| Bénin, Cour suprême, Chambre administrative, 20 novembre 1998, 33/CA

Collectif des Agents Permanents de l'Etat dégagés de laFonction Publique représenté par AMOUSSOU Didier et ConsortsC/Etat BéninoisN° 33/CA du 20 /11/98La Cour,Vu la requête en date à Cotonou du 23 Juillet 1993 enregistrée au Greffe de la Cour le 13 Août 1993 sous n° 164/GCS par laquelle les nommés: AMOUSSOU Didier Magloire, ADAMAZE Céline, ADANDE S. L. Grégoire, ADANDE G. Casimir, ADEGNANDJOU Samuel, ADJASSA A. Y. Sèmiyou, AHOUANDJINOU Christine, AHOUANDJINOU Théophile, AKAKPO Maurice, AKPATAGAN Léon Parfait, AKUESSON A. Nicaise, AROUNA Bouraïma, ATCHACA D. Corentin, AYADJI Jean, AYATOMEY Bernadette, BIO Sanda Issa, BOKOSSA Cécile Fabienne, BONOU Antoine, BAWA Gani Azaratou, CHEDE Boucharatou, COSSOU Mélanie Lucienne, COUGBE Jean-Claude, COGUE Christian Rodrigue, DA-AGOLI Irmine, DONDJA Esthérie, DOSSOU-YOVO Iréné, EGBOWOLE Honorine, FAGBEMI Bernadette, FAÏHUM Marguerite, FALADE Bernadette, FANOUVI Nicolas, GLELE A. Rogatien, GONZALLO Eléonore, GNANCADJA F. Martin, GNONLONFOUN Cyprienne, GBOKPEHOUN Valentin Tossou, HOUNDJINOU S. Darius, HOUNDADJO Coffi Getave, HOUNKPATIN A. K. Roger, HONLIASSO Athanase, HOUNSOU Colette, HOUNGUE Françoise, HOUETO Aurélien, HOUNYE Jeanne Edwige A., JOACHIM Affissou Liansou, KAO D. Florentine épouse FAGBOHOUN, KELANI R. Pierrette, KILAYOSSI Jésugnon Anne, LABITE Charles Richard, LALEYE Pierrette, LALY Constant, LAWSON Laté Ububé, LONCHEDJI Joël M. Philippe, MADODE Valérien Sylvère, MAHUGNON Chantal Saï, MEBOUNOU Marcelline, MISSINHOUN Etienne, NEPO Côme Pascal, ODOULAMI E. Grégoire, OHIN Joyè Odile, OUIDEGO Thérèse, OWOLABI N. Fulbert, SONON Rémy, TAMOU B. Rosaline, TCHIAKPE Edouard Kodjo, TOSSOU D. Odile, VODOUGNON H. Marie-Thérèse, VODOUGNON Madeleine, VODOUGNON N. Blandine, ZOCLI Sosthène, ZOUNON Issiaka, ZOUNON A. Christine, DADE Célestine, DEDEGNON Ahodémè, HOUNGAN COFFI Léocadie, d'ALMEIDA Brigitte Denise, SANI TOURE Moussibatou, ASSOGBA Daniel, TOKPLO Patricia Gertrude, AHONOUKOUN Agathe, BOGLO André, ADEGBIDI Ester, HOUNGNI Jean Valérie, GBEDJINOU Théodule, DJAKLI Comlan, DJINADOU Abiodou, KINDJI Eléonore, AKANGBE Nassirou, SEKPON A. Solange, ATINDOGBE Epiphane, AMOUSSOU Christian, AGBINKO Anasthasie, ADINGNI Alphonse, QUENUM Béatrice, FANTODJI Odette, GBETIE Laure Clémence, HONNAHO François, AMOUSSOU K. Thierry, d'ALMEIDA Danielle, AKOUEDJE Béatrice Batahoun épouse ABIOLA, GNAHO Gisèle, AHIMAKIN M. Aimée, MEGNIHO Emma, AYINA Mathilde Ester, NOUTAÏ Théophile, FAGLA Martin, LAWSON Charles, ATADE DAGAN Boniface, HOUNTONDJI Nathalie Ayaba, DEGAN Emilienne, ADODO Jules, tous Agents Permanents de l'Etat (APE) dégagés de la Fonction Publique, ont, par l'organe de leur Conseil, Maître Bertin C. AMOUSSOU, Avocat à la Cour d'Appel, saisi la Chambre Administrative de la Cour Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la décision du Conseil des Ministres, objet du Relevé n° 10/SGG/REL du 18 Mars 1993 relative au dégagement des Agents Occasionnels de la Fonction Publique;Vu le mémoire ampliatif du conseil des requérants en date du 03 Janvier 1994 enregistré au Greffe de la Cour le 10 Janvier 1994 sous n° 008/GCS .Vu la communication n° 59/GCS du 15 Février 1994 transmettant au Président de la République pour ses observations, la requête, le mémoire ampliatif ainsi que les pièces y annexées;Vu les lettres des 22 Août 1994, 20 Octobre 1994 et 23 Février 1995 enregistrées respectivement les 23 Août, 25 Octobre 1994 et 22 Mars 1995 sous n° 220, 296 et 076/GCS, par lesquelles le conseil des requérants a adressé à la Cour une liste complète des requérants ainsi que cent onze (111) dossiers comprenant chacun les actes d'engagement, de nomination-titularisation ainsi que ceux ayant mis fin aux fonctions des intéressés;Vu la mise en demeure faite au Conseil de l'Administration par lettre en date du 23 Janvier 1995 sous n° 75/GCS;Vu le mémoire en défense en date du 20 Mars 1995 enregistré au Greffe de la Cour le 27 Mars 1995 sous n° 088/GCS;Vu la communication n° 253/GCS en date du 10 Avril 1995 transmettant au Conseil des requérants pour son mémoire en réplique, les observations de Maître Hélène KEKE-AHOLOU, Conseil de l'Administration;Vu la mise en demeure adressée par lettre n° 447/GCS du 04 Juillet 1995 au Conseil des requérants et sa réponse en date du 14 Juillet 1995;Vu les consignations constatées par reçus n° 498 du 10 Décembre 1993 et 549 du 23 Août 1994;Vu l'Ordonnance n° 21/PR du 26 Avril 1966 organisant la procédure devant la Cour Suprême, remise en vigueur par la Loi n° 90-012 du 1er Juin 1990;Vu la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat;Vu toutes les pièces du dossier;Ouï le conseiller Joachim AKPAKA en son rapport;Ouï le Procureur Général Alexis NOUKOUMIANTAKIN en ses conclusions;Après en avoir délibéré conformément à la loi;EN LA FORMELe recours en annulation pour excès de pouvoir des requérants est recevable pour avoir été introduit dans les forme et délai de la loi.AU FONDSur le premier moyen des requérants en sa première branche tiré de la violation de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat en ce qu'ils ont été engagés à la Fonction Publique sur titre conformément aux dispositions de l'article 16 de ladite loi. Considérant que l'article 16 alinéa 1er 1°-a de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat dispose:«Les Agents permanents de l'Etat sont recrutés:1°- sur titre, lorsqu'ils justifient des qualifications requises et que leur nombre est inférieur ou égal au nombre de places disponibles.»Considérant que les requérants avaient été recrutés à la Fonction Publique de 1982 à 1986 sur la base de diplômes académiques tels que BEPC, BAC, CAP et CEFEB pour servir dans les Administrations centrales de l'Etat, en qualité d'agents occasionnels;Que par sa lettre n° 73/MTAS/DGM/DE/SMP en date du 21 Avril 1986, le Ministre du Travail et des Affaires Sociales d'alors, suite à des échanges de correspondances avec son collègue des Finances et de l'Economie, mit à la disposition de ce dernier ainsi que d'autres Ministères, une liste d'agents occasionnels de diverses qualifications, en vue de la régularisation de leur situation administrative;Considérant que par la communication n° 2458/87, objet du Relevé n° 47/SGCEN/REL du 19 Novembre 1987 et suite au Message Porté n° 3370/SGCEN/C en date du 02 Décembre 1987, le Conseil Exécutif National instruisait le Ministre du Travail et des Affaires Sociales de prendre conjointement avec le Ministre des Finances et les Départements concernés, les dispositions utiles en vue de régulariser pour l'année 1987 la situation administrative des 465 Agents occasionnels en service dans les Ministères, tandis que 2245 autres seraient programmés pour être régularisés progressivement en fonction des disponibilités budgétaires;Qu'en conséquence, des actes de mise à disposition et par la suite des décisions d'engagement des 438 Agents dont les requérants concernés par la régularisation au titre de l'année 1987 ont été régulièrement pris;Que s'agissant des effets desdits actes les dispositions finales stipulent que «la présente décision qui prend effet au point de vue ancienneté, à compter des différentes dates de prise de service des intéressés et du point de vue financier, à compter du 1er Janvier 1987 (pour les uns) ou du 1er Janvier 1988 (pour les autres), sera enregistrée et publiée au Journal Officiel de la République Populaire du Bénin;»;Considérant qu'il est établi que c'est à l'autorité administrative investie du pouvoir de nomination et disposant d'un pouvoir discrétionnaire qu'est revenue l'appréciation de la qualification des Agents concernés; que ceux-ci, par la volonté manifeste et sans équivoque des autorités compétentes du Gouvernement d'alors, ont été nommés dans des corps réguliers de la Fonction Publique, puis titularisés dans un grade de la hiérarchie des Administrations Centrales et Services de l'Etat;Que dès lors, ils sont «Agents Permanents de l'Etat» et ont la qualité de «Fonctionnaires de l'Etat» au sens strict du terme;Qu'ainsi, il apparaît sans équivoque que le 18 Mars 1993, date à laquelle la décision du gouvernement relative au dégagement des Agent Occasionnels de la Fonction Publique et objet du Relevé n° 10/SGG/REL a été prise suite à la Communication Orale Conjointe N° 175/93, les 438 Agents ayant effectivement pris service à la Fonction Publique avant le 31 Décembre 1986 et dont la situation administrative a été déjà régularisée au titre de l'année 1987, se trouvaient dans une situation juridique statutaire bien différente de celle qui était faite à ceux dont la situation administrative n'était pas encore régularisée notamment les 1181 Agents occasionnels dont la Loi de Finances 1992, confirmée en cela par celle de 1993 avait déjà prévu le dégagement;Qu'il en résulte que l'assimilation par la décision entreprise et le Conseil de l'Administration des 438 Agents dont les requérants, à des Agents Occasionnels de la Fonction Publique, et ce, en dépit des divers actes administratifs constatant dûment leur qualité d'Agent Permanent de l'Etat titularisé, est erronée et donc n'est pas fondée;Qu'en conséquence, le premier moyen des requérants en sa première branche, tiré de la violation de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat notamment en son article 16 est fondé et doit être accueilli;Sur le premier moyen des requérants en sa deuxième branche tiré de la violation de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 susvisée, notamment en ses articles 156 et 159 en ce que le Gouvernement a décidé de leur dégagement de la Fonction Publique sans que les dispositions législatives prévoyant notamment les conditions de préavis et d'indemnisation des intéressés n'aient été prises, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du dossier.Considérant que l'article 156 de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 dispose:«La cessation définitive des fonctions entraînant la perte de la qualité d'Agent Permanent de l'Etat résulte:- de la démission- du licenciement- de la révocationde l'admission à la retraite.»Qu'en l'espèce, seul le licenciement demeure l'hypothèse à envisager, d'autant plus que la décision entreprise concerne le dégagement des Agents Permanents de l'Etat de la Fonction Publique;Considérant qu'en cette matière, l'article 159 de la loi précitée dispose:«Le licenciement peut être prononcé pour des motifs suivants:1°- perte de la citoyenneté ou des droits civiques;2°- inaptitude physique;3°- refus de rejoindre le poste assigné: le conseil de discipline est consulté;4°- suppression d'emploi, en vertu des dispositions législatives de dégagement des cadres prévoyant les conditions de préavis et d'indemnisation des intéressés.»Que de tous ces motifs, seul celui évoqué au dernier alinéa, comme le souligne le Conseil des requérants,«c'est-à-dire la suppression d'emploi, aurait pu concerner le cas d'espèce si certaines conditions étaient remplies»; et que c'est à juste titre qu'il soutient que «si le législateur a envisagé l'hypothèse du licenciement des Agents Permanents de l'Etat (APE), il en subordonne la réalisation à une autorisation expresse du Parlement;»;Considérant en effet que l'examen de l'alinéa 4 de l'article 159 susvisé fait apparaître deux conditions essentielles pour la suppression d'emploi des Agents Permanents de l'Etat à savoir d'une part, qu'une loi prévoit des dispositions spéciales pour opérer leur dégagement des cadres de la Fonction Publique; que d'autre part, cette loi prévoit plus particulièrement les conditions de préavis et d'indemnisation des intéressés;Qu'il s'ensuit que si le législateur reconnaît la possibilité de licencier les APE de la Fonction Publique en leur qualité de fonctionnaires titulaires ou a envisagé l'hypothèse de leur licenciement par le biais des suppressions d'emplois, il en subordonne la réalisation à l'édition d'une loi spéciale de dégagement des cadres prévoyant les conditions de préavis et d'indemnisation des intéressés;Qu'ainsi, en cas de suppression d'emploi offerts aux fonctionnaires appartenant à un corps déterminé de la Fonction Publique, à qui s'applique un même statut particulier et qui ont vocation au même grade et à la même carrière, il revient au Parlement et non au Gouvernement d'autoriser par une loi spéciale le dégagement des cadres des Agents concernés et de prévoir les conditions de préavis et d'indemnisation des intéressés;Considérant en l'espèce que l'article 8 de la Loi n° 93-001 du 1er Février 1993 portant Loi de Finances pour la Gestion 1993 dispose:«Sous réserve des mesures d'accompagnement appropriées à prendre par le Gouvernement avec l'appui des partenaires financiers extérieurs, le Programme de Départ de la Fonction Publique sera poursuivi en 1993 en vue de réaliser une économie de 2,430 millions de francs sur la masse salariale.»Qu'il ressort de là que l'Assemblée Nationale, à travers l'article 8 de ladite Loi de finances, en autorisant la poursuite du Programme de Départ de la Fonction Publique autorisait, comme en 1992 la poursuite du Programme de Départ Volontaire, seul programme en cours d'exécution dans la fonction Publique dont le fondement repose essentiellement sur la démission des Agents; mais qu'elle n'autorisait aucun programme de licenciement ou de dégagement des cadres ou groupes d'emplois de la Fonction Publique, ni ne prévoyait les conditions de préavis et d'indemnisation de fonctionnaires licenciés conformément aux dispositions de l'article 159 alinéa 4 du statut Général des Agents Permanents de l'Etat;Considérant que cette analyse est paradoxalement soutenue et partagée par le conseil de l'Administration qui, assimilant à tort les 438 Agents aux agents Occasionnels, reconnaît et confirme dans son mémoire en défense «que dans le cas d'espèce, il ne s'agit pas d'un licenciement à proprement parler; qu'il s'agit plutôt, dans le cadre du Programme d'Ajustement Structurel, d'exécuter le Programme de Départ Volontaire prescrit par l'article 8 de la Loi n° 93-001 du 1er Février 1993;................................................................................................«Qu'en effet, l'article 8 de la Loi n° 93-001 du 1er Février 1993 autorise le Gouvernement dans le cadre de la politique de programme de départ de la Fonction Publique à dégager tous les Agents occasionnels dont le Collectif des 438 Agents et à procéder au paiement de leurs indemnités de départ.....»«....................................................................................»«Que la politique de dégagement des Agents occasionnels dont le Collectif des 438 Agents de la Fonction Publique n'est pas assimilable à un licenciement ordinaire d'Agents Permanents de l'Etat de la Fonction Publique conformément aux dispositions de l'article 156 et 159 de la Loi n° 86-013 du 26 février 1986;»;Qu'il s'ensuit que l'article 8 de la Loi de Finances 1993 votée par l'Assemblée Nationale, Loi
de finances qui, par définition, détermine pour une période donnée, «les Charges et Ressources» de l'Etat, ne correspond ni dans la forme ni dans l'esprit aux dispositions statutaires de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 qui, en son article 159 alinéa 4, prévoit qu'une loi spéciale de dégagement des cadres soit prise en cas de licenciement pour cause de suppression d'emplois;Considérant qu'en l'espèce, à la date du 18 Mars 1993, aucune disposition légale n'a prévu la suppression des postes ou emplois offerts aux 438 Agents qui, suite à la régularisation de leur situation administrative, sont devenus, par leur nomination et leur titularisation, des fonctionnaires titulaires de plein droit et donc bénéficient de la garantie de l'emploi;Qu'ainsi, ils ne peuvent être licenciés de leurs postes pour suppression d'emploi sans l'intervention d'une loi spéciale de dégagement des cadres prévoyant les conditions de préavis et d'indemnisation pour eux;Considérant qu'il s'agit là d'une des règles désormais bien établie et reconnue par la Jurisprudence comme concernant les garanties fondamentales des fonctionnaires et dont l'édition relève de la seule compétence du législateur;Que donc c'est à tort que le Conseil de l'Administration soutient que les requérants sont des Agents Occasionnels essentiellement révocables à tout moment et que l'article 8 de la Loi de Finances 1993 leur était applicable;Que dès lors, la décision du Gouvernement, objet du Relevé n° 10/SGG/REM du 18 Mars 1993 relatif à la Communication n° 175/93 approuvant le dégagement des 438 Agents dont la situation administrative a été déjà régularisée après le 31 Décembre 1986 et qui de ce fait, ont acquis la qualité d'«Agent Permanent de l'Etat titulaire», a violé les dispositions des articles 156 et 159 alinéa 4 de la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat qui les régit, en ne respectant pas la procédure prescrite à cet effet;Qu'il échet donc au total d'accueillir comme valide et fondé le premier moyen des requérants tiré de la violation de la Loi n° 86-013 du 26 Avril 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat notamment en ses articles 16, 156 et 159 alinéa 4 et d'annuler la décision querellée exclusivement en ce qui concerne les requérants, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du dossier.PAR CES MOTIFSD E C I D EArticle 1er: Le recours pour excès de pouvoir en date du 23 Juillet 1993 par lequel CENT ONZE (111) requérants sollicitent, par l'organe de leur Conseil, Maître Bertin C. AMOUSSOU, l'annulation de la décision du Conseil des Ministres, objet du Relevé n° 10/SGG/REL du 18 Mars 1993 relative au dégagement des Agents Occasionnels de la Fonction Publique, est recevable.Article 2: Ladite décision est annulée pour violation de la légalité uniquement en ce qui concerne les CENT ONZE (111) requérants, avec toutes les conséquences de droit y afférentes.Article 3: Les dépens sont mis à la Charge du Trésor Public.Article 4: Notification du présent arrêt sera faite aux requérants, au Président de la République, au Ministre de la Fonction Publique, du travail et de la Réforme Administrative, au Procureur Général près la Cour Suprême.Ainsi fait et délibéré par la Cour Suprême (Chambre Administrative) composée de Messieurs:Samson DOSSOUMON, Conseiller à la Chambre Administrative, PRESIDENTGrégoire ALAYE et Joachim AKPAKACONSEILLERSEt prononcé à l'audience publique du Vendredi vingt Novembre Mil neuf cent quatre vingt dix huit, la Chambre étant composée comme il est dit ci-dessus en présence de Monsieur:Alexis NOUKOUMIANTAKIN MINISTERE PUBLICET de Maître Irène Olga AÏTCHEDJI GREFFIER Et ont signé:Le Président, Le Rapporteur, Le Greffier,Le Greffier en Chef p. i., F. TCHIBOZO-QUENUM.