N° C.18.0541.F
B. P.,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 250, où il est fait élection de domicile,
contre
ÉTAT BELGE, représenté par le ministre de l'Intérieur, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Loi, 2,
défendeur en cassation,
représenté par Maître Paul Lefèbvre, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 480, où il est fait élection de domicile.
I. La procédure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 19 avril 2018 par la cour d'appel de Bruxelles.
Le 20 octobre 2020, l'avocat général Philippe de Koster a déposé des conclusions au greffe.
Le conseiller Marie-Claire Ernotte a fait rapport et l'avocat général Philippe de Koster a été entendu en ses conclusions.
II. Les moyens de cassation
La demanderesse présente deux moyens libellés dans les termes suivants :
Premier moyen
Dispositions légales violées
- articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution ;
- principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme contraire à une disposition supérieure ;
- articles 6, 774, alinéa 2, et 1138, 2°, du Code judiciaire ;
- principe général du droit relatif au respect des droits de la défense ;
- principe général du droit dit principe dispositif.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué décide que la demande principale formée par la demanderesse et tendant au paiement, à charge du défendeur, des primes annuelles dont elle a été indument privée ne peut être accueillie.
Il fonde cette décision sur les motifs suivants :
« 22. Plusieurs arrêts de la cour d'appel de Liège, prononcés le
4 novembre 2014 et produits par [le défendeur] décident que la différence de régime critiquée par [la demanderesse] n'est pas discriminatoire, aux motifs que :
- l'article 119 de la loi du 7 décembre 1998 prévoit une parfaite concordance entre la police fédérale et la police locale dans leurs différentes catégories respectives mais il n'impose pas une équivalence parfaite de statuts entre ces différentes catégories de personnels au sein d'une même police ;
- dans son arrêt du 14 mai 2009, la Cour constitutionnelle a admis qu'eu égard à la nature différente des missions du cadre administratif et logistique, d'une part, et du cadre opérationnel, d'autre part, un statut distinct n'est pas en soi dénué de justification raisonnable ;
- les membres du cadre opérationnel ont seuls des compétences en matière de police administrative et judiciaire ;
- ils bénéficient d'échelles de traitement différentes qui ne présentent aucun lien avec celles applicables aux membres du cadre administratif et logistique directement calquées sur les échelles de traitement des fonctionnaires de l'État fédéral ;
- depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 30 mars 2001 [portant la position juridique du personnel des services de police], ils bénéficient de divers avantages et plus précisément d'un système très intéressant de primes et indemnités, dans une large mesure cumulables et pouvant s'ajouter à leur traitement.
‘Dans ces circonstances, la cour [d'appel] estime que la différence au niveau de l'octroi d'une prime Copernic entre les membres du cadre administratif et logistique et les membres de la police opérationnelle était justifiable'.
23. Pour sa part, la [cour d'appel de Bruxelles] a décidé, le 25 septembre 2014, dans les causes 2012/AR/2973, 2012/AR/3310, qu' ‘à supposer que, comme le soutient l'appelant, l'arrêté royal du 16 janvier 2003 [accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux] opérait une discrimination injustifiée, en privant les membres du cadre opérationnel de la police intégrée à deux niveaux, tel l'appelant, de la prime Copernic que cet arrêté royal créait, il n'appartiendrait pas à la cour [d'appel] de réparer cette discrimination en allouant à l'appelant la prime elle-même qu'aucun texte légal ou réglementaire ne lui confère le droit de percevoir. La sanction de cette discrimination injustifiée ne pourrait se résoudre que par l'octroi de dommages et intérêts sur la base de l'article 1382 du Code civil. La demande principale tendant au paiement de primes Copernic auxquelles l'appelant n'a pas droit n'entre pas dans les limites du pouvoir de juridiction de la cour [d'appel]' (arrêt débattu par les parties).
24. Outre que, dans la présente cause, la ou les zones de police dont relèvent les appelants ne sont pas parties à la cause - alors qu'elles pourraient être seules tenues au paiement des primes sollicitées -, la cour [d'appel] estime qu'il n'y a pas lieu de s'écarter de son arrêt précité.
25. L'arrêté royal du 29 avril [lire : 16 janvier] 2003 comportant une lacune intrinsèque - puisqu'il crée lui-même un régime réservé à certains
agents -, [la demanderesse] invite la cour [d'appel] à réparer cette lacune prétendument discriminatoire et à compléter la disposition réglementaire en cause afin de mettre un terme à la discrimination. [Elle] invoque les jurisprudences de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation dans le domaine des lacunes législatives.
26. Certes, dans son contrôle de légalité des normes législatives, la Cour constitutionnelle ‘distingue deux catégories de lacunes, qui peuvent être subdivisées en sous-catégories.
La première catégorie est celle des lacunes « extrinsèques ». Dans ce cas, la Cour [constitutionnelle] constate que la lacune ne se situe pas dans la norme législative sur laquelle elle doit se prononcer mais dans une autre norme législative ou dans l'absence d'une norme législative. En principe, cette lacune ne peut disparaître que si le législateur intervient en adoptant une nouvelle norme. Dans certains cas, [cette] Cour juge, à propos d'une lacune extrinsèque, que « le constat de cette lacune est exprimé en des termes suffisamment précis et complets qui permettent l'application de la disposition en cause dans le respect des normes de référence sur la base desquelles la Cour exerce son contrôle » et qu'il appartient au juge de mettre fin à cette inconstitutionnalité. Dans ce cas, on peut parler de lacune extrinsèque auto-réparatrice.
La seconde catégorie, celle des lacunes « intrinsèques », est constituée des lacunes qui sont situées dans la disposition en cause.
On peut distinguer, ici également, une sous-catégorie : si le constat de la lacune est exprimé en des termes suffisamment précis et complets qui permettent l'application de la disposition contrôlée dans le respect des normes de référence sur la base desquelles la Cour exerce son contrôle, il appartient au juge de mettre fin à la violation de ces normes. Une telle lacune intrinsèque peut également être qualifiée d'« auto-réparatrice »' (rapport annuel 2014, 46-47).
27. La Cour constitutionnelle autorise le juge de renvoi à mettre fin à l'inconstitutionnalité constatée par [elle], ‘si la lacune est située dans le texte soumis à [cette] Cour' (lacune intrinsèque) et ‘lorsque le constat est exprimé en des termes suffisamment précis et complets pour permettre que la disposition en cause soit appliquée dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution' (arrêt n° 11/2008 du 23 janvier 2008). La Cour constitutionnelle compare la portée de ses arrêts à l'égard du juge a quo à celle d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme à l'égard du juge national et elle se réfère à l'arrêt de la Cour européenne du 29 novembre 1991, Vermeire c/ Belgique.
Afin de permettre au juge de combler la lacune, la réponse donnée par la Cour [constitutionnelle] apporte souvent, dans son dispositif qui lie le juge, une formulation suffisamment précise pour être appliquée par le juge, indépendamment de l'intervention toujours possible du législateur (observation faite par Melchior et Courtoy, in ‘L'omission législative ou la lacune dans la jurisprudence constitutionnelle', J.T., 2008, p. 669 et suivantes, n° 33).
28. La Cour de cassation décide pour sa part que ‘lorsque la Cour constitutionnelle constate qu'une disposition légale relative à l'action publique présente une lacune violant les articles 10 et 11 de la Constitution', il appartient au juge, et notamment au juge pénal, de combler cette lacune s'il est possible de mettre fin à l'inconstitutionnalité en complétant, sans plus, la disposition légale de sorte qu'elle ne soit plus contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution (Cass., chambres réunies, 14 octobre 2008, P.08.1329.N ; voir également Cass.,
2 septembre 2008, P.08.0131.N et 12 décembre 2008, C.07.0642.N ; sur ces questions et pour une critique de ces arrêts, voir J. Kirkpatrick, ‘Les suites à donner à un arrêt préjudiciel de la Cour constitutionnelle qui déclare une lacune législative contraire au principe d'égalité', J.T., 11 avril 2009, et J. Kirkpatrick et S. Nudelholc, ‘Les questions préjudicielles sur les violations du principe constitutionnel d'égalité résultant de lacunes de la loi et les rapports entre la Cour de cassation et la Cour d'arbitrage', in Liber Amicorum P. Martens, Bruxelles, Larcier, 2017, p. 785 et suivantes ; M. Melchior et C. Courtoy, op.cit. ;
C. Horevoets et P. Boucquey, Les questions préjudicielles à la Cour d'arbitrage, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 264 et suivantes et les arrêts cités).
29. Cependant, lorsque les cours et tribunaux opèrent eux-mêmes le contrôle de légalité d'un acte réglementaire, comme le prescrit l'article 159 de la Constitution, ils ne se trouvent pas dans la même situation que le juge qui a posé une [question] préjudicielle à la Cour constitutionnelle et qui obtient en retour le constat d'une lacune inconstitutionnelle.
L'article 159 de la Constitution leur prescrit uniquement de refuser l'application d'un acte réglementaire illégal et ne leur permet pas de le modifier, fût-ce pour le rendre conforme à la loi ou à la Constitution.
Ainsi que l'indique [le défendeur], le pouvoir qu'a le juge du fond de se substituer au législateur, dans les conditions énoncées par la Cour constitutionnelle et la Cour de cassation, pour réparer, à l'occasion du litige dont il est saisi, une lacune législative provient des compétences réservées à la Cour constitutionnelle (par le constituant et le législateur spécial) et des effets de ses arrêts. En effet, l'article 28 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle oblige ‘la juridiction qui a posé la question ainsi que toute autre juridiction appelée à statuer dans la même affaire à se conformer à l'arrêt rendu par la Cour constitutionnelle pour la solution du litige à l'occasion duquel la question a été posée'.
30. [La demanderesse] suggère encore à la cour [d'appel] d'interpréter l'arrêté royal du 16 janvier 2003 dans le sens qu'il [lui] conférerait le droit subjectif de percevoir les primes litigieuses.
Cependant, cet acte ne se prête à aucune interprétation : il vise clairement les agents susceptibles de bénéficier de la prime Copernic et en exclut tout aussi clairement, même si c'est implicite, ceux qui n'y ont pas droit.
Par ailleurs, l'article 159 de la Constitution ne confère pas ce pouvoir au juge et la cour [d'appel] ne pourrait s'inspirer de la démarche interprétative, ‘bi-polaire' ou conciliante, de la Cour constitutionnelle et des autres juridictions constitutionnelles européennes ‘lorsqu'elles jouent un rôle qui n'est pas seulement d'empêchement mais aussi d'encadrement et d'orientation' (M. Verdussen, Justice constitutionnelle, Précis de la Faculté de droit de Louvain, Larcier, 2012, p. 252), rôle que le législateur ou le constituant n'a pas confié aux cours et tribunaux ordinaires.
Pour ces motifs, il n'est pas requis de vérifier si l'acte réglementaire critiqué comporte une lacune contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution puisque la cour [d'appel] ne pourrait reconnaître [à la demanderesse] le droit subjectif à des primes Copernic pour les années 2002 à 2008 ».
Griefs
Première branche
1. En vertu du principe général du droit dit « principe dispositif » et de l'article 1138, 2°, du Code judiciaire, qui en fait application, le juge ne peut, sous réserve de dispositions d'ordre public, soulever de contestations dont les parties ont exclu l'existence.
Par ailleurs, le principe général du droit relatif aux droits de la défense lui interdit d'élever d'office un moyen ou une exception sans rouvrir au préalable les débats pour permettre aux parties de conclure sur cette question.
2. La demanderesse exposait en conclusions qu'elle « est inspecteur de police au sein de la police fédérale, laquelle dépend de l'État belge ».
Le défendeur faisait valoir que :
« [Le défendeur] ne pourrait en toute hypothèse être condamné à verser une prime Copernic qu'aux appelants qui étaient membres de la police fédérale.
[...]
Par conséquent, [le défendeur] ne pourrait pas être condamné au paiement d'une prime Copernic au profit des appelants suivants qui ont été employés par une zone de police locale pendant la période 2002-2008 ».
Cette objection circonstanciée ne valait dès lors pas à l'égard de la demanderesse, qui relevait de la police fédérale et non d'une zone de police, dont les parties avaient ainsi exclu la situation - et ses conséquences juridiques - de la contestation.
La question est par ailleurs étrangère à l'ordre public.
3. L'arrêt attaqué considère néanmoins de manière générale à l'appui de sa décision que, « dans la présente cause, la ou les zones de police, dont relèvent les appelants ne sont pas parties à la cause, alors qu'elles pourraient être seules tenues au paiement des primes sollicitées ».
Ce faisant, il viole le principe général du droit dit principe dispositif et l'article 1138, 2°, du Code judiciaire en élevant une contestation dont les conclusions des parties avaient expressément exclu l'existence.
À tout le moins, il étend d'office cette contestation à l'égard d'une partie non visée par le défendeur sans soumettre cette question à la contradiction préalable des parties et viole de la sorte le principe général du droit relatif aux droits de la défense ainsi que l'article 774, alinéa 2, du Code judiciaire.
Deuxième branche
1. L'arrêt attaqué relate l'existence de différents arrêts de la cour d'appel de Liège rendus dans d'autres causes et concluant à l'absence de discrimination. Il ponctue cette relation comme suit : « Dans ces circonstances, la cour [d'appel] estime que la différence au niveau de l'octroi d'une prime Copernic entre les membres du cadre administratif et logistique et les membres de la police opérationnelle était justifiable », sans autre précision.
Déclarant se rallier uniquement à l'appréciation portée dans un autre arrêt, de la cour d'appel de Bruxelles cette fois, qui rejette, pour d'autres motifs critiqués ci-dessous, une demande similaire à la demande principale de la demanderesse, l'arrêt attaqué ne fonde pas sa décision sur les motifs déduits par la cour d'appel de Liège d'une absence de discrimination.
2. S'il fallait néanmoins lire le considérant reproduit ci-avant en ce sens que l'arrêt attaqué fait également reposer sa décision sur l'absence de discrimination retenue par la cour d'appel de Liège dans d'autres causes sans indiquer qu'il s'y rallie, il attribue alors à ces décisions le caractère d'une disposition générale et réglementaire et viole ainsi l'article 6 du Code judiciaire.
Troisième branche
1. Aux termes de l'article 159 de la Constitution, toute juridiction contentieuse a le pouvoir et le devoir, avant de donner effet à l'acte administratif sur lequel sont fondées une demande, une défense ou une exception, d'en vérifier la légalité tant interne qu'externe.
Il est dès lors au pouvoir du juge régulièrement saisi de la question de remédier, au besoin par un écartement des termes discriminatoires, à toute inconstitutionnalité ou lacune réglementaire dont l'illégalité est alléguée, lorsqu'il peut suppléer à cette insuffisance dans le cadre des dispositions légales existantes pour rendre l'arrêté réglementaire litigieux conforme aux articles 10 et 11 de la Constitution.
Il s'ensuit également que le juge ainsi saisi ne peut dénier légalement son pouvoir de juridiction aux motifs que l'inconstitutionnalité alléguée d'une disposition réglementaire serait constitutive d'une lacune « extrinsèque » et, dès lors, appliquer cette disposition inconstitutionnelle.
2. La demanderesse faisait valoir en conclusions que la différence de traitement que subissent les membres du cadre opérationnel, dont elle faisait partie, du fait de l'article 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 16 janvier 2003 accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux, est dénuée de justification et partant discriminatoire et que les juridictions saisies ont le pouvoir de remédier à cette discrimination et à la lacune qui en résulterait. La disposition précitée, qui constitue le siège de la discrimination invoquée, porte ce qui suit :
« En ce compris les membres du personnel qui ont opté pour le maintien de leur position juridique d'origine, sont soumis au présent arrêté les membres du personnel du cadre administratif et logistique des services de police appartenant :
1° au niveau D (3 et 4) ou C (2) ;
2° au niveau B (2+) ;
3° au niveau A (1) ».
Se ralliant aux considérations résultant d'un arrêt antérieur de la cour d'appel de Bruxelles rendu dans une autre cause, l'arrêt attaqué refuse toutefois d'exercer le contrôle de légalité et de constitutionnalité qui lui est imparti, aux motifs que la discrimination invoquée par la demanderesse résulte d'une lacune du texte réglementaire à laquelle il n'appartient pas au juge judiciaire de remédier et à l'égard de laquelle celui-ci est dès lors sans pouvoir de juridiction.
3. En statuant de la sorte, l'arrêt attaqué :
1° viole, d'une part, les articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution ainsi que le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme, notamment un arrêté royal, contraire à une disposition supérieure, en considérant que la discrimination alléguée n'est pas de celles auxquelles le juge peut remédier sans excéder ses pouvoirs alors que l'arrêt attaqué eût pu remédier à la discrimination dénoncée en écartant de la disposition réglementaire précitée les termes réservant la prime aux membres du personnel « du cadre administratif et logistique » ;
2° viole également, d'autre part, les articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution ainsi que le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme, notamment un arrêté royal, contraire à une disposition supérieure, en fondant son refus de procéder au contrôle de constitutionnalité qui lui est imparti sur la prétendue nature d'une lacune qui, fût-elle avérée, ne justifie pas légalement un refus d'appliquer l'exception d'illégalité commandée par l'article 159 de la Constitution.
Dans chacune de ces deux appréciations, l'arrêt attaqué dénie illégalement le pouvoir qui revient à la juridiction saisie de la cause ainsi que les attributions incombant au pouvoir judiciaire et n'est, ainsi, pas légalement justifié (violation de l'ensemble des dispositions constitutionnelles visées au moyen et du principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme, notamment un arrêté royal, contraire à une disposition supérieure).
Second moyen
Dispositions légales violées
Articles 100, après sa modification par la loi du 10 juin 1998 et avant son abrogation par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral, et 101, tant avant qu'après sa modification par la loi du 25 juillet 2008 mais avant son abrogation par la loi précitée du 22 mai 2003, des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué déclare prescrite la demande subsidiaire en indemnisation formée sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil par application de l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État, en se fondant sur les motifs suivants :
« 31. Ainsi qu'en a décidé le premier juge, la demande par laquelle [la demanderesse] sollicite la condamnation [du défendeur] à [lui] payer des dommages et intérêts compensatoires des primes Copernic, dont [elle] aurait été fautivement privée, est prescrite par l'effet de l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État qui déclare prescrites et définitivement éteintes au profit de l'État, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles sur la matière, les créances qui, telles les créances d'indemnisation, doivent être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement et ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées.
La prescription prend cours, en règle, le premier janvier de l'année au cours de laquelle la créance est née, c'est-à-dire au moment auquel le dommage survient ou au moment auquel sa réalisation future est établie selon les prévisions raisonnables, sans qu'il soit requis que l'ampleur du dommage puisse être déterminée avec précision à ce moment-là, mais pour autant que la personne lésée ait eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l'identité de la personne responsable.
32. Dans son arrêt précité du 25 septembre 2014, [la cour d'appel de Bruxelles] a également jugé qu' ‘en constatant qu'est prescrite la créance d'indemnité que pourrait invoquer [...] pour les années 2002 à 2008, dans l'hypothèse où l'arrêté royal du 16 janvier 2003 aurait créé une discrimination injustifiée et dommageable pour lui, le premier juge a réservé une exacte application de l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État applicable au litige. En effet, cette créance devait être « produite » au sens de cette disposition légale et elle se prescrivait par un délai de cinq ans qui prit cours le premier janvier de l'année de sa naissance, c'est-à-dire le premier janvier de l'année 2003 au cours de laquelle l'arrêté royal du 16 janvier 2003 est entré en vigueur. En effet, dès la publication de cet acte et son entrée en vigueur, l'appelant eut connaissance de l'auteur du fait dommageable (le Roi) et du préjudice qu'il subissait (la privation de la prime litigieuse)' (voir également l'arrêt du 26 septembre 2016, 2016/3/AR/2753, [...] et Mons, 29 juin 2015, 2013/RG/527).
Dès la publication de l'arrêté royal en cause, [la demanderesse] constate qu'[elle est] privée de la prime Copernic et que [son] dommage s'aggravera de manière tout à fait prévisible annuellement, jusqu'en 2009 compris.
33. [La demanderesse] objecte vainement que le point de départ du délai de prescription se situerait au moment où le comportement fautif a cessé, soit au moment de l'adoption de l'arrêté royal du 29 avril 2009 [portant fixation du pécule de vacances des services de police]. En effet, cet arrêté royal a mis fin à un préjudice qui est né de l'entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 2002 de l'arrêté royal du 16 janvier 2003.
Les arrêts de la Cour de cassation des 17 janvier 2014, 22 septembre 2016 et 2 février 2017 qu'[elle] invoque visent l'hypothèse distincte dans laquelle, ‘par une abstention, et non par l'adoption d'un acte', une autorité commet une faute qui ‘se renouvelle avec l'écoulement du temps'.
Dans ce cas, le droit d'agir, auquel la prescription constitue une défense, se prolonge dans le temps, avec ce droit de défense, jusqu'à ce qu'il soit mis fin à l'abstention. Par contre, lorsqu'une disposition réglementaire est adoptée, son illégalité fautive éventuelle fait instantanément naître, d'une part, le dommage, même s'il peut, comme en l'espèce, s'aggraver avec le temps, et, d'autre part, le droit d'agir pour en demander la réparation.
34. C'est également à tort que [la demanderesse] prétend placer le point de départ de la prescription au jour du prononcé de l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 82/2009 du 14 mai 2009, au motif qu'il résulterait implicitement de cet arrêt qu'une méconnaissance du principe d'égalité pourrait affecter l'arrêté royal du 16 janvier 2003 et constituerait un élément nouveau susceptible de constituer le point de départ du délai de prescription. [Cet] arrêt décide qu'une différence de traitement n'est pas en soi dénuée de justification raisonnable et il invite le juge à contrôler la compatibilité de l'arrêté royal avec les articles 10 et 11 de la Constitution.
35. Par ailleurs, la Cour constitutionnelle décide, approuvée par la doctrine, que les personnes préjudiciées par un acte réglementaire qu'elles estiment illégal peuvent intenter leur action en dédommagement immédiatement sans devoir attendre la décision du Conseil d'État sur leur recours en annulation car ‘c'est, en effet, au moment où l'arrêté dans cette espèce, l'arrêté du
14 février 1983 a été pris que le préjudice s'est clairement manifesté' et que ces personnes ne se trouvent pas dans une situation essentiellement différente de tout demandeur en réparation ; elles doivent agir dans le délai légal, même si, comme tout demandeur en réparation, elles ont des doutes sur l'identité de l'autorité responsable ou sur la règle de droit applicable au litige (arrêt n° 42/2002 du
20 février 2002, invoqué par [le défendeur] ; voir également I. Durant, ‘ Le point de départ des délais de prescription', in P. Jourdain et P. Wery, La prescription extinctive, Études de droit comparé, Bibliothèque de la Faculté de droit de l'UCLouvain, Bruylant, Bruxelles, 2010, p. 281 et suivantes, [...] : ‘en visant la connaissance du dommage, le législateur a très vraisemblablement eu en vue la connaissance du principe ou encore de l'existence du dommage et non pas nécessairement celle de son exacte étendue' ) ».
Griefs
1. Aux termes de l'article 100 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, applicable au litige :
« Sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'État, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles sur la matière :
1° les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées ;
2° les créances qui, ayant été produites dans le délai visé au 1°, n'ont pas été ordonnancées par les ministres dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année pendant laquelle elles ont été produites ;
3° toutes autres créances qui n'ont pas été ordonnancées dans le délai de dix ans à partir du premier janvier de l'année pendant laquelle elles sont nées ».
En vertu de l'article 101 des mêmes lois coordonnées, avant sa modification par la loi du 25 juillet 2008 entrée en vigueur le 1er septembre 2008 :
« La prescription est interrompue par exploit d'huissier de justice, ainsi que par une reconnaissance de dette faite par l'État.
L'intentement d'une action en justice suspend la prescription jusqu'au prononcé d'une décision définitive ».
Depuis, cette disposition porte que la prescription est interrompue conformément aux règles du droit commun. Conformément à l'article 2244, alinéas 1er et 2, du Code civil, auquel il est ainsi renvoyé tel qu'il est modifié par la même loi du 25 juillet 2008, une citation en justice, un commandement ou une saisie, signifiés à celui qu'on veut empêcher de prescrire, forment l'interruption civile ; une citation en justice interrompt la prescription jusqu'au prononcé d'une décision définitive.
Les dettes de responsabilité aquilienne relèvent du champ d'application de ces dispositions et, plus particulièrement, de l'article 100, 1° et 2°, précité.
2. L'adoption d'une disposition réglementaire à caractère discriminatoire fait naître, dans le chef de son auteur, une obligation d'y mettre fin.
Il s'ensuit que ce dernier commet, sous réserve d'erreur invincible ou d'une autre cause de justification, une faute tant qu'il s'abstient d'y pourvoir et que celle-ci perdure tout au long de ce manquement.
L'arrêt attaqué déclare néanmoins prescrite l'action en dommages et intérêts formée par la demanderesse aux motifs que la faute du défendeur est entièrement consommée par l'adoption ou la publication de la disposition litigieuse, en l'espèce au cours de l'année 2003, et que celle-ci fait instantanément naître tant le dommage que le droit d'agir.
3. Or, d'une part, par les considérations critiquées au premier moyen, l'arrêt attaqué décide que la discrimination alléguée réside dans l'absence d'un régime applicable aux membres du cadre opérationnel des services de police, telle la demanderesse, à l'égard de laquelle le pouvoir de juridiction ferait défaut. Dans la thèse des juges d'appel, l'inconstitutionnalité litigieuse réside dès lors dans l'abstention du Roi d'adopter un tel régime.
D'autre part et en toute hypothèse, l'adoption d'une disposition réglementaire discriminatoire fait naître une obligation d'y mettre un terme, en sorte que tout retard dans cette adoption s'analyse en une abstention fautive.
En décidant le contraire, au motif que la responsabilité extracontractuelle du défendeur résulterait de la seule adoption de l'arrêté royal du 16 janvier 2003, l'arrêt attaqué refuse illégalement d'avoir égard au manquement fautif qui résulte du maintien de la disposition dont la nature discriminatoire est alléguée, et qui fait seul naître les dommages qui surgissent par l'écoulement du temps s'agissant de la privation indue de primes annuelles, et viole de la sorte tant l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État que les articles 1382 et 1383 du Code civil qui fondent la demande d'indemnisation.
Il viole également les articles 101 des lois coordonnées, dans chacune des versions visées, et 2244, alinéas 1er et 2, du Code civil, tel qu'il est visé en tête du moyen, en refusant de reconnaître l'effet interruptif de prescription qui s'attache à la citation du 10 novembre 2010.
Il viole, enfin, l'article 2 de l'arrêté royal du 16 janvier 2003 accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée et le caractère annuel de la prime allouée à ces autres membres du personnel des services de police, en considérant que l'éventuelle faute retenue à la charge du défendeur produit l'ensemble de ses effets à la date de l'adoption ou de la publication de l'arrêté royal en question, alors que la privation - indue - desdites primes s'échelonne d'année en année aux termes de cette disposition réglementaire.
III. La décision de la Cour
Sur le premier moyen :
Quant à la deuxième branche :
L'arrêt considère « qu'il n'y a pas lieu de s'écarter de [l']arrêt de la cour d'appel [de Bruxelles du 25 septembre 2014 où elle a jugé] qu'‘à supposer [...] que l'arrêté royal du 16 janvier 2003 [accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux] opérait une discrimination injustifiée, [...] il n'appartiendrait pas à la cour [d'appel] de réparer cette discrimination' » et que, dès lors, « il n'est pas requis de vérifier si l'acte réglementaire critiqué comporte une lacune contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution puisque la cour [d'appel] ne pourrait reconnaître [à la demanderesse] le droit subjectif à des primes Copernic pour les années 2002 à 2008 ».
Il suit de ces énonciations que l'arrêt, qui n'examine pas si l'arrêté royal précité est discriminatoire, ne fonde pas sa décision de rejet sur l'absence de discrimination retenue par la cour d'appel de Liège dans d'autres causes.
Le moyen, en cette branche, manque en fait.
Quant à la troisième branche :
Aux termes de l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois.
Toute juridiction contentieuse a ainsi le pouvoir et le devoir de contrôler la légalité interne et externe de tout acte administratif sur lequel se fonde une action, une défense ou une exception.
Le juge, qui constate l'illégalité d'un acte administratif, est tenu de le priver d'effet.
Il ne s'ensuit en revanche pas que, lorsque l'illégalité de l'acte administratif résulte d'une lacune contraire aux principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination, le juge puisse y remédier en étendant l'application de cet acte à la catégorie discriminée, fût-ce en écartant de la définition de son champ d'application les termes où gît la discrimination.
Le moyen, qui, en cette branche, est tout entier fondé sur le soutènement contraire, manque en droit.
Quant à la première branche :
Les considérations vainement critiquées par les deuxième et troisième branches du moyen suffisent à fonder la décision de l'arrêt de rejeter la demande de la demanderesse.
Dirigé contre un motif surabondant, le moyen, qui, en cette branche, ne saurait entraîner la cassation, est dénué d'intérêt, partant, irrecevable.
Sur le second moyen :
L'arrêt relève que, conformément à l'article 100 des lois sur la comptabilité de l'État, le délai de prescription prend cours « à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle [les créances] sont nées » et que la demanderesse demande la réparation de son dommage, soit « l'équivalent de la prime Copernic pour les années 2002 [à] 2008 » dont elle a été privée en raison de la faute du défendeur, qui, « en adoptant l'arrêté royal du 16 janvier 2003 [...], n'a réservé une prime Copernic qu'à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique, à l'exclusion du cadre opérationnel dont [la demanderesse fait] partie ».
Il considère que, « dans l'hypothèse où l'arrêté royal du 16 janvier 2003 aurait créé une discrimination injustifiée et dommageable » dont la victime demande réparation, cette « illégalité fautive éventuelle fait instantanément naître [...] le dommage [et] le droit d'agir pour en demander la réparation », ce qui constitue une « hypothèse distincte » de celle où, « par une abstention, et non par l'adoption d'un acte, une autorité commet une faute qui ‘se renouvelle avec l'écoulement du temps' ».
Par ces énonciations, l'arrêt, qui considère, non que l'adoption d'une disposition réglementaire discriminatoire n'implique pas l'obligation d'y mettre un terme, mais que la seule faute en relation causale avec le dommage invoqué par la demanderesse consistant en la privation des primes résulte de l'adoption de ce règlement discriminatoire, et non de l'abstention d'y mettre fin, justifie légalement sa décision que la créance d'indemnité de la demanderesse est prescrite.
Le moyen ne peut être accueilli.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux dépens.
Les dépens taxés à la somme de cinq cent quatre-vingt-neuf euros treize centimes envers la partie demanderesse, y compris la somme de vingt euros au profit du fonds budgétaire relatif à l'aide juridique de deuxième ligne.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Mireille Delange, les conseillers Michel Lemal, Marie-Claire Ernotte, Maxime Marchandise et Marielle Moris, et prononcé en audience publique du cinq novembre deux mille vingt par le président de section
Mireille Delange, en présence de l'avocat général Philippe de Koster, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.
