérant, par l'organe de son conseil, a saisi la Cour d'un recours aux fins de sursis à l'exécution de l'arrêté querellé;
Vu la lettre en date à Cotonou du 05 juin 2001 par laquelle le requérant a sollicité du Président de la Cour une abréviation de délai de procédure pour son recours en annulation pour excès de pouvoir;
Vu l'Ordonnance n° 2001-016/PCS/CAB du 15 juin 2001 portant abréviation de délai de procédure dans le dossier n° 2001-056/CA relatif au recours en annulation introduit par le requérant;
Vu la lettre n° 1530/GCS du 18 juin 2001 par laquelle l'ordonnance ci-dessus visée a été notifiée au Préfet de l'Atlantique;
Vu la lettre n° 1800/GCS du 16 juillet 2001 par laquelle la requête introductive d'instance, le mémoire ampliatif et les pièces y annexées du requérant ont été communiqués au Préfet de l'Atlantique pour ses observations;
Vu la lettre n° 1508/GCS du 15 juin 2001 par laquelle la requête aux fins de sursis à exécution de l'arrêté querellé a été communiquée au Préfet de l'Atlantique;
Vu le mémoire en défense en date du 30 juillet 2001 de Maître Alexandrine F. SAÏZONOU, avocat près la Cour d'Appel de Cotonou, conseil du Préfet de l'Atlantique;
Vu la lettre n° 0689/01/EYM/CB du 18 septembre 2001 par laquelle le conseil du requérant confirme les termes de son mémoire ampliatif et renonce à de nouvelles observations relativement au mémoire en défense de l'Administration;
Vu les consignations légales constatées par reçu n° 2098 du 2 mai 2001 et reçu sans numéro du 19 juin 2001;
Vu l'Ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 organisant la procédure devant la Cour Suprême, remise en vigueur par la Loi n° 90-012 du 1er juin 1990;
Vu les lois n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant Organisation de l'Administration Territoriale en République du Bénin, n° 98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin et n° 98-036 du 15 janvier 1999 portant modification de la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 définissant les règles particulières pour l'élection des membres de l'Assemblée Nationale;
Vu toutes les pièces du dossier;
Ouï le Conseiller Jérôme ASSOGBA en son rapport;
Ouï l'Avocat Général Clémence YIMBERE-DANSOU en ses conclusions;
Après en avoir délibéré conformément à la loi;
EN LA FORME
Sur le recours aux fins de sursis à exécution
Considérant que par requête en date du 08 juin 2001, enregistrée au greffe de la Cour le 14 juin 2001 sous le n° 660/GCS le sieur Maxime HOUEDJISSIN, député à l'Assemblée Nationale, a par l'organe de son conseil, Maître Edgar-Yves MONNOU, avocat près la Cour d'Appel de Cotonou, introduit un recours aux fins de sursis à l'exécution de l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 par lequel le Préfet de l'Atlantique l'a suspendu de ses fonctions de Maire de la Commune Urbaine de Gbégamey (Cotonou);
Que cette requête a fait l'objet du dossier n° 2001-073/CA.
Considérant que ladite requête fait suite au recours en annulation pour excès de pouvoir en date du 03 avril 2001, introduit par le conseil du requérant contre l'arrêté préfectoral querellé, objet de la procédure n° 2001-56/CA;
Que relativement au recours en annulation pour excès de pouvoir, le requérant a sollicité et obtenu du Président de la Cour Suprême une abréviation de délai de procédure, objet de l'ordonnance n° 2001-016/PCS/CAB du 15 juin 2001 qui a assigné aux parties en cause dans la procédure un délai de quinze (15) jours pour produire leurs mémoires;
Que les mémoires demandés par la Cour en considération de ladite ordonnance ont tous été produits par les parties de sorte que le dossier principal se trouve déjà en état d'être jugé quant au fond;
Que dès lors, le recours aux fins de sursis à l'exécution de l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 est devenu sans objet et qu'il n'y a donc plus lieu à statuer sur ce recours;
Sur le recours principal en annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté querellé
Considérant que le recours en annulation de l'arrêté querellé pour excès de pouvoir formé le 03 avril 2001 par le sieur Maxime HOUEDJISSIN est recevable pour avoir été introduit dans les forme et délai de la loi;
AU FOND
Considérant qu'il ressort du dossier ce qui suit:
Le requérant, maire de la commune urbaine de Gbégamey à Cotonou et député à l'Assemblée Nationale, a été suspendu de ses fonctions de Maire par l'arrêté n° 2000/2/491/DEP-ATL/SG/SAP en date du 13 décembre 2000 du Préfet du Département de l'Atlantique au motif que lesdites fonctions sont incompatibles avec le mandat de député;
Qu'après notification de cette décision le sieur Maxime HOUDJISSIN a saisi le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et l'Administration Territoriale d'un recours hiérarchique aux fins de voir rapporter ledit arrêté;
Que par une lettre en date du 6 février 2001, le Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours du requérant;
Que suite à ce rejet par l'autorité hiérarchique du Préfet, il a saisi la Haute Juridiction pour excès de pouvoir aux fins d'annulation de l'arrêté querellé;
Considérant que le requérant fonde son recours sur les moyens tirés de:
- la violation de la loi du fait de la rétroactivité de l'arrêté querelle , n° 2000/2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000,
- la violation de la loi du fait que ledit arrêté est prématuré,
- le détournement de pouvoir.
Sur les moyens du requérant tirés de violation de la loi en ce que l'arrêté querellé est rétroactif et prématuré, sans qu'il soit besoin d'examiner le troisième moyen:
Considérant qu'à l'appui de ces moyens, le Conseil du requérant soutient «qu'il est une vérité d'évidence que la réforme administrative béninoise, quoique prévue et organisée par la Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant Organisation de l'Administration Territoriale de la République du Bénin, ne s'est pas encore matérialisée dans la réalité quotidienne des Collectivités locales»;
Que «cette réforme n'a pas encore été mise en ouvre par l'organisation de nouvelles élections municipales qui lui feront prendre corps»;
Qu'«il en résulte que l'Administration béninoise vit une période transitoire qui se manifeste bien par la survivance des anciennes mairies, sous-préfectures et circonscriptions urbaines, que par la matérialisation virtuelle des nouvelles collectivités locale»;
Que «cette phase transitoire est notamment organisée par l'article 137 de la Loi n° 98-006 du 09 mars 2000, portant Régime électoral communal et municipal en République du Bénin qui dispose:
«Les attributions du maire telles que définies dans la présente loi sont exercées par les actuels Chefs de Circonscriptions administratives que sont les Sous-Préfets et les Chefs de Circonscriptions Urbaines à l'occasion des premières élections communales et municipales. En ce qui concerne le Chef d'Arrondissement, ses attributions sont exercées par le Maire actuel»;
Qu'«il s'ensuit que les maires actuels restent et demeurent les seuls habilités à assurer les fonctions de Chef d'Arrondissement sans qu'aucune incompatibilité ne puisse être invoquée à leur encontre en l'absence de toutes dispositions législatives contraires»;
Considérant que dans son mémoire en défense, le Conseil de l'Administration soutient que «c'est à tort que le demandeur prétend qu'il y a eu violation des dispositions transitoires de la loi n° 98-006 du 09 mars 2000 d'une part, et que l'arrêté pris est prématuré d'autre part»;
Que»l'arrêté entrepris a été pris sur la base de la Loi n° 98-036 du 15 janvier 1999 portant modification de la Loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 définissant les règles particulières pour l'élection des membres de l'Assemblée Nationale»;
Que «ladite loi a été promulguée le 15 janvier 1999 et est applicable à tous les cas de cumul de mandat de député avec l'exercice de tout mandat électif local en cours»;
Que «le problème juridique qui se pose dans le cas d'espèce n'est pas de savoir si Maxime HOUEDJISSIN exerce les fonctions de chef d'arrondissement ou de maire au regard de tel ou tel texte»;
Que «le problème en l'espèce est de savoir si la qualité de député du demandeur est compatible avec celui du mandat électif local»;
Considérant qu'il ressort de l'examen des pièces du dossier que la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 définissant les règles particulières pour l'élection des membres de l'Assemblée Nationale, modifiée par la loi n° 987-036 du 15 janvier 1999, dispose en son article 21 alinéa 1er ce qui suit:
Article 21 nouveau:»Sont également incompatibles avec le mandat de député, l'exercice de tout mandat électif local, les fonctions de directeur administratif, membre de conseil de surveillance, gérant ou représentant dans les sociétés, entreprises ou établissements jouissant à titre spécial, sous forme de garantie d'intérêts, de subventions ou autres équivalents, d'avantages assurés par l'Etat ou par une Collectivité Publique ainsi que dans les entreprises nationales.».
Considérant qu'au regard de cette disposition, la mandat de député du requérant Maxime HOUEDJISSIN est légalement incompatible avec son mandat électif de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey;
Considérant que la même loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 prévoit à son article 27, la conduite à tenir en cas de fonctions incompatibles;
Que ledit article dispose: «Sous réserve des dispositions de l'article 22 ci-dessus, le député qui, lors de son élection, se trouve dans l'un des cas d'incompatibilité visés au présent titre, est tenu d'établir dans les trente (30) jours qui suivent son entrée en fonction ou sa validation, qu'il s'est démis de ses fonctions incompatibles avec son mandat. A défaut, il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat;
Le député qui a accepté en cours de mandat une fonction incompatible avec celui-ci ou qui a méconnu les dispositions des articles 23 et 26 ci-dessus, est également déclaré démissionnaire d'office;
La démission d'office est prononcée dans tous les cas par l'Assemblée Nationale à la requête du Bureau de l'Assemblée Nationale. Elle n'entraîne pas d'inéligibilité».
Considérant qu'il ressort de ces dispositions que d'une part, la loi donne à tout député, sous certaines conditions, la possibilité d'accepter au cours de son mandat, une fonction incompatible avec celui-ci; d'autre part, prévoit également l'hypothèse de l'inobservation par le député des exigences légales relatives aux fonctions incompatibles avec le mandat parlementaire; que dans les deux cas, la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 impose, à la charge de l'Assemblée Nationale, de déclarer démissionnaire d'office de son mandat de député la personne concernée (article 27, alinéas 2 et 3);
Considérant par ailleurs que lorsqu'un député, se trouvant lors de son élection dans un cas d'incompatibilité, n'établit pas dans les trente (30) jours qui suivent son entrée en fonction qu'il s'est démis de ses fonctions incompatibles, une telle attitude, au regard des dispositions de la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995, doit être regardée simplement comme un mode d'expression de la renonciation par l'intéressé à son mandat parlementaire (article 27, alinéa 1er);
Que dès lors, dans le cas d'espèce, l'Assemblée Nationale devait, à la requête de son Bureau, prononcer la démission d'office de Maxime HOUEDJISSIN de son mandat de député;
Considérant que l'article 137 de la loi n° 98-006 du 9 mars 2000 dispose:
«Les attributions de maire telles que définies dans la présente loi sont exercées par les actuels chefs de circonscriptions administratives que sont les sous-préfets et les chefs de circonscriptions urbaines à l'occasion des premières élections communales et municipales.
En ce qui concerne le chef d'arrondissement, ses attributions sont exercées par le maire actuel».
Considérant que les dispositions transitoires suscitées de la loi n° 98-006 du 9 mars 2000 ne font pas obstacle à la mise en ouvre des dispositions des articles 21 et 27 de la loi n° 94-015 précitées relatives aux incompatibilité;
Que les deux lois ne portant pas sur le même objet, l'une ne peut exclure l'autre;
Considérant que dans le cas d'espèce, le requérant, Maxime HOUEDISSIN, s'est maintenu dans ses fonctions de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey, malgré son élection comme député et cela, au delà de l'entrée en vigueur de la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 modifiée par la loi n° 98-036 du 15 janvier 1999;
Que ladite loi n° 94-015 modifiée, dispose clairement en son article 27 alinéa 1er cité supra, que dans un tel cas, l'intéressé doit être déclaré démissionnaire d'office de son mandat de député;
Considérant que ladite loi a été promulguée le 15 mars 1999 et est applicable à tous les cas de cumul de mandat de député avec l'exercice de tout mandat électif en cours;
Considérant qu'en suspendant le requérant de sa fonction élective de maire, l'arrêté préfectoral querellé remet en cause une situation préexistante certes, comme le soutient le requérant, mais une situation illégale qui ne doit subsister au regard des dispositions des nouvelles lois en vigueur;
Que dès lors, c'est à tort que le requérant soutient le caractère rétroactif dudit arrêté;
Considérant que le requérant ne peut se voir appliquer les dispositions de l'article 137 de la loi n° 98-006 du 9 mars 2000, que si d'abord, sa qualité de maire demeure toujours légale et ne souffre d'aucune incompatibilité; que ce n'est pas le cas en la présente espèce;
Considérant, qu'il apparaît clairement de tout ce qui précède que le maintien du requérant dans ses fonctions de député en même temps que dans celles de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey au-delà du délai prescrit par la loi pour opérer un choix viole la légalité; que l'arrêté querellé a été justement pris pour sanctionner cette violation persistante de la loi;
Considérant que dès lors, le moyen du requérant tiré de ce que l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 du Préfet de l'Atlantique, portant cessation des fonctions de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey dans la Commune Urbaine de Cotonou est prématuré et
viole les dispositions transitoires de la Loi n° 98-006 du 09 mars 2000, ne peut prospérer, et doit être rejeté;
Considérant par ailleurs qu'il ressort également des pièces du dossier, notamment du mémoire en défense de l'Administration, que le requérant a été rappelé à l'ordre à plusieurs reprises, suite aux Messages-Radio n° 2083/MISAT/DC/SG/DGAT/DCL/SADL du 07 novembre 2000 et 2330/MISAT/DC/SG/DGAT/DCL/SADL du 05 décembre 2000 du Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale, relatifs tous deux au «cumul de mandat électif local»;
Que le requérant ne conteste pas en tout cas cette affirmation du défendeur; qu'au contraire, il a, par lettre n° 0698/01/EYM/CB/GL du 18 septembre 2001 de son Conseil, informé la Cour de ce que «le mémoire en défense du Préfet de l'Atlantique., n'apporte aucun élément nouveau aux débats»;
Considérant que ces différents rappels à l'ordre du requérant sont autant d'injonctions adressées par l'autorité administrative pour lui ordonner de prendre une mesure obligatoire, ou de mettre fin à un comportement illégal, notamment dans le cas d'espèce, de mettre fin au cumul de son mandat de député avec l'exercice de son mandat électif local;
Que ces différents rappels à l'ordre, à lui adressés par le Préfet de l'Atlantique, valent mise en demeure au sens des dispositions de l'article 149 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des Communes en République du Bénin, qui dispose:
«En cas d'inexécution par les autorités communales des mesures prescrites par les lois et règlements, l'autorité de tutelle, après mise en demeure restée sans suite, se substitue à elles et prend toutes mesures utiles».
Considérant que la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995, modifiée par la loi n° 98-036 du 15 janvier 1999, en vigueur au moment des faits, prescrit à l'autorité communale qu'est le maire Maxime HOUEDJISSIN, d'établir dans les trente (30) jours qui suivent son entrée en fonction ou sa validation, qu'il est démis de ses fonctions incompatibles avec son mandat . Que force est de constater qu'à la date ou l'arrêté querellé a été pris, le requérant n'a pas observé cette prescription de la loi;
Que face à l'inobservation de ces prescriptions légales par le requérant, le Préfet, son autorité de tutelle, n'a fait que mettre en ouvre les dispositions de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 qui l'autorise à se substituer à lui après mise en demeure restée sans suite, pour mettre fin à l'illégalité et de prendre pour ce faire, toutes mesures utiles, notamment un arrêté de suspension comme dans le cas d'espèce ;
Qu'il n'est donc pas reprochable d'avoir outrepassé ses pouvoirs dans la présente cause;
Considérant à cet égard que la suspension était déjà une arme accordée aux préfets des départements pour sanctionner les présomptions de fautes lourdes pesant sur les maires, au sens des dispositions des articles 5 et 16 de l'arrêté n° 0013/MISAT/DC/DATC du 1er février 1994 du Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale, portant Conditions de Cessations de Fonctions et de Remplacement du Maire, du Chef de village ou de quartier de ville; que parmi lesdites présomptions de fautes lourdes, figurent justement les refus d'appliquer ou les négligences coupables dans l'application des décisions ou instructions d'intérêt public émanant des autorités hiérarchiques; que le refus persistant du requérant de mettre fin au cumul de son mandant de député avec l'exercice de son mandat électif local, malgré les rappels à l'ordre sus-rappelés et non contestés par le requérant, offre au Préfet de l'Atlantique une illustration de présomption de faute lourde susceptible de justifier la mise en ouvre de l'arrêté n° 0013/MISAT, cité supra;
Considérant en conclusion que c'est en application de toutes ces dispositions des lois et des textes précités, régulièrement promulgués et en vigueur, que l'arrêté querellé a été pris; que l'une de ces lois, la loi n° 98-006 du 09 mars 2000, sur laquelle se fonde le requérant, n'était pas plus en vigueur, au moment des faits, que la loi n° 94-015 modifiée ou encore la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999; que le requérant ne peut donc invoquer l'une tout en ignorant l'autre, ou les autres;
Considérant que c'est donc à tort qu'il oppose le caractère rétroactif et prématuré à l'arrêté querellé; qu'il n'est pas fondé dans sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 du Préfet de l'Atlantique, le suspendant de ses fonctions de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey;
Considérant que son recours doit en conséquence être rejeté;
PAR CES MOTIFS
D E C I D E
Article 1er : Le recours aux fins de sursis à l'exécution de l'arrêté n° 2/491/DEP-ATL/SG/SAP du 13 décembre 2000 portant suspension de Monsieur Maxime HOUEDJISSIN de ses fonctions de maire de la Commune Urbaine de Gbégamey est devenu sans objet.
Article 2: Le recours en annulation pour excès de pouvoir en date du 03 avril 2001 exercé par le requérant contre ledit arrêté est recevable.
Article 3: Ledit recours est rejeté.
Article 4: Les dépens sont mis à la charge du requérant.
Article 5: Le présent Arrêt sera notifié aux parties et au Procureur Général près la Cour Suprême et sera publié au Journal Officiel.
Ainsi fait et délibéré par la Cour Suprême (Chambre Administrative) composée de Messieurs:
Jérôme O. ASSOGBA, Conseiller à la Chambre Administrative,
PRESIDENT;
Joachim AKPAKA }
et } CONSEILLERS.
Eliane PADONOU }
Et prononcé à l'audience publique du jeudi trente et un octobre deux mille deux, la chambre étant composée comme il est dit ci-dessus en présence de:
Clémence YIMBERE-DANSOU,
MINISTERE PUBLIC;
Et de Maître Irène Olga AÏTCHEDJI
GREFFIER.