Fonctionnaire et agents publics: Reconstitution de carrière - Régularisation de situation administrative et financière du fait d'une suspension illégale.
La date de la publication ou de la notification d'un acte administratif marque le point de départ pour la saisine de la Cour en contentieux. Le défaut de notification de l'acte ne saurait constituer une illégalité.
N°4
JOHNSON Léonard Désiré C/ MFPTRA
N° 5/CA du 16 /01/ 1998
Cour,
Vu la requête en date à Cotonou du 15 Décembre 1992, enregistré au Greffe de la cour le 29 Décembre 1992 sous n° 284/GC/CS par laquelle, Monsieur Désiré Léonard JOHNSON, Administrateur Civil ayant pour Conseil Maître Bertin C. AMOUSSOU, Avocat à la Cour d'Appel de Cotonou, a introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la Décision contenue dans la lettre n° 0221/MFPRA/DC/CC/CP du 28 Octobre 1991 par laquelle le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a demandé au Ministre des Finances de faire procéder à la suspension de son salaire et de prendre toutes les dispositions nécessaires en vue d'engager la procédure d'Ordre de Recette contre lui au titre de solde et accessoires indûment perçus; et contre celle contenue dans la lettre n° 0801/MFPRA/DC/CC/CP du 21 Juillet 1992 par laquelle le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a demandé au Ministre des Finances de bien vouloir rétablir son salaire pour compter du 18 Juin 1992;
Vu le mémoire ampliatif en date du 7 Décembre 1993 du Conseil du requérant, enregistré à la Cour sous n° 267/GCS du 10 Décembre 1993;
Vu la communication faite pour ses observations au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative de la requête et du mémoire ampliatif du requérant par lettre n° 191/GC/CS du 30 Mai 1994;
Vu la mise en demeure adressée par lettre n° 465/GCS du 26 Septembre 1994 au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative;
Vu la lettre n° 052-C/MFPRA/DC/DACAD/SP du 24 Octobre 1994, enregistrée au Greffe de la Cour le 17 Novembre 1994 sous n° 309/GC/CS par la laquelle le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a présenté son mémoire en défense;
Vu la lettre n° 77/GC/CS du 24 Janvier 1995 par laquelle les observations du Ministre de la Fonction Publique et de laRéforme Administrative ont été communiquées pour une réplique éventuelle du Conseil du requérant qui y a répondu par lettre n° ABC/TB/224/95 du 20 Mars 1995 enregistrée au Greffe de la Cour le 23 Mai 1995 sous n° 084/GC/CS;
Vu la consignation constatée par reçu n° 445 du 28 Décembre 1992;
Vu toutes les pièces du dossier;
Vu l'Ordonnance n° 21/PR du 26 Avril 1966 organisant la procédure devant la Cour Suprême, remise en vigueur par la Loi n° 90-012 du 1er Juin 1990;
Vu la Loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat;
Ouï le Conseiller-Rapporteur en son rapport;
Ouï l'Avocat Général en ses conclusions;
Après en avoir délibéré conformément à la Loi.
EN LA FORME
Sur la recevabilité
Considérant que la décision attaquée est du 21 Juillet 1992; que le recours gracieux du requérant intervenu le 11 Septembre 1992 l'a été dans les délais de deux (2) mois prescrits par la loi;
Considérant que le silence gardé plus de deux mois par l'autorité compétente sur le recours gracieux vaut décision implicite de rejet et lui ouvre, à partir de ce moment, le droit de saisine du juge administratif;
Considérant que le recours contentieux du requérant, intervenu le 15 Décembre 1992 est resté dans les délais légaux, qu'il y a lieu en conséquence de le déclarer recevable en la forme;
AU FOND:
Considérant qu'il résulte de l'instruction et des pièces versées au dossier que par correspondance n° 0801/MFPRA/DC/CC/CP du 21 Juillet 1992 le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a demandé à son homologue des Finances de bien vouloir rétablir le salaire de Léonard Désiré JOHNSON à compter du 18 Juin 1992 tout en maintenant l'Ordre de Recette émis contre le requérant; que le Ministre de la Fonction Publique avait à une date antérieure demandé à son homologue des Finances par correspondance n° 02221/MFPRA/DC/CC/CP du 28 Octobre 1991, la suspension du salaire du requérant et l'émission contre lui d'un Ordre de Recette;
Sur le premier moyen tiré de la violation du principe de parallélisme des formes en ce que, nommé Directeur de l'Administration Territoriale par Décret, il ne devait être relevé de cette fonction que par Décret.
Considérant que le Décret n° 90-117 du 27 Juin 1990 portant Organisation, Attribution et Fonctionnement du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale consacre ipso jure la suppression de la Direction de l'Administration Territoriale et par conséquent du poste de Directeur de l'Administration Territoriale comme le prévoyait le Décret n° 84-276 du 7 Décembre 1984, Monsieur Désiré Léonard JOHNSON n'est plus fondé à soutenir que c'est par Décret qu'il sera mis fin à ses fonctions; qu'il y a lieu en conséquence de rejeter ce premier moyen du requérant tiré de la violation du principe de parallélisme des formes en ce que, nommé Directeur de l'Administration Territoriale par Décret, il ne devait être relevé de cette fonction que par Décret.
Sur le deuxième moyen du requérant tiré de la violation de l'article 131 de la loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut des Agents Permanents de l'Etat en ce que la suspension de salaire pendant neuf (9) mois ne figure pas dans la nomenclature des sanctions.
Considérant qu'il résulte de l'instruction du dossier que par lettre n° 445/MISAT/DC/CC/CP du 14 Mars 1991 le requérant a été mis à la disposition du Ministre du Travail et des Affaires Sociales.
Qu'aucune notification de cette mise à disposition ne lui a été régulièrement faite, que par communiqué radiodiffusé n° 06/MFPRA/DC/CC du 08 Octobre 1991, le requérant a été invité à se présenter au Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative avant le lundi 28 Octobre 1991.
Considérant que dans ses observations transmises par BE N° 062/MFPRA/DC/SP-C du 31 Octobre 1994, le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative écrit:«Monsieur JOHNSON Désiré Léonard qui a été régulièrement mis à la disposition de mon ministère n'a pas rejoint son poste d'affectation dans les délais prescrits par l'article 79 de la loi n° 86-013 du 26 Février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat.
C'est en raison de la gravité de ce manquement aux obligations qui s'imposent à lui en tant que fonctionnaire que j'ai conformément aux dispositions de l'article 138 ordonné la suspension de son salaire en ma qualité de son nouveau Ministre de tutelle.»
Considérant que dans ces mêmes observations le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative soutient «qu'à l'issue du conseil de discipline institué par l'arrêté n° 3540/MFPRA/DGP/SCAD/D1 du 17 Décembre 1991, le requérant fut reconnu coupable de:
- refus de rejoindre le poste assigné
- abandon de poste
- manquement grave à l'autorité supérieure.
Que le rétablissement de salaire de Monsieur JOHNSON Désiré Léonard a été fait conformément aux dispositions de l'article 138 du Statut Général des Agents Permanents de l'Etat et au principe sacro-saint des finances Publiques selon lequel le salaire n'est dû que lorsque le service est fait».
Considérant que par Ordre de Mission n° 162/MISAT/DC/SA du 26 Septembre 1991, le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité Publique et de l'Administration Territoriale confie à Monsieur JOHNSON Léonard Désiré la présidence et la conduite d'une commission devant se rendre à la Circonscription Urbaine de Cotonou et chargée de vérifier l'exécution du Budget des années 1990-1991 et toutes autres opérations financières couvrant la même période. Que c'est dans ces conditions que le communiqué radiodiffusé du Ministre de la Fonction Publique en date du 08 Octobre 1991 demande à Monsieur JOHNSON Léonard Désiré d'avoir à se présenter dans son Ministère pour prendre service avant le 28 Octobre 1991;
Considérant par ailleurs que par lettre n° 1466/MISAT/DC/C.CAB du 28 Octobre 1991, le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité Publique et de l'Administration Territoriale informe son homologue de la Fonction Publique de ce que Monsieur JOHNSON Léonard Désiré était encore en fonction dans son Ministère et lui demande par la même lettre, de considérer comme nulle et de nul effet la correspondance n° 445/MISPAT/DC/CC/CP du 14 Mars 1991 par laquelle ce haut fonctionnaire avait été mis à sa disposition.
Considérant en ce qui concerne la question de la notification le rôle fondamental de la publicité des actes administratifs, notification pour les actes individuels, publication au journal officiel pour les actes réglementaires, en tant que garantie pour les administrés et point de départ d'utilisation des voies de droit pour les justiciables;
Considérant les attitudes d'opacité et de rétention d'information à des fins d'arbitraire administratif, de détournement de pouvoir et d'impunité juridictionnelle qui caractérisent parfois le comportement des agents et autorités de l'Administration;
Considérant que la transparence dans la gestion de l'Administration Publique ainsi qu'une circulation sans entraves des informations administratives utiles et nécessaires constituent une exigence fondamentale de l'Etat de démocratie et de droit.
Considérant que c'est à L'Administration qu'il incombe de prouver que la notification a été faite. Que dans ces conditions, toute ampliation, notification et publication d'actes de l'Administration et d'information administratives doivent être prouvées par l'Administration sur demande d'un justiciable concerné ou d'une juridiction;
Considérant que le communiqué radiodiffusé, l'insertion d'une information administrative dans la presse publique ou privée, ou le recours à un crieur public ne saurait tenir lieu et être considéré comme un mode régulier de publicité des actes administratifs à savoir notification des actes individuels et publication au journal officiel des actes réglementaires, que tout au plus, ces moyens peuvent, compte tenu de l'environnement socio culturel d'oralité et du niveau de conscience administrative et civique des citoyens, servir d'amplificateurs aux modes réguliers de publicité que sont la notification à personne et la publication au journal officiel
Considérant qu'en ce qui concerne la gestion de la carrière des agents permanents de l'Etat et plus particulièrement la pratique de mise à disposition, l'acte de mise à disposition doit être expressément notifiée à l'agent concerné; qu'un communiqué radiodiffusé, une insertion dans la presse écrite, le recours à un crieur public ne saurait être opposé à un requérant ni comme notification, ni comme mise en demeure, qu'ainsi un agent permanent de l'Etat qui faute d'avoir reçu notification de l'acte de mise à disposition n'a pas rejoint l'institution ou le ministère d'accueil ne peut être considéré comme ayant abandonné son poste tant qu'il continue de servir dans son ancien ministère ou à son ancien poste.
Considérant dans le cas d'espèce que la preuve de la notification expresse de la mise à disposition à Monsieur JOHNSON Léonard Désiré n'a jamais pu être apportée par l'Administration;
Qu'il échet de conclure que c'est à tort que l'Administration accuse le requérant de refus de rejoindre son nouveau poste et d'abandon de poste et qu'elle lui applique les dispositions des articles 79, 124, 131 et 138 du Statut Général des Agents Permanents de l'Etat.
Considérant par ailleurs en ce qui concerne l'Ordre de Mission n° 162/MISAT/DC/SA du 26 Septembre 1991 et la lettre n° 1466/MISAT/DC/C.CAB du 28 Octobre 1991, que ces éléments ne peuvent servir d'excuses au fonctionnaire.
Que la condamnation de l'Administration ne peut avoir pour base que le défaut de notification expresse,
Considérant cependant que les incohérences au niveau d'un Gouvernement et les dissensions ou malentendus entre Ministre d'un même Gouvernement ne sauraient porter préjudice aux intérêts d'un administré, d'un usager ou d'un agent de l'Administration;
Qu'il échet de conclure que les sanctions infligées à Monsieur JOHNSON Léonard Désiré sont sans fondement.
Considérant par ailleurs que l'article 79 de la loi n° 86-013 du 26 Février 1986 relatif au refus de rejoindre son poste et à l'abandon de poste met comme conditions préalables aux diverses sanctions de ces fautes d'une part la notification de l'acte et d'autre part une mise en demeure.
Considérant qu'en ce qui concerne l'article 138 du Statut Général des Agents Permanents de l'Etat, il est clairement prévu le rétablissement de l'intégralité du salaire suspendu dès lors que dans le délai de trois (3) mois la situation de l'agent suspendu n'a pas été définitivement réglée.
Considérant que dans le cas d'espèce, il n'y a pas eu de notification de l'acte de mise à disposition et par conséquent donc pas de mise en demeure; que par ailleurs la situation du requérant n'a pas été définitivement réglé dans les trois (3) mois, il échet de conclure que les décisions prises à l'encontre du requérant manquent de base légale.
PAR CES MOTIFS
DECIDE:
Article 1er: La requête du sieur JOHNSON Léonard Désiré en date à Cotonou du 15 Décembre 1992 est recevable.
Article 2: Les décisions contenues dans les lettres n° 0221/MFPRA/DC/CC/CP du 28 Octobre 1991 et n° 0801/MFPRA/DC/CC/CP du 21 Juillet 1992 sont annulées pour défaut de base légale avec pour conséquence:
- Le rétablissement du salaire de Monsieur JOHNSON Léonard Désiré à compter du 28 Octobre 1992.
- La main levée de l'Ordre de Recette émis contre Monsieur JOHNSON Léonard Désiré.
Article 3: Les dépens sont mis à la charge du Trésor Public.
Article 4: Notification du présent arrêt sera faite aux parties et au Procureur Général de la Cour suprême.
Article 5: Le présent arrêt sera publié au Journal Officiel.
Ainsi fait et délibéré par la Cour Suprême (Chambre Administrative) composée de Messieurs:
Samson DOSSOUMON, Conseiller à la Chambre Administrative
PRESIDENT
Grégoire ALAYE et Joachim G. AKPAKA
CONSEILLERS
Et prononcé à l'audience publique du Vendredi seize Janvier Mil neuf cent quatre vingt dix-huit, la Chambre étant composée comme il est dit ci-dessus en présence de:
Monsieur Nestor DAKO
MINISTERE PUBLIC
et de Maître Balkissou KALTOU-MOUDACHIROU
GREFFIER
Et ont signé:
Le Président Le Greffier
Le Greffier en Chef J. TOUMATOU.-
