| Belgique, Cour de cassation, 12 juin 2023, S.21.0014.F

N° S.21.0014.F
OFFICE NATIONAL DE L’EMPLOI, établissement public, dont le siège est établi à Bruxelles, boulevard de l’Empereur, 7, inscrit à la banque-carrefour des entreprises sous le numéro 0206.737.484,
demandeur en cassation,
représenté par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 250, où il est fait élection de domicile,
contre
H. B.,
défendeur en cassation.
I. La procédure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l’arrêt rendu le
27 novembre 2020 par la cour du travail de Liège.
Le 23 mai 2023, l’avocat général Hugo Mormont a déposé des conclusions au greffe.
Le président de section Mireille Delange a fait rapport et l’avocat général Hugo Mormont a été entendu en ses conclusions.
II. Le moyen de cassation
Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées
- articles 60, 62, § 1er, et 141 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage ;
- article 100, spécialement § 1er, alinéa 1er, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 ;
- article 2 du règlement du comité de gestion du service des indemnités de l'Institut national d'assurance maladie-invalidité du 16 avril 1997 portant exécution de l'article 80, 5°, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994.
Décisions et motifs critiqués
L’arrêt confirme le jugement du premier juge en ce qu’il a dit le recours [du défendeur] fondé et a annulé la décision [du demandeur] du 5 juin 2018. Il fonde sa décision sur les considérations suivantes :
« 1. Quant à la décision litigieuse
1. En vertu de l’article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, pour bénéficier des allocations, le travailleur doit être apte au travail au sens de la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité.
Dès lors et de manière logique, en vertu de l’article 61, § 1er, du même arrêté royal, ne peut bénéficier des allocations le travailleur qui perçoit une indemnité en vertu d’un régime belge d’assurance maladie-invalidité.
Par ailleurs, en vertu de l’article 62, § 1er, de l’arrêté royal […] :
‘Ne peut bénéficier des allocations le travailleur qui, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, conformément à la procédure prévue à l’article 141, est considéré par le directeur comme inapte au travail au sens de la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité. La décision du directeur sortit ses effets le jour qui suit la remise à la poste du pli par lequel la décision est notifiée au chômeur.
Si le travailleur considéré comme inapte conteste cette décision devant les juridictions compétentes et obtient gain de cause, l’Office [national de l’emploi] rembourse à l’organisme assureur le montant des indemnités d’assurance maladie-invalidité perçues entre-temps par le travailleur, jusqu’à concurrence du montant des allocations que l’Office lui doit.
Pour les périodes pour lesquelles le chômeur a perçu des indemnités à charge de l’organisme assureur, l’alinéa précédent n’est d’application que pour autant que la décision judiciaire soit déclarée opposable à l’organisme assureur ou que le travailleur se déclare disposé à renoncer aux indemnités qu’il a perçues à charge de l’assurance maladie-invalidité.’
Commentant cette disposition, M. Jourdan et S. Remouchamps précisent que ‘l’avis médical est préalable et obligatoire, ce que confirment les instructions de l’Office national de l’emploi, celles-ci précisant encore que l’examen médical doit intervenir en toute hypothèse. Ce caractère obligatoire permet de poser la question de la validité d’une décision administrative prise quant à l’aptitude, sans recours à l’avis préalable du médecin-conseil’.
M. Jourdan et S. Remouchamps ajoutent que ‘la décision prise à l’issue du contrôle médical ne peut […] valoir que pour l’avenir et est dénuée de tout effet rétroactif, même si l’avis médical conclut à une inaptitude remontant à plusieurs années’.
La note infrapaginale reprise sous ce paragraphe mentionne ‘voy. C. trav. Liège (sect. Namur), 6 mai 2003, R.G. n° 7125/02, qui note l’inapplicabilité de l’article 149 de l’arrêté royal, [relatif à la] révision, lorsque la décision d’exclusion est prise en application de l’article 62, et en précise le motif sous-jacent, qui est d’organiser une solution de continuité [lire : la continuité] dans la couverture sociale entre l’assurance chômage et la législation [relative à l’] assurance maladie-invalidité’.
Dans le même sens, d’après L. Markey, ‘la décision n’a pas d’effet rétroactif : l’exclusion ne prend cours qu’à partir du lundi suivant l’expédition de la décision. Cette règle vise à assurer une solution de continuité [lire : la continuité] dans la couverture sociale entre la législation du chômage et celle de l’assurance maladie-invalidité. Le système des articles 61 et 62 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 tend, d’une part, à éviter le cumul de prestations sociales et, d’autre part, à empêcher l’existence d’une période non couverte’.
La cour [du travail] relève également, notamment, les arrêts suivants :
- C.T. Bruxelles, 27 février 2013, R.G. 2011/AB/263 :
‘Indépendamment de la question de savoir si, en dehors des situations énumérées à l’article 61 de l’arrêté royal, il peut être fait application de l’article 60 de l’arrêté sans qu’il y ait une décision préalable du directeur du bureau de chômage, se pose la question de l’interprétation des différents certificats sur lesquels se fonde l’Office national de l’emploi, eu égard à la notion d’incapacité de travail au sens de l’article 60 de la loi [lire : l’arrêté royal].
[Cet article 60] se réfère à un critère précis pour apprécier si, oui ou non, il y a une incapacité de travail et si, oui ou non, le travailleur est donc apte au travail. Il s’agit de l’incapacité de travail au sens de la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité.
[…] Pour être reconnu en incapacité de travail au sens de cette disposition, à savoir l’article 100 de la loi sur l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, il est donc requis que la capacité de travail ait été réduite à un taux égal ou inférieur au tiers de ce qu’une personne de même condition et de même formation peut gagner par son travail.
Ce critère est bien spécifique et assez sévère : pour être reconnu, il faut une réduction substantielle de la capacité de gain. […]
En examinant les différents certificats médicaux auxquels se réfère l’Office national de l’emploi, force est de constater qu’aucun [ne] constate une incapacité de travail au sens de la législation sur l’assurance maladie invalidité.
Les certificats invoqués […] sont des certificats « d’interruption d’activité » standardisés […] qui constatent simplement une incapacité au travail, mais sans examiner s’il s’agit d’une incapacité au sens de la législation sur l’assurance maladie-invalidité.
Un tel certificat, s’il était produit à l’appui d’une contestation d’une décision du médecin conseil de l’organisme assureur de la maladie et de l’invalidité, serait sans aucun doute considéré comme insuffisant pour justifier la désignation d’un expert, puisqu’il ne se réfère pas au caractère spécifique de l’incapacité de travail, requis pour l’assurance maladie-invalidité.
L’Office national de l’emploi ne peut donc pas en déduire une inaptitude au travail au sens de l’article 60 de ces certificats’.
- C.T. Bruxelles, 2 septembre 2015, R.G. 2013/AB/79 :
‘Le seul fait d’invoquer un certificat médical auprès d’un tiers ne suffit pas à établir une inaptitude au travail au sens de l’article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991.
La cour du travail autrement composée a, à plusieurs reprises, été amenée à décider en ce sens :
« Le bénéfice des allocations de chômage est soumis à la condition d’être apte au travail au sens de la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité, [en vertu de l’] article 60 [de l’] arrêté royal du 25 novembre 1991.
Le chômeur sera en conséquence considéré comme apte au sens de l’assurance chômage s’il ne répond pas aux critères de l’incapacité au sens de la réglementation [relative à l’] assurance maladie-invalidité.
L’Office national de l’emploi dispose, sur la base de l’article 62 de l’arrêté royal, de la possibilité d’exclure du droit aux allocations de chômage le chômeur considéré comme inapte ; une procédure est prévue à cette fin. La décision d’exclusion ne vaut que pour l’avenir.
Le premier juge a cité adéquatement le texte de l’article 100 de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, dans son ensemble. Il ne suffit pas d’être inapte au travail. L’incapacité doit répondre à plusieurs critères, qui ne se limitent pas à une réduction de la capacité physique. L’incapacité doit entraîner, en raison du début ou de l’aggravation de lésions et troubles fonctionnels, une réduction de la capacité de gain de plus de deux tiers de ce qu’une personne de référence peut gagner par son travail.
Le formulaire envoyé par l’appelante […] concerne un motif de non-présentation à une convocation de l’Office national de l’emploi. La contestation porte sur la portée à donner à cette information.
Avec le premier juge, la cour [du travail] estime que cette seule information n’établit pas que l’intimée était en incapacité de travail au sens de l’article 100 de la loi coordonnée.
Le certificat médical ne précise pas le taux d’incapacité. L’intéressée n’a pas déclaré d’incapacité de travail auprès de la mutuelle et n’a pas réclamé d’indemnités de maladie. À noter que l’Office national de l’emploi a fort tardé à donner à cette information la portée qu’il souhaite voir aujourd’hui cautionner par la cour [du travail].
La décision de l’Office national de l’emploi procède fondamentalement de la portée donnée par [lui] à l’information précitée. Dès lors que cette information ne suffit pas pour établir une incapacité de travail au sens de la loi coordonnée, c’est l’ensemble de la décision, sanction et indu, qui doit être annulé ».
Indépendamment de la question de savoir si, en dehors des situations énumérées à l’article 61 de l’arrêté royal, il peut être fait application de l’article 60 sans […] décision préalable du directeur du bureau de chômage, se pose la question de l’interprétation du certificat déposé par Madame V. auprès d’Actiris.
Au regard des critères de l’article 100 de la loi coordonnée, ce certificat, qui, notamment, ne se réfère à aucun taux d’incapacité de travail et qui n’indique pas le groupe de professions par rapport auquel ce taux aurait été déterminé pour s’assurer qu’il était bien de plus de 66 p.c., est trop vague pour permettre de conclure à une inaptitude au sens de cet article 100 de la loi coordonnée et corrélativement de l’article 60 de l’arrêté royal.
Surabondamment, un constat d’inaptitude ne vaut, selon l’article 62 de l’arrêté royal, que pour l’avenir. Or, si elle devait être confirmée, la décision de l’Office national de l’emploi aurait un effet rétroactif.
Dès lors qu’elle ne se trouvait pas dans un cas d’inaptitude au sens de l’article 60 de l’arrêté royal, Madame V. n’avait pas à mentionner des jours de maladie sur sa carte de contrôle.
L’appel de l’Office national de l’emploi est non fondé’.
La cour [du travail] estime devoir faire siens les enseignements visés dans les extraits de doctrine et de jurisprudence précités.
Les certificats médicaux communiqués par [le défendeur] au Forem font certes état d’une incapacité de travail ; ils n’attestent toutefois pas d’une incapacité de travail telle qu’elle est spécifiquement visée par l’article 100 de la loi coordonnée. Aucun taux d’incapacité n’est, notamment, renseigné. En soulignant cette réalité, la cour [du travail] ne porte pas atteinte à la foi due aux actes […] évoquée par [le demandeur] en termes de conclusions.
Il n’est par ailleurs pas contesté que [le défendeur] n’a pas perçu d’indemnités d’incapacité de travail pendant les périodes visées par la décision litigieuse. Les pièces figurant au dossier de la procédure démontrent, du reste, l’absence de perception de telles indemnités pendant les périodes visées par la décision litigieuse.
[Le demandeur] a, à tort, considéré que [le défendeur] était inapte au sens de l’article 60 de l’arrêté royal pour les périodes renseignées dans la décision litigieuse, sur le seul fondement desdits certificats médicaux.
À défaut d’avis médical préalable, conformément à l’article 62 de l’arrêté royal, l’inaptitude [du défendeur] pour les périodes visées par la décision litigieuse n’est pas démontrée.
[Le défendeur] ne peut dès lors pas se voir reprocher de ne pas avoir signalé son inaptitude sur sa carte de contrôle au sens de l’article 71 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991.
La décision litigieuse devait donc bien, intégralement - exclusion, récupération et sanction - être annulée.
Aucun autre élément produit au dossier ne permet de remettre en cause le droit [du défendeur] de percevoir les allocations de chômage durant la période litigieuse.
L’appel est déclaré non fondé.
La demande reconventionnelle nouvelle [du demandeur] est également déclarée non fondée, aucun indu n’étant démontré.
Le jugement [du premier juge] est confirmé en ce qu’il a dit le recours recevable et fondé [et] annulé la décision [du demandeur] du 5 juin 2018 ».
Griefs
Première branche
1. L'article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage dispose que, pour bénéficier des allocations de chômage, le travailleur doit être apte au travail au sens de la législation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.
Le chômeur sera en conséquence considéré comme apte au travail au sens de la réglementation du chômage s’il ne répond pas aux critères de l’incapacité de travail prévus par la réglementation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.
En vertu de l'article 100, § 1er, alinéa 1er, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, est reconnu incapable de travailler au sens de la loi, le travailleur qui a cessé toute activité en conséquence directe du début ou de l'aggravation de lésions ou de troubles fonctionnels dont il est reconnu qu'ils entraînent une réduction de sa capacité de gain à un taux égal ou inférieur au tiers de ce qu'une personne de même condition ou de même formation peut gagner par son travail, dans le groupe de professions dans lesquelles se range l'activité professionnelle exercée par l'intéressé au moment où il est devenu incapable de travailler ou dans les diverses professions qu'il a ou qu'il aurait pu exercer du fait de sa formation professionnelle.
2. Aux termes de l’article 2 du règlement du comité de gestion du service des indemnités de l'Institut national d'assurance maladie-invalidité du 16 avril 1997 portant exécution de l'article 80, 5°, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994,
« Pour l’ouverture du droit aux indemnités d’incapacité de travail, le titulaire visé à l’article 86, § 1er, de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, nommée ci-après la loi coordonnée, doit faire constater son incapacité dans les conditions définies ci-après.
Au plus tard le deuxième jour civil qui suit le début de son incapacité, le titulaire doit envoyer par la poste, le cachet postal faisant foi, au médecin-conseil de son organisme assureur ou lui remettre contre accusé de réception, un certificat médical rempli, daté et signé, motivant son incapacité. Ce certificat doit reproduire les mentions du modèle repris à l’annexe I.
Le titulaire qui émarge au chômage au moment où débute son incapacité de travail doit, dans le délai fixé ci-dessus, soit envoyer par la poste, le cachet postal faisant foi, au médecin-conseil de son organisme assureur, ou lui remettre contre accusé de réception, la notification d’inaptitude au travail délivrée par le bureau de chômage, soit remplir les formalités visées à l’alinéa précédent ».
D’après le modèle repris à l’annexe I du règlement précité, les mentions qui doivent figurer sur le certificat médical sont l’identité de l’intéressé, la date de début de la période d’incapacité de travail, la cause de l’incapacité de travail, la réponse à la question de savoir si l’intéressé est en état de se déplacer, si le patient a été hospitalisé : la date de début, la cause et la durée probable, si l’incapacité résulte d’une grossesse : la date présumée de l’accouchement et l’identification et la signature du médecin et la date d’établissement du certificat.
3. Il résulte des termes et du rapprochement de ces dispositions légales et réglementaires que la mention sur l’attestation d’incapacité de travail du taux d’incapacité ou la référence à une inaptitude au travail au sens de l’article 100 de la loi coordonnée n’est pas exigée par la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité pour pouvoir établir une incapacité de travail au sens de cette législation.
Il s’ensuit qu’un certificat médical qui atteste d’une incapacité de travail et qui reproduit les mentions figurant sur le modèle de certificat repris à l’annexe I du règlement du 16 avril 1997 portant exécution de l’article 80, 5°, de la loi coordonnée peut établir une inaptitude au travail au sens de la législation relative à l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité, même si ce certificat médical ne mentionne pas le taux d’incapacité ou ne fait pas référence à une inaptitude au travail au sens de l’article 100 de la loi coordonnée.
4. L’arrêt constate que les certificats médicaux communiqués par le défendeur au Forem font état d’une incapacité de travail pour les périodes indiquées.
Il considère toutefois que ces attestations d’incapacité de travail ne suffisent pas pour constater que [le défendeur] n’était pas apte au travail au sens de l’article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, dès lors que ces attestations « n’attestent pas d’une incapacité de travail telle qu’elle est spécifiquement visée par l’article 100 de la loi coordonnée le 14 juillet 1994. Aucun taux d’incapacité n’est, notamment, renseigné ».
En exigeant que les attestations d’incapacité de travail mentionnent le taux d’incapacité ou fassent référence à une inaptitude au travail au sens de l’article 100 de la loi coordonnée pour pouvoir établir une incapacité de travail au sens de cet article 100 et donc une inaptitude au travail au sens de l’article 60 de l’arrêté royal précité, l'arrêt viole les articles 60 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, 100, spécialement § 1er, alinéa 1er, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, et 2 du règlement du comité de gestion du service des indemnités de l'Institut national d'assurance maladie-invalidité du 16 avril 1997 portant exécution de l'article 80, 5°, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994.
Seconde branche
1. L'article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 dispose que, pour bénéficier des allocations de chômage, le travailleur doit être apte au travail au sens de la législation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.
En vertu de l’article 62, § 1er, de l’arrêté royal précité, ne peut bénéficier des allocations le travailleur qui, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, conformément à la procédure prévue à l’article 141, est considéré par le directeur comme inapte au travail au sens de la législation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.
L’article 62 de l’arrêté royal précité prévoit ainsi une clause d’exclusion du bénéfice des allocations de chômage qui vise le chômeur considéré, au terme d’un examen médical, comme inapte par le directeur du bureau de chômage.
Cette disposition n’empêche toutefois pas l’Office national de l’emploi d’exclure le chômeur du droit aux allocations de chômage en vertu de l’article 60 de l’arrêté royal précité, si celui-ci se déclare lui-même inapte à travailler. Il n’y a pas lieu dans ce cas de procéder à un examen médical tel qu’il est prévu par les articles 62 et 141 de l’arrêté royal.
2. L’arrêt décide qu’« à défaut d’avis médical préalable, conformément à l’article 62 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, l’inaptitude [du défendeur], pour les périodes visées par la décision litigieuse, n’est pas démontrée ».
En décidant que le demandeur ne pouvait exclure le défendeur du bénéfice des allocations de chômage sur la base d’une inaptitude au travail qu’en suivant la procédure prévue par les articles 62 et 141 de l’arrêté royal, alors que c’est le défendeur lui-même qui s’est déclaré en incapacité de travail sans que cette incapacité soit contestée, l'arrêt viole les articles 60, 62 et 141 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.
III. La décision de la Cour
Quant à la seconde branche :
L’article 60 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage dispose que, pour bénéficier des allocations, le travailleur doit être apte au travail au sens de la législation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.
En vertu de l’article 61, §§ 1er, 2 et 3, de cet arrêté, ne peut, en règle, bénéficier des allocations le travailleur qui perçoit une indemnité en vertu d'un régime belge d'assurance maladie-invalidité, qui présente une incapacité temporaire de travail conformément à la législation belge relative à la réparation des dommages résultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail ou des maladies professionnelles, ou qui bénéficie en vertu d'un autre régime de sécurité sociale d'une prestation en raison d'une incapacité de travail ou d'une invalidité.
Aux termes de l’article 62, § 1er, alinéa 1er, du même arrêté, ne peut bénéficier des allocations le travailleur qui, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, conformément à la procédure prévue à l'article 141, est considéré par le directeur comme inapte au travail au sens de la législation relative à l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, et la décision du directeur sortit ses effets le jour qui suit la remise à la poste du pli par lequel la décision est notifiée au chômeur.
Conformément à l’article 141 de l’arrêté royal, le directeur du bureau du chômage compétent charge un des médecins désignés par le comité de gestion pour le bureau du chômage de procéder à l'examen médical du travailleur, l'examen médical a lieu, au plus tôt, le dixième jour qui suit la remise de la convocation à la poste et le travailleur peut se faire assister par son médecin traitant.
Aux termes de l’article 71, 3°, de l’arrêté royal, pour bénéficier des allocations, le travailleur doit compléter à l’encre indélébile sa carte de contrôle conformément aux directives données par l’Office national de l’emploi.
Le modèle de carte de contrôle, établi conformément à l’article 40 de l’arrêté ministériel du 26 novembre 1991 portant les modalités d’application de la réglementation du chômage par le comité de gestion de l’Office national de l’emploi, donne ces directives au travailleur en mentionnant que, en cas d’incapacité de travail, soit de maladie, d’accident ou de repos d’accouchement, le travailleur doit indiquer la lettre « M » dans la case correspondante du calendrier de sa carte de contrôle.
Il suit de l’ensemble de ces dispositions que, en vue d’assurer la continuité du revenu de remplacement, le travailleur qui ne se trouve pas dans les cas prévus par l’article 61, §§ 1er, 2 et 3, et n’indique pas sur sa carte de contrôle la lettre « M » par laquelle il déclare ne pas demander l’allocation, ne peut être exclu du droit aux allocations de chômage pour défaut d’aptitude au travail que conformément à l’article 62, § 1er, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, la décision du directeur sortissant ses effets pour l’avenir.
Le moyen, qui, en cette branche, soutient le contraire, manque en droit.
Quant à la première branche :
Les motifs vainement critiqués par la seconde branche du moyen constituent des motifs distincts et suffisants de la décision de l’arrêt que la décision litigieuse du demandeur doit être annulée « intégralement, exclusion, récupération et sanction ».
Dirigé contre des motifs surabondants, le moyen, qui, en cette branche, ne saurait entraîner la cassation, est dénué d’intérêt, partant, irrecevable.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux dépens.
Les dépens taxés à la somme de six cent soixante-six euros nonante centimes envers la partie demanderesse et à la somme de vingt-quatre euros au profit du fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, président, les présidents de section Koen Mestdagh et Mireille Delange, les conseillers Antoine Lievens et Eric de Formanoir, et prononcé en audience publique du douze juin deux mille vingt-trois par le président de section Christian Storck, en présence de l’avocat général Hugo Mormont, avec l’assistance du greffier Lutgarde Body.