| Belgique, Cour de cassation, 24 novembre 2022, C.21.0001.F

N° C.21.0001.F
RÉGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre-président, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue Ducale, 7-9,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Patricia Vanlersberghe, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue des Colonies, 11, où il est fait élection de domicile,
contre
1. T. D. M.-D.,
2. L. D. M.,
3. B. D. M.,
défendeurs en cassation,
représentés par Maître Jacqueline Oosterbosch, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est fait élection de domicile.
I. La procédure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l’arrêt rendu le 8 septembre 2020 par la cour d’appel de Mons, statuant comme juridiction de renvoi ensuite de l’arrêt de la Cour du 4 mars 2016.
Le président de section Christian Storck a fait rapport.
L’avocat général Thierry Werquin a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées
- articles 29 et 67 de la Constitution du 7 février 1831 ;
- articles 37, 108 et 159 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994 ;
- articles 81, § 1er, alinéas 2 et 4, et 331 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, tel qu’il a été arrêté le 9 avril 2004 par le gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale et ratifié par l’ordonnance de la région de Bruxelles-Capitale du 13 mai 2004 ;
- article 37, alinéas 2 et 4, de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ;
- article 2 de l’arrêté royal du 24 octobre 1978 portant exécution de l’article 37, alinéa 2, de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.
Décisions et motifs critiqués
L’arrêt attaqué dit que la condamnation de la [demanderesse], prononcée par l’arrêt d’avant dire droit du 13 septembre 2017, à payer un euro provisionnel aux défendeurs est portée à la somme totale définitive de 3 187 414,60 euros, dont 2 842 800,18 euros au titre de l’indemnisation due suivant l’article 81 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire pour un hectare vingt-huit ares quarante centiares, à majorer des intérêts compensatoires calculés aux taux légaux successifs à partir du 2 février 2009 et, à partir de la prononciation de l’arrêt attaqué jusqu’au parfait paiement, des intérêts moratoires au taux légal, et condamne la demanderesse aux dépens des deux instances, aux motifs suivants :
« Quant à l'actualisation de la valeur d'acquisition au jour de la naissance du droit à l'indemnité
20. Les parties s'accordent à considérer que le jour de la naissance du droit à l'indemnité est le jour de la vente du bien, intervenue en l'occurrence le
2 février 2009 en ce qui concerne les parcelles soumises à la méthode de calcul prévue à l'article 81 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire ;
21. Les [défendeurs] proposent d'actualiser la valeur au moment de l'acquisition sur la base des statistiques tenues par Stadim (anciennement Anhyp) sur l'évolution des prix des terrains à bâtir en Belgique depuis 1953 […] et plus précisément sur la base des indices applicables à la Région flamande, dès lors qu'aucune statistique n'a été tenue pour les terrains à bâtir situés dans la région de Bruxelles-Capitale ;
Il en ressort que l'évolution du prix des terrains à bâtir entre 1999 (prix moyen par mètre carré : 47,9 euros) et 2009 (prix moyen par mètre carré :
147,6 euros) devrait être actualisée selon un rapport de 147,6/47,9 ;
22. À tort, la région de Bruxelles-Capitale entend se référer à l'article 2 de l'arrêté royal du 24 octobre 1978 qui dispose que : ‘La valeur du bien au moment de l'acquisition est actualisée en la multipliant par l'indice des prix à la consommation du mois civil précédant celui de la fixation de l'indemnité et en divisant le chiffre ainsi obtenu par l'indice moyen des prix à la consommation de l'année de l'acquisition du bien par l'ayant droit à l'indemnité, converti le cas échéant sur la même base que l'indice visé en premier lieu. Le ministre qui a l'urbanisme dans ses attributions détermine, à partir des indices officiels, l'indice moyen à prendre en considération pour chaque année’ ;
L'actualisation de la valeur d'acquisition initiale sur la base de l'indexation des prix à la consommation ne reflète pas la plus-value réelle que le bien a acquise entre-temps ;
L'évolution de l'indice des prix à la consommation entre 1999 (l'indice de janvier 1999, base 1996, étant 103,75) et 2009 (l'indice de janvier 2009, base 1996, étant 127,99) ne révèle en effet qu'une augmentation de 127,99/103,75, soit 123 p.c., alors que l'évolution du prix des terrains à bâtir selon les statistiques de Stadim pour la même période est de 147,6/47,9, soit 308 p.c. ;
De la même manière que les articles 1er et 2 de l'arrêté royal du
24 octobre 1978 portant exécution de l'article 37, alinéa 2, de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ne sauraient limiter le pouvoir d'appréciation du juge au niveau du montant à prendre en considération pour l'estimation de la valeur du bien au moment de l'acquisition, ces dispositions ne sauraient restreindre ce même pouvoir d'appréciation au niveau du mode d'actualisation de la valeur d'acquisition au jour de la naissance du droit à l'indemnité ;
Il n’est à cet égard pas pertinent que la Cour constitutionnelle ait jugé que le législateur a pu ne pas vouloir tenir compte de l'évolution des prix sur le marché de l'immobilier et, pour cette raison, ne pas vouloir autoriser le juge à fixer la valeur réelle du bien à partir de points de comparaison sans violer la Constitution et a donc pu prévoir un mécanisme d'indemnisation contraignant pour le juge, qui donne lieu à une indemnisation forfaitisée et incomplète du justiciable lésé par une modification d'un plan d'aménagement qui est défavorable à son patrimoine [...] : le contrôle de la Cour constitutionnelle ne portait en effet ni sur l'article 81 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire ni sur les articles 1er et 2 de l'arrêté royal du 24 octobre 1978 mais uniquement sur l'ancien article 35 du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, applicable au litige concerné, qui n'est pas en cause en la présente espèce ;
Il n'en demeure pas moins que l'indemnisation du dommage résultant de la modification planologique ne sera pas pour autant intégrale et prendra au contraire bien en compte la part qu'un particulier doit accepter de subir dans l'intérêt collectif puisque l'article 81, § 1er, alinéa 5, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire prévoit que la diminution de la valeur du bien résultant de l'interdiction de bâtir ou de lotir sera subie sans indemnité jusqu'à concurrence de vingt pour cent de cette valeur ;
23. L'actualisation de la valeur d'acquisition se fera par conséquent selon le calcul suivant : 1 231 982,80 x 308 p.c., soit 3 794 507,02 euros ;
[…] Quant à la partie indemnisable de la diminution de la valeur du bien
27. En application de l'article 81, § 1er, alinéa 5, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, et tenant compte de ce qui précède, les [défendeurs] devront être indemnisés de la diminution de la valeur de leurs parcelles de terre, d'une superficie totale d’un hectare vingt-huit ares quarante centiares, affectées par l'adoption du plan régional d’affectation du sol du 3 mai 2001, jusqu’à la hauteur de 3 794 507,02 – 241 006,80 x 80 p.c., soit 2 842 800,18 euros ».
Griefs
L'article 159 de la Constitution dispose que les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu'autant qu'ils seront conformes aux lois.
Aux termes de l'article 81, § 1er, alinéa 1er, du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, arrêté le 9 avril 2004 par le gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale et ratifié par l'ordonnance de la région de Bruxelles-Capitale du 13 mai 2004, il y a lieu à indemnité à charge, suivant le cas, de la région ou de la commune, lorsque l'interdiction de bâtir ou de lotir résultant d'un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l'usage auquel un bien est normalement destiné au jour précédant l'entrée en vigueur dudit plan dans la mesure où ses dispositions ont valeur réglementaire et force obligatoire.
Selon le deuxième alinéa de cet article, la diminution de valeur qui est prise en considération pour l'indemnisation doit être estimée en tant que la différence entre, d'une part, la valeur du bien au moment de l'acquisition, actualisée jusqu'au jour où naît le droit à l'indemnité, majorée des charges et des frais supportés avant l'entrée en vigueur du projet de plan ou du plan et, d'autre part, la valeur du bien au moment où naît le droit à l'indemnisation après l'entrée en vigueur du plan.
L'article 81, § 1er, alinéa 4, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire précise que le gouvernement arrête les modalités d'exercice de cet article, notamment en ce qui concerne la fixation des valeurs du bien ainsi que l'actualisation de celles-ci.
Il s'ensuit que le législateur régional a expressément autorisé le gouvernement à fixer le mode d'actualisation de la valeur d'acquisition.
L'article 331 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire dispose toutefois que toutes les dispositions des arrêtés d'exécution de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, modifiée par les lois du 22 avril 1970, 22 décembre 1970, 25 juillet 1974, 12 juillet 1976,
28 juillet 1976, 22 décembre 1977, 28 juin 1978 et 10 août 1978, restent en vigueur dans la mesure où elles ne sont pas en contradiction avec les dispositions dudit code et tant qu'elles n'ont pas été abrogées par le gouvernement.
Ainsi, à défaut d'abrogation, l'arrêté royal du 24 octobre 1978 portant exécution de l'article 37, alinéa 2, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme est toujours en vigueur dans la région de Bruxelles-Capitale.
Cet arrêté royal dispose en son article 2 que : « La valeur du bien au moment de l'acquisition est actualisée en la multipliant par l'indice des prix à la consommation du mois civil précédant celui de la fixation de l'indemnité et en divisant le chiffre ainsi obtenu par l'indice moyen des prix à la consommation de l'année de l'acquisition du bien par l'ayant droit à l'indemnité, converti le cas échéant sur la même base que l'indice visé en premier lieu. Le ministre qui a l'urbanisme dans ses attributions détermine, à partir des indices officiels, l'indice moyen à prendre en considération pour chaque année. La valeur ainsi obtenue est majorée des frais d'acquisition et des dépenses que l'ayant droit à l'indemnité a supportées en vue de réaliser la destination du bien au jour précédent l'entrée en vigueur du plan visé à l'article 37 de la loi du 29 mars 1962 précitée ».
Cette disposition, qui concrétise le mode d'actualisation de la valeur d'acquisition, a été prise par le Roi en exécution de l'article 37 de la loi du
29 mars 1962, dont le texte est similaire à celui de l'article 81 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, comme l'y autorisait la Constitution, puisque, en vertu de l'article 29 de la Constitution du 7 février 1831, d'application à l'époque, ainsi que de l'article 37 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994, le pouvoir exécutif appartient au Roi, et que l'article 67 de la Constitution du
7 février 1831, d'application à l'époque, ainsi que l'article 108 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994, disposent que le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
L'article 37 de la loi organique du 29 mars 1962 de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, dont le texte est similaire à celui de l'article 81 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, disposait notamment : « Il y a lieu à indemnité à charge, suivant le cas, de l'État, de l'association intercommunale ou de la commune lorsque l'interdiction de bâtir ou de lotir résultant d'un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l'usage auquel un bien est affecté ou normalement destiné au jour précédant l'entrée en vigueur dudit plan. La diminution de valeur, qui est prise en considération pour l'indemnisation, doit être estimée en tant que la différence entre, d'une part, la valeur du bien au moment de l'acquisition, actualisée jusqu'au jour où naît le droit à l'indemnité, majorée des charges et des frais avant l'entrée en vigueur du plan et, d'autre part, la valeur du bien au moment où naît le droit à l'indemnisation après l'entrée en vigueur du plan. Seule la diminution de valeur résultant du plan peut être prise en considération pour l'indemnisation ».
Dans le quatrième alinéa de cet article, il est précisé que le Roi arrête les modalités d'exécution de celui-ci, notamment en ce qui concerne la fixation des valeurs du bien ainsi que l'actualisation de celles-ci.
Il s'ensuit que le Roi a été expressément chargé par le législateur d'arrêter les modalités d'exécution de l'article précité, notamment en ce qui concerne l'actualisation des valeurs du bien, dont le principe fut adopté par le législateur.
Le Roi puisant son pouvoir dans les dispositions précitées, il s'ensuit que la méthode d'actualisation décrite dans l'article 2 de l'arrêté royal du 28 octobre 1978, resté en vigueur dans la région de Bruxelles-Capitale après l'adoption du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, s'impose au juge saisi d'une demande d'indemnisation.
L'arrêt attaqué, qui considère ne pas devoir retenir le mode d'actualisation prescrit par l'article 2 de l'arrêté royal du 24 octobre 1978, légalement arrêté par le Roi et resté en vigueur après l'adoption du Code bruxellois de l’aménagement du territoire dans la région de Bruxelles-Capitale, ne justifie pas légalement sa décision (violation des articles 29 et 67 de la Constitution du 7 février 1831, 37, 108 et 159 de la Constitution coordonnée le
17 février 1994, 81, § 1er, alinéas 2 et 4, et 331 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, arrêté le 9 avril 2004 par le gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale et ratifié par l'ordonnance de la région de Bruxelles-Capitale du 13 mai 2004, 37, alinéas 2 et 4, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l’urbanisme et 2 de l'arrêté royal du
24 octobre 1978 portant exécution de l'article 37, alinéa 2, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme).
III. La décision de la Cour
En vertu de l’article 81, § 1er, alinéa 1er, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, tel qu’il s’applique au litige, il y a lieu à indemnité lorsque l’interdiction de bâtir ou de lotir résultant d’un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l’usage auquel un bien est normalement destiné au jour précédant l’entrée en vigueur de ce plan dans la mesure où ses dispositions ont valeur réglementaire et force obligatoire.
L’alinéa 2 dispose que la diminution de valeur prise en considération pour l’indemnisation doit être estimée à la différence entre, d’une part, la valeur du bien au moment de l’acquisition, actualisée jusqu’au jour où naît le droit à l’indemnité, majorée des charges et des frais supportés avant l’entrée en vigueur du projet de plan ou du plan et, d’autre part, la valeur du bien au moment où naît le droit à l’indemnisation après l’entrée en vigueur du plan, et que seule la diminution de valeur résultant du plan peut être prise en considération pour l’indemnisation.
Aux termes de l’alinéa 4, le gouvernement arrête les modalités d’exécution de cet article, notamment en ce qui concerne la fixation des valeurs du bien ainsi que l’actualisation de celles-ci.
Les dispositions des alinéas 2 et 4 de l’article 81, § 1er, précité sont identiques à celles qu’énonçaient les alinéas 2 et 4 de l’article 37 de la loi du
29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.
Pris au visa de l’article 37, alinéa 4, de cette loi, l’arrêté royal du
24 octobre 1978 portant exécution de l’article 37, alinéa 2, de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, qui n’a pas été abrogé par le gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale, est, conformément à l’article 331 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire, demeuré en vigueur dans cette région.
Suivant l’article 2, alinéa 1er, de cet arrêté royal, la valeur du bien au moment de l’acquisition est actualisée en la multipliant par l’indice des prix à la consommation du mois civil précédant celui de la fixation de l’indemnité et en divisant le chiffre ainsi obtenu par l’indice moyen des prix à la consommation de l’année de l’acquisition du bien par l’ayant droit à l’indemnité, converti le cas échéant sur la même base que l’indice visé en premier lieu, et le ministre qui a l’urbanisme dans ses attributions détermine, à partir des indices officiels, l’indice moyen à prendre en considération pour chaque année.
En prescrivant cette modalité d’exécution, l’article 2, alinéa 1er, dudit arrêté royal se conforme à la volonté exprimée par le législateur à
l’article 81, § 1er, alinéa 2, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire de retenir comme base de calcul de l’indemnisation la valeur d’acquisition actualisée du bien affecté par le plan régional d’affectation du sol, mais non les augmentations de la valeur de ce bien depuis l’acquisition.
En écartant son application pour actualiser la valeur d’acquisition du bien litigieux en lui appliquant le rapport entre le prix des terrains à bâtir au moment où est né le droit à l’indemnisation et leur prix au moment de l’acquisition, l’arrêt viole les articles 81, § 1er, alinéas 2 et 4, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire et 2 de l’arrêté royal du 24 octobre 1978.
Le moyen est fondé.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l’arrêt attaqué en tant qu’il fixe à 2 842 800,18 euros l’indemnisation due aux défendeurs en application de l’article 81, § 1er, alinéa 1er, du Code bruxellois de l’aménagement du territoire et qu’il statue sur les dépens ;
Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l’arrêt partiellement cassé ;
Réserve les dépens pour qu’il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;
Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d’appel de Liège.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, président, les présidents de section Mireille Delange et Michel Lemal, les conseillers Ariane Jacquemin et Marielle Moris, et prononcé en audience publique du vingt-quatre novembre deux mille vingt-deux par le président de section Christian Storck, en présence de l’avocat général Thierry Werquin, avec l’assistance du greffier Patricia De Wadripont.