N° F.16.0087.F
COMMUNE D'OUPEYE, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à Oupeye (Haccourt), rue des Écoles, 4,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Jacqueline Oosterbosch, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est fait élection de domicile,
contre
MEDIAPUB, société anonyme dont le siège social est établi à Nivelles, rue de l'Artisanat, 1,
défenderesse en cassation,
représentée par Maître Michèle Grégoire, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Régence, 4, où il est fait élection de domicile.
I. La procédure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 1er mars 2016 par la cour d'appel de Liège.
Le conseiller Sabine Geubel a fait rapport.
Le premier avocat général André Henkes a conclu.
II. Le moyen de cassation
Dans la requête en cassation, jointe au présent arrêt en copie certifiée conforme, la demanderesse présente un moyen.
III. La décision de la Cour
Sur le moyen :
Aux termes de l'article L1133-2 du Code de la démocratie locale et de
la décentralisation, les règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement, et le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du gouvernement.
En vertu de l'article 1er de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales, le fait et la date de la publication des règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet par le secrétaire communal. L'article 2 dispose que l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance et que les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publications successives.
L'annotation est, suivant l'article 3 du même arrêté royal, datée et signée par le bourgmestre et le secrétaire communal.
L'arrêt constate que, suivant l'extrait du registre produit par la demanderesse, la publication du règlement-taxe a fait l'objet d'une annotation, que cette annotation porte le numéro 22, qu'elle mentionne la date de la publication mais qu'elle n'est pas elle-même datée.
Il ajoute que « rien n'indique que le registre aurait été annoté à la même date que la publication, cette formalité permettant de s'assurer [...] que ledit registre n'a pas été dressé pour les besoins de la cause ou fait l'objet d'annotations insérées à d'autres dates que celles dont il est censé constater la publication de divers actes ».
De ces énonciations, d'où il ressort qu'aux yeux de la cour d'appel, l'annotation dans le registre n'avait pas date certaine, l'arrêt a pu, sans violer les dispositions légales visées au moyen, déduire « l'absence de preuve de publication rapportée conformément à la loi » et décider, sur cette base, que, faute de publication, le règlement-taxe n'est pas opposable à la défenderesse.
Le moyen ne peut être accueilli.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux dépens.
Les dépens taxés à la somme de deux cent quarante-sept euros dix-huit centimes envers la partie demanderesse.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Martine Regout, les conseillers Didier Batselé, Marie-Claire Ernotte, Sabine Geubel et Ariane Jacquemin, et prononcé en audience publique du douze janvier deux mille dix-huit par le président de section Martine Regout, en présence du premier avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.
P. De Wadripont A. Jacquemin S. Geubel
M.-Cl. Ernotte D. Batselé M. Regout
Requête
1er feuillet
REQUETE EN CASSATION
_______________________
Pour : la COMMUNE D'OUPEYE, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à 4684 Oupeye, rue des Ecoles, 4,
demanderesse,
assistée et représentée par Me Jacqueline Oosterbosch, avocate à la Cour
de cassation, dont le cabinet est établi à 4020 Liège, rue de Chaudfontaine,
11, où il est fait élection de domicile,
Contre : la S.A. MEDIAPUB, inscrite à la BCE sous le n° 0458.962.824, dont le
siège social est établi à 1400 Nivelles, rue de l'Artisanat, 1, ayant élu domicile en l'étude des Huissiers de Justice Bontemps - Nivarlet - Hoge - Demoulin - Leruth - Barla - Perot, sise à 4020 Liège, rue du Parc, 9,
défenderesse.
A Messieurs les Premier Président et Présidents, Mesdames et Messieurs les Conseillers composant la Cour de cassation,
Messieurs, Mesdames,
La demanderesse a l'honneur de déférer à votre censure l'arrêt prononcé le 1er mars 2016 par la vingt-deuxième chambre civile de la cour d'appel de Liège (n° 2014/RG/1115).
2ème feuillet
Les faits et antécédents de la cause, tels qu'ils ressortent des pièces auxquelles votre Cour peut avoir égard, peuvent être ainsi brièvement résumés.
Le 12 novembre 2009, la demanderesse adopte un règlement communal établissant, pour les exercices 2010 à 2012, une taxe sur la distribution gratuite à domicile d'écrits publicitaires.
Au cours de l'année 2010, la défenderesse distribue des publications "Info Famille" sur le territoire de la commune et introduit, pour ces différentes distributions, des déclarations préalables dans lesquelles elle revendique le taux préférentiel applicable, en vertu du règlement communal, à la presse régionale gratuite.
Le 3 octobre 2011, un procès-verbal d'infraction est dressé par une fonctionnaire assermentée désignée par le collège communal, qui constate que les déclarations de la défenderesse relatives à l'ensemble des écrits publicitaires sont incorrectes dès lors que ces écrits publicitaires ne relèvent pas de la presse régionale gratuite, et ce "dans la mesure où les informations ne sont pas adaptées à (la) zone de distribution et n'ont pas trait essentiellement à l'actualité communale".
Le 30 décembre 2011, la demanderesse enrôle d'office la taxe à charge de la défenderesse, pour un montant de 75.758,55 euro .
Le 4 juillet 2012, la défenderesse conteste cette imposition devant le collège communal. Cette réclamation est rejetée par une décision du 13 décembre 2012.
Le 20 mars 2013, la défenderesse conteste cette décision de rejet devant le tribunal de première instance de Liège.
Par un jugement du 24 avril 2014, le tribunal dit la requête de la défenderesse recevable et fondée, annule la taxe enrôlée le 30 décembre 2011 et condamne la demanderesse aux dépens.
3ème feuillet
Le 15 juillet 2014, la demanderesse interjette appel de cette décision.
L'arrêt attaqué dit l'appel recevable mais non fondé, confirme le jugement entrepris en son dispositif et condamne la demanderesse aux dépens d'appel.
A l'encontre de cet arrêt, la demanderesse a l'honneur de faire valoir le moyen de cassation suivant.
MOYEN UNIQUE DE CASSATION
Dispositions violées
- l'article 190 de la Constitution,
- les articles L1133-1 et 2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004,
- les articles 1 à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales.
Décision critiquée
L'arrêt attaqué dit l'appel de la demanderesse recevable mais non fondé et confirme le jugement entrepris, qui annule la taxe établie à charge de la défenderesse, pour tous ses motifs réputés ici intégralement reproduits et, spécialement, que :
"(La défenderesse) considère que le règlement-taxe litigieux ne lui serait pas opposable, à défaut de publication répondant aux formes légales;
En vertu des articles L1133-1 et 2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, «Les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège communal et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté et, le cas échéant, la décision de
4ème feuillet
l'autorité de tutelle. L'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement ou de l'ordonnance peut être consulté par le public» et «Les règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du Gouvernement » (...);
Les articles précités prescrivent ainsi un mode obligatoire et unique de preuve du fait et de la date de publication des règlements communaux (...);
Les formes de ce registre sont déterminées par les articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 et la circonstance que la matière ait été régionalisée et que le gouvernement wallon n'aurait pas pris d'arrêté d'exécution en la matière n'abroge pas l'arrêté royal précité qui demeure d'application et qui dispose que : «l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance et les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publications successives»;
«L'annotation, datée et signée par le bourgmestre et par le secrétaire communal, est établie dans la forme suivante :
"N° ... le bourgmestre de la commune (ou de la ville) de ..., province de ..., certifie que le règlement (ou l'ordonnance) du conseil communal (ou du collège des bourgmestre et échevins) (ou du bourgmestre), daté(e) du ... et ayant pour objet ..., a été publié(e), conformément à l'article 112 de la nouvelle loi communale, le ...
A ..., le ... (date)
Le secrétaire, Le bourgmestre,"» (...);
Il suit de ces dispositions que la publication a pour effet de rendre obligatoire le règlement communal qui en fait l'objet à condition qu'au jour de cette publication, il puisse être fait état de tous les éléments de nature à le rendre exécutoire et que, partant, sa publication doit comporter tout à la fois l'objet du règlement, la date de la décision du conseil communal par laquelle il a été adopté, le lieu où il peut être consulté par le public ainsi que l'indication de la décision d'approbation de l'autorité de tutelle (...);
Ces exigences précises ont pour but d'assurer la preuve la plus fiable quant au fait et à la date de la publication tout en permettant une prise de connaissance, voire une vérification de ces éléments, par toute personne intéressée;
5ème feuillet
La cour ne peut que constater en l'espèce que le document produit par (la demanderesse) ne correspond pas aux exigences légales, en l'absence de date de l'inscription de l'annotation dans le registre ad hoc : en effet, sur celui-ci (...), la seule date qui figure (à) l'annotation numéro 22 est la date de publication (du règlement) adopté le 12 novembre 2009 et non la date à laquelle l'annotation a été insérée dans le registre;
Rien n'indique que le registre aurait été annoté à la même date que la publication, cette formalité permettant de s'assurer, comme le rappelle judicieusement (la défenderesse), que ledit registre n'a pas été dressé pour les besoins de la cause ou fait l'objet d'annotations insérées à d'autres dates que celles dont il est censé constater la publication de divers actes;
L'absence de preuve de publication rapportée conformément à la loi doit être considérée comme une absence de publication".
Griefs
Aux termes de l'article 190 de la Constitution, "aucune loi, aucun arrêté ou règlement d'administration générale, provinciale ou communale, n'est obligatoire qu'après avoir été publié dans la forme déterminée par la loi".
L'article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 dispose que "les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège communal et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté, et, le cas échéant, la décision de l'autorité de tutelle. L'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement ou de l'ordonnance peut être consulté par le public".
Aux termes de l'article L1133-2 du même code, "les règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du Gouvernement".
6ème feuillet
L'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales dispose, en son article 1er, que "le fait et la date de la publication des règlements et ordonnances visés à l'article 112 de la Nouvelle loi communale sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet par le secrétaire communal".
Cette annotation dans le registre ne concerne que la preuve de la publication du règlement communal et elle ne constitue en aucune manière une condition du caractère obligatoire dudit règlement.
Aux termes de l'article 2 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, "l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance. Les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publications successives".
L'article 3 du même arrêté royal est relatif à la forme de cette annotation. Il prévoit que celle-ci, datée et signée par le Bourgmestre et le Secrétaire communal, doit certifier la publication de l'acte qui y est identifié et la date de celle-ci.
Il s'ensuit que la preuve de la publication d'un règlement et la date de cette publication est établie par une annotation numérotée dans le registre ad hoc, inscrite le premier jour de la publication, signée par le Bourgmestre et le Secrétaire communal et certifiant le fait de la publication à cette date.
La circonstance que l'annotation du registre n'est pas rigoureusement rédigée de la même manière que celle prévue par l'article 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 n'emporte dès lors pas ipso facto que cette annotation est dépourvue de la moindre force probante, la formalité prévue par ledit article 3 n'étant ni substantielle ni prescrite à peine de nullité. Il faut mais il suffit que soient certifiés le fait même de la publication et sa date.
7ème feuillet
La publication et l'annotation sont, en principe, effectuées à la même date mais l'annotation serait-elle faite à une autre date que celle de la publication, il ne s'ensuivrait pas que la publication n'a pas été effectuée conformément à la loi ni qu'elle ne serait pas établie.
L'arrêt attaqué qui, après avoir constaté que la date de la publication "figure (à) l'annotation numéro 22" du registre ad hoc de la demanderesse - dont il était constant qu'elle était signée par le Bourgmestre et le Secrétaire communal et qu'elle n'était pas arguée de faux -, décide que l'annotation ne constitue pas la preuve de la publication du règlement-taxe litigieux, ce qui doit "être considér(é) comme une absence de publication", aux motifs que "la seule date qui figure (à) l'annotation n° 22 est la date de publication (du règlement) adopté le 12 novembre 2009 et non la date à laquelle l'annotation a été insérée dans le registre (et que) rien n'indique que le registre aurait été annoté à la même date que la publication, cette formalité permettant de s'assurer, comme le rappelle judicieusement (la défenderesse), que ledit registre n'a pas été dressé pour les besoins de la cause ou fait l'objet d'annotations insérées à d'autres dates que celles dont il est censé constater la publication de divers actes", n'est, partant, pas légalement justifié (violation de toutes les dispositions visées au moyen).
Développements du moyen unique de cassation
Le moyen soutient qu'en vertu des dispositions applicables et qu'il vise, la preuve de la publication d'un règlement communal est établie par une annotation numérotée dans le registre ad hoc, inscrite le premier jour de la publication, signée par le Bourgmestre et le Secrétaire communal et certifiant le fait de la publication à cette date.
Cette annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance.
Elle est relative à la preuve de la publication du règlement communal et ne constitue en rien une condition de son caractère obligatoire. La demanderesse se réfère à cet égard à l'arrêt prononcé par votre Cour le 25 février 2003 dans le cadre duquel votre Cour a dit pour droit que
8ème feuillet
le caractère obligatoire des actes visés à l'article 112 de la nouvelle loi communale résulte uniquement de la publication visée à cet article et que, "par contre, l'annotation de ces actes dans le registre prévu à l'article 1er de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 portant exécution de l'article 114, alinéa 2, de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 ne concerne que la preuve de la publication; que cette annotation et l'inscription de ces actes dans le registre du tribunal de première instance à ce destiné visé à l'article 119 de cette loi, ne constituent pas une condition du caractère obligatoire de ces actes" (Cass., 25 février 2003, Pas., 2003, n° 131).
Dès lors que l'annotation est numérotée dans le registre ad hoc, signée par le Bourgmestre et le Secrétaire communal et certifie le fait de la publication à la date mentionnée, et dès lors que l'annotation et la publication sont, en règle, effectuées à la même date, il n'y a aucune raison de supputer que l'annotation n'a pas été effectuée à la date indiquée pour être celle de la publication. Au demeurant, l'annotation serait-elle faite à une date différente, on n'aperçoit pas en quoi cette différence pourrait avoir quelqu'effet sur le fait même de la publication et le caractère obligatoire de l'acte publié ni sur la preuve de la publication.
Dans un arrêt du 13 juin 2003, le Conseil d'Etat a dit pour droit que la commune, "qui soutient que le règlement-taxe attaqué a bien fait l'objet d'une publication par la voie d'un affichage conforme au prescrit des articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale, a déposé au dossier administratif un extrait du registre des publications; que cet extrait indique, sous un numéro d'ordre 320, que le règlement-taxe litigieux a été publié du 27 mai au 10 juin 2002 et que l'affiche en a été réceptionnée le 26 mai 1992; qu'il s'ensuit que sauf à soutenir que l'extrait du registre produit devant le Conseil d'Etat est un faux, ce que la partie requérante n'allègue pas, il y a lieu de considérer que la preuve de la publicité régulière du règlement-taxe litigieux a été rapportée, et ce nonobstant la circonstance que la formalité prévue par l'article 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, formalité qui n'est ni prescrite à peine de nullité ni substantielle, n'a pas été strictement respectée; qu'il y a lieu également de relever que le texte du règlement-taxe concerné, déposé au dossier administratif et
9ème feuillet
certifié conforme à l'original par le fonctionnaire délégué par le bourgmestre, se termine par les mots «ainsi publié et affiché conformément à l'art. 112 de la nouvelle loi communale»" (C.E., n° 120.603, 13 juin 2003, F.J.F., 2004, p. 291).
La demanderesse se réfère également aux observations de J.-P. Magremanne, qui souligne que "la formulation (visée à l'article 3) ne nous paraît pas devoir être suivie à la lettre, tant que la date et l'objet du règlement-taxe sont mentionnés, ainsi que la confirmation de sa publication" (J.-P. Magremanne, "La publication du règlement-taxe provincial et communal", R.F.R.L., 2015/2, p. 92).
L'arrêt attaqué, qui considère que, bien qu'elle mentionne la publication le 21 décembre 2009 du règlement-taxe litigieux, l'annotation ne fait pas preuve de cette publication au seul motif qu'elle ne précise pas la date à laquelle elle aurait été portée au registre, n'est pas légalement justifié.
PAR CES CONSIDERATIONS,
l'avocate à la Cour de cassation soussignée, pour la demanderesse, conclut qu'il vous plaise, Messieurs, Mesdames, casser l'arrêt attaqué; ordonner que mention de votre arrêt soit faite en marge de la décision annulée; renvoyer la cause et les parties devant une autre cour d'appel; statuer ce que de droit quant aux dépens.
Jacqueline Oosterbosch
Liège, le 4 juillet 2016
10ème et dernier feuillet
Pièce jointe n° 1 : extrait du registre aux délibérations du conseil communal de la commune d'Oupeye du 26 mai 2016 autorisant le collège à introduire un pourvoi en cassation contre l'arrêt de la cour d'appel de Liège du 1er mars 2016
Pièce jointe n° 2 : extrait du registre aux délibérations du collège communal de la commune d'Oupeye du 2 juin 2016 décidant de l'introduction du pourvoi suite à l'avis de la soussignée.
Pièce jointe n° 3 : copie certifiée conforme de l'exploit de signification de l'arrêt attaqué contenant élection de domicile de la défenderesse en l'étude des Huissiers de Justice Bontemps - Nivarlet - Hoge - Demoulin - Leruth - Barla - Perot, sise à 4020 Liège, rue du Parc, 9.
