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§ Belgique, Cour de cassation, 08 novembre 2018, C.17.0604.F

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : C.17.0604.F
Identifiant URN:LEX : urn:lex;be;cour.cassation;arret;2018-11-08;c.17.0604.f ?

Texte :

Cour de cassation de Belgique

Arrêt

N° C.17.0604.F

VILLE DE CHARLEROI, représentée par son collège communal, dont les bureauxsont établis à Charleroi, en l'hôtel de ville, place Charles II,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est faitélection de domicile,

contre

F. M. R.,

défenderesse en cassation,

ayant pour conseil Maître Hugues Michel, avocat au barreau de Charleroi,dont le cabinet est établi à Charleroi, rue Huart Chapel, 35/6, où il estfait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 8 juin 2017 parla cour d'appel de Mons.

Le 16 octobre 2018, le premier avocat général André Henkes a déposé desconclusions au greffe.

Le conseiller Marie-Claire Ernotte a fait rapport et le premier avocatgénéral André Henkes a été entendu en ses conclusions.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

* articles L1133-1 et L1133-2 du Code de la démocratie locale et de ladécentralisation et, en tant que de besoin, 112 et 114 de la nouvelleloi communale du 24 juin 1988, lesdits articles tels qu'ils ont étémodifiés respectivement par les articles 1^er et 3 de la loi du 8avril 1991 et coordonnés par les articles L1133-1 et L1133-2précités ;

* articles 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif auxannotations dans le système de publication des règlements etordonnances des autorités communales ;

* articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt déclare non fondé l'appel de la demanderesse et l'en déboute etfonde ces décisions sur ce que :

« [La défenderesse] estime que [la demanderesse] n'apporte pas la preuvede la publication du règlement-taxe dans les formes légales et que, parconséquent, il lui est inopposable.

L'article 190 de la Constitution dispose qu' àucun arrêt ou règlementd'administration générale, provinciale ou communale n'est obligatoirequ'après avoir été publié dans la forme déterminée par la loi'.

En vertu de l'article 112 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988,modifié par la loi du 8 avril 1991, coordonné à l'article L1133-1 du Codede la démocratie locale et de la décentralisation, `les règlements etordonnances du conseil communal, du collège des bourgmestre et échevins etdu bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'affichageindiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décisionpar laquelle il a été adopté et, le cas échant, la décision de l'autoritéde tutelle. L'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte durèglement ou de l'ordonnance peut être consulté par le public'.

L'article 114 de ladite loi, coordonné à l'article L1133-2 du codeprécité, dispose : `Les règlements et ordonnances visés à l'article 112deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leurpublication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement.Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sontconstatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à ceteffet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du gouvernement'.

Par un arrêt du 10 septembre 1992, la Cour de cassation a jugé quel'affichage comme mode de publication prévu par les articles 112 et 114 dela nouvelle loi communale doit s'entendre comme un mode permanent quipermet aux intéressés de prendre connaissance à toute heure des mesuresprescrites par les règlements (Cass., 10 septembre 1992, F.J.F., n°1993/70 ; voyez également J.P. Magremanne, `La publication durèglement-taxe provincial et communal', R.F.R.L., 2015, 87).

Par cet arrêt, auquel la cour [d'appel] se rallie, la Cour de cassationconsidère que l'affichage à l'intérieur des locaux de la maison communale,durant les heures d'ouverture de celle-ci, ne constitue pas le modepermanent prévu par les articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale.

La cour [d'appel], autrement composée, a statué dans le même sens par unarrêt du 11 mai 2016 dans les termes suivants : `une publicationuniquement visible pendant les heures de bureaux à l'intérieur des locauxde l'administration communale ou des services dépendant de celle-ci nerépond pas au prescrit légal' (Mons, 11 mai 2016, R.G. n° 2014/RG/905,citant notamment M. Lambert, `Quelles sont les formalités de publicationdes règlements-taxes et redevances ?', site internet de l'Union des villeset communes de Wallonie, novembre 2011, et Civ. Mons, 17 février 2009,R.G. n° 08/123, consultable sur le site internet fiscalnet.be ; voyezégalement Mons, 5 mai 2011, R.G. n° 2009/RG/1098, consultable sur le siteinternet fiscalnet.be).

Contrairement à ce qu'affirme [la demanderesse], cette jurisprudence etl'exigence d'un mode permanent d'affichage n'ont pas été remises en causepar le législateur par la modification de l'article 112 de la nouvelle loicommunale par la loi du 8 avril 1991.

Le citoyen doit en effet être en mesure de prendre connaissance, à touteheure et donc également en dehors des heures d'ouverture de la maisoncommunale, de l'existence d'un règlement-taxe qui le concerne et dont ilpourra aller consulter ultérieurement le texte intégral, s'il le souhaite,à l'endroit indiqué dans l'affichage.

En l'espèce, [la demanderesse] conteste la jurisprudence précitée maisn'établit ni n'offre d'établir que le règlement-taxe en cause a étéaffiché de manière permanente, soit 24 heures sur 24, dans un endroitaccessible au public et pas uniquement dans les locaux de la maisoncommunale, pendant les heures d'ouverture de celle-ci.

De cette manière, [la demanderesse] ne démontre pas que le règlement-taxea fait l'objet de la publication légalement requise.

Il résulte en outre des explications fournies à l'audience du 9 mars 2017par [la demanderesse] que le registre des publications se compose defeuilles volantes tenues par ordre chronologique et reliéespostérieurement, annuellement, ce qui n'est pas conforme à la prescriptionlégale, qui prévoit l'annotation dans un registre afin de constater lefait et la date de la publication dans l'ordre chronologique (voyez à cetégard J.-P. Magremanne, `La publication du règlement-taxe provincial etcommunal', R.F.R.L., 2015, 92).

Enfin, la cour [d'appel] relève que selon le feuillet n° 29 produit enpièce complémentaire par [la demanderesse], le règlement-taxe litigieuxaurait été publié le 18 avril 2011 alors que, selon le certificat depublication et l'avis de publication, ledit règlement-taxe aurait étépublié du 11 au 15 avril 2011 inclus.

Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de considérer que lerèglement-taxe sur la base duquel a été enrôlée la taxe litigieuse n'estpas opposable à [la défenderesse] et celle-ci ne peut dès lors êtredéclarée redevable de cette taxe.

Par conséquent, par substitution de motifs, l'appel doit être déclaré nonfondé ».

Griefs

1. L'article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de ladécentralisation énonce :

« Les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège communalet du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'une afficheindiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décisionpar laquelle il a été adopté et, le cas échant, la décision de l'autoritéde tutelle.

L'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement oude l'ordonnance peut être consulté par le public ».

L'article L1133-2 du même code ajoute :

« Les règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 deviennentobligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par lavoie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement.

Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sontconstatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à ceteffet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du gouvernement ».

Première branche

2. Il suit de ces dispositions légales, qui reprennent en substance lesarticles 112 et 114 de la nouvelle loi communale, que la publication desrèglements communaux qui, depuis la loi du 8 avril 1991, ne doit plus êtreintégrale, ne doit donc plus être réalisée dans un lieu accessible enpermanence au public.

En effet, la modification des articles 112 et 114 de la nouvelle loicommunale avait pour objet de remplacer la publication du contenu intégraldu règlement par une publication limitée à l'objet de celui-ci, à la datede son adoption par le conseil communal et à la mention du ou des lieux oùle texte du règlement peut être consulté par le public (articles L1133-1du Code de la démocratie locale et de la décentralisation et 112 de lanouvelle loi communale, modifié par la loi du 8 avril 1991).

Il suit ainsi de l'article L1133-1 du Code de la démocratie locale et dela décentralisation qu'il n'est désormais possible de consulter le texteintégral d'un règlement que durant les heures des bureaux, au lieu fixépar l'autorité communale, et que, partant, le caractère permanent del'affichage ne présente plus aucun intérêt pour le public.

3. L'arrêt, qui considère que le règlement-taxe litigieux n'a pas faitl'objet de la publication légalement requise au motif que l'affichage àl'intérieur des locaux de la maison communale ne constitue pas le modepermanent prévu par les articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale,viole dès lors ces dispositions légales et les articles L1133-1 et L1133-2du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

Deuxième branche

4. S'il résulte de l'article L1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratielocale et de la décentralisation et de l'article 1^er de l'arrêté royal du14 octobre 1991, visé au moyen, que le fait et la date de la publicationdes règlements communaux sont constatés par une annotation dans unregistre spécialement tenu à cet effet, l'article 2 de cet arrêté royal seborne à énoncer :

« L'annotation dans le registre est faite le premier jour de lapublication du règlement ou de l'ordonnance.

Les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publicationssuccessives »,

alors que l'article 3 du même arrêté royal dispose, quant à lui :

« L'annotation, datée et signée par le bourgmestre et par le secrétairecommunal, est établie dans la forme suivante :

`N° … Le bourgmestre de la commune (ou de la ville) de …, province de …,certifie que le règlement (ou l'ordonnance) du conseil communal (ou ducollège des bourgmestre et échevins) (ou du bourgmestre), daté(e) du ...et ayant pour objet …, a été publié(e), conformément à l'article 112 de lanouvelle loi communale, le …'.

Le secrétaire, le bourgmestre ».

5. Il s'ensuit que l'arrêt, qui considère que la demanderesse n'aurait pasannoté, conformément au prescrit légal, le fait et la date de lapublication du règlement litigieux dès lors que cette annotation auraitété faite non dans le registre prescrit par la loi mais sur une feuillevolante, tenue par ordre chronologique et reliée postérieurement etannuellement, ajoute aux articles L1133-2 du Code de la démocratie localeet de la décentralisation et 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991la condition que l'annotation soit faite dans un registre pré-relié alorsque ces dispositions légales ne le prévoient pas.

Il viole ainsi toutes les dispositions visées au moyen et plusspécialement l'article L1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratie localeet de la décentralisation et les articles 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14octobre 1991.

Troisième branche

6. L'annotation dans le registre, prescrite par l'article L1133-2, alinéa2, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, coordonnantl'article 114, alinéa 2, de la nouvelle loi communale, constitue le seulmode de preuve admissible de la publication d'un règlement communal(articles L1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratie locale et de ladécentralisation, article 114, alinéa 2, de la nouvelle loi communale etarticles 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 visés au moyen).Cette annotation fait preuve de la publication jusqu'à inscription de faux(articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil).

7. L'arrêt fonde toutefois sa décision sur ce « que, selon la feuille n°29 produite en pièce complémentaire par [la demanderesse], lerèglement-taxe litigieux aurait été publié le 13 avril 2011 alors que,selon le certificat de publication, ledit règlement-taxe aurait été publiédu 11 au 15 avril inclus ».

En ayant ainsi égard à d'autres pièces que le registre visé par l'articleL1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratie locale et de ladécentralisation et les articles 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre1991 visé au moyen pour déterminer la date de la publication par affichagedu règlement litigieux, l'arrêt viole ces dispositions légales etréglementaires ainsi que les articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil etles autres dispositions visées au moyen.

III. La décision de la Cour

Sur le moyen :

Quant à la première branche :

L'article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de ladécentralisation dispose, en son alinéa 1^er, que les règlements etordonnances du conseil communal, du collège communal et du bourgmestresont publiés par ce dernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet durèglement ou de l'ordonnance, la date de la décision par laquelle il a étéadopté et, le cas échéant, la décision de l'autorité de tutelle et, en sonalinéa 2, que l'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte durèglement ou de l'ordonnance peut être consulté par le public.

Il ne s'ensuit pas que l'affichage, qui ne reproduit pas l'intégralité durèglement ou de l'ordonnance, doit être accessible en permanence aupublic.

L'arrêt, qui considère que « [la demanderesse] ne démontre pas que lerèglement-taxe a fait l'objet de la publication légalement requise » auxmotifs que l'affichage doit avoir un caractère permanent car « le citoyendoit […] être en mesure de prendre connaissance, à toute heure […], del'existence d'un règlement-taxe qui le concerne », que, lorsqu'il estréalisé « à l'intérieur des locaux de la maison communale, durant lesheures d'ouverture de celle-ci », il « ne constitue pas le mode permanentprévu » et que la demanderesse « n'établit ni n'offre d'établir que lerèglement-taxe en cause a été affiché de manière permanente, soit 24heures sur 24, dans un endroit accessible au public et pas uniquement dansles locaux de la maison communale, pendant les heures d'ouverture decelle-ci », viole la disposition légale précitée.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Quant à la deuxième branche :

En vertu de l'article L1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratie localeet de la décentralisation, le fait et la date de la publication desrèglements et ordonnances du conseil communal, du collège communal et dubourgmestre sont constatés par une annotation dans un registrespécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée pararrêté royal.

L'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registredes publications des règlements et ordonnances des autorités communalesprévoit, en son article 1^er, que le fait et la date de la publication deces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans unregistre spécialement tenu à cet effet par le secrétaire communal.

L'article 2 de cet arrêté royal dispose que l'annotation dans le registreest faite le premier jour de la publication du règlement ou del'ordonnance et que les annotations sont numérotées d'après l'ordre despublications successives. L'article 3 du même arrêté détermine la formedans laquelle est établie l'annotation, datée et signée par le bourgmestreet par le secrétaire communal.

Il n'est pas requis que le registre reprenant les annotations numérotéesdans l'ordre des publications soit préalablement relié.

L'arrêt, qui considère que le registre des publications de la défenderesse« n'est pas conforme à la prescription légale » au motif qu'il « secompose de feuilles volantes tenues par ordre chronologique et reliéespostérieurement, annuellement », viole les dispositions légales précitées.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Quant à la troisième branche :

Sur la fin de non-recevoir opposée au moyen, en cette branche, par ladéfenderesse et déduite de ce qu'il est dénué d'intérêt :

Le motif de l'arrêt qu'il existe une discordance entre la date depublication mentionnée sur le feuillet n° 29 et celle qui résulte ducertificat de publication et de l'avis de publication constitue unfondement distinct et suffisant de sa décision que le règlement-taxe n'estpas opposable à la défenderesse.

La fin de non-recevoir ne peut être accueillie.

Sur le fondement du moyen, en cette branche :

Il suit des articles L1133-2, alinéa 2, du Code de la démocratie locale etde la décentralisation et des articles 1^er à 3 de l'arrêté royal du 14octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre des publications desrèglements et ordonnances des autorités communales, reproduits dans laréponse à la deuxième branche du moyen, que le seul mode de preuveadmissible de la publication d'une ordonnance ou d'un règlement communalest l'annotation dans le registre spécial tenu par le secrétaire communal.

L'arrêt relève que « selon le feuillet n° 29 produit en piècecomplémentaire par [la demanderesse], le règlement-taxe litigieux auraitété publié le 18 avril 2011 alors que, selon le certificat de publicationet l'avis de publication, ledit règlement aurait été publié du 11 au 15avril inclus ».

L'arrêt, qui, pour décider que le règlement-taxe n'est pas opposable à ladéfenderesse, a égard à d'autres pièces que l'annotation dans le registrespécial, viole les dispositions légales précitées.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêtcassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge dufond ;

Renvoie la cause devant la cour d'appel de Liège.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, oùsiégeaient le président de section Christian Storck, les conseillersMireille Delange, Marie-Claire Ernotte, Sabine Geubel et Frédéric Lugentz,et prononcé en audience publique du huit novembre deux mille dix-huit parle président de section Christian Storck, en présence du premier avocatgénéral André Henkes, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

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| P. De Wadripont | Fr. Lugentz | S. Geubel |
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| M.-Cl. Ernotte | M. Delange | Chr. Storck |
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8 NOVEMBRE 2018 C.17.0604.F/1

Origine de la décision

Date de la décision : 08/11/2018
Date de l'import : 07/12/2018
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