Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.13.0042.F
M. Z.,
demandeur en cassation,
represente par Maitre Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est etabli à Anvers, Amerikalei, 187/302, ou il est faitelection de domicile,
contre
1. VILLE D'EUPEN, representee par son college communal, dont les bureauxsont etablis à Eupen, Rathausplatz, 14,
defenderesse en cassation,
2. BOURGMESTRE DE LA VILLE D'EUPEN, dont les bureaux sont etablis àEupen, Rathausplatz, 14,
defendeur en cassation,
3. ETAT BELGE, represente par le ministre de l'Interieur, dont le cabinetest etabli à Bruxelles, rue de la Loi, 2,
defendeur en cassation,
represente par Maitre Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue des Quatre Bras, 6, ou il estfait election de domicile.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 5 janvier 2012par la cour d'appel de Liege.
Le 11 mai 2016, l'avocat general Thierry Werquin a depose des conclusionsau greffe.
Le conseiller Mireille Delange a fait rapport et l'avocat general ThierryWerquin a ete entendu en ses conclusions.
II. Les moyens de cassation
Le demandeur presente deux moyens, dont le second est libelle dans lestermes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution ;
- articles 7, 23, 24 et 31 de la Convention relative au statut desapatrides, adoptee à New York le 28 septembre 1954 et approuvee par laloi du 12 mai 1960 ;
- articles 7, 23, 24 et 32 de la Convention internationale relative austatut des refugies, adoptee à Geneve le 28 juillet 1951 et approuvee parla loi du 26 juin 1953 ;
- articles 48/4 et 49 de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers ;
- article 98 de l'arrete royal du 8 octobre 1981 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers.
Decisions et motifs critiques
L'arret attaque declare irrecevable la demande tendant à la condamnationdu troisieme defendeur, sous peine d'astreinte, à l'octroi d'uneautorisation de sejour et declare non fondee la demande tendant à lacondamnation des premier et deuxieme defendeurs sous peine d'astreinte, àl'enregistrement du demandeur au registre des etrangers de la villed'Eupen, aux motifs suivants (traduction libre) :
« En ce qui concerne le droit du demandeur à obtenir un permis de sejour : (...)
L'argumentation du demandeur contre l'Etat belge repose, d'une part, surlàffirmation inexacte qu'il disposerait, depuis la reconnaissance de saqualite d'apatride, d'un droit de sejour en Belgique (a) et, d'autre part,sur la these inexacte que les tribunaux ordinaires seraient competentspour garantir un tel droit de sejour (b). La cour [d'appel] doit examinersi l'arret de la Cour constitutionnelle nDEG 198/2009 du 17 decembre 2009,cite par le demandeur, a une influence sur l'appreciation de la presenteaffaire.
a) Ni la Convention de New York du 28 septembre 1954, approuvee par la loidu 12 mai 1960, ni la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au territoire,le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, laquelleaccorde à l'apatride, en son article 48/4, depuis la modification par laloi du 15 septembre 2006, sous certaines conditions, un statut deprotection subsidiaire, ne garantissent à l'apatride reconnu un droit desejour inconditionnel en Belgique.
En vertu de l'article 98 de l'arrete royal du 8 octobre 1981, l'apatrideet les membres de sa famille sont soumis à la reglementation generale ence qui concerne l'acces au territoire, le sejour, l'etablissement etl'eloignement des etrangers.
Independamment des previsions de l'article 48/4 de la loi du 15 decembre1980, le demandeur ne peut pas soutenir de maniere convaincante quel'article 98 de l'arrete royal du 8 octobre 1981 n'est pas base sur lacompetence legitime du pouvoir executif de regler le droit de sejour d'unapatride. Dans la mesure ou un apatride reconnu ne peut pas etre considerecomme un citoyen belge mais necessairement comme un etranger, ses droitsà l'acces au territoire, au sejour, à l'etablissement et àl'eloignement sont inevitablement regles par les dispositions de la loi du15 decembre 1980.
b) En principe, les tribunaux ordinaires ne sont competents que pourconnaitre des droits subjectifs qu'une partie dans son propre interetespere poursuivre à l'encontre d'un tiers. Un tel droit ne peut etrepoursuivi à l'egard de l'autorite administrative que si la competence decette autorite est completement liee (Cass., 16 janvier 2006,C.05.0057.F).
La loi du 15 decembre 1980 confere au ministre competent une marged'appreciation considerable dans l'octroi d'un permis de sejour à unetranger, notamment lorsque le requerant constitue un danger pour l'ordrepublic ou la securite nationale. Cette marge d'appreciation du ministrecompetent ou de son representant mene à la conclusion qu'il ne s'agit pasd'une competence completement liee, de sorte que le demandeur ne peut passe prevaloir d'un droit subjectif à un permis de sejour envers l'Etatbelge, d'autant plus qu'aucune norme nationale ni internationale ne luireconnait un tel droit.
En consequence, les tribunaux ordinaires ne sont pas competents pourconnaitre de la demande du demandeur tendant à entendre condamner l'Etatbelge à reconnaitre son sejour regulier en Belgique et à l'octroi d'unpermis de sejour.
c ) Cette appreciation n'est pas affectee par l'arret de la Courconstitutionnelle nDEG 198/2009 du 17 decembre 2009 dans lequel la Courconclut dans ses motifs à une discrimination des apatrides par rapportaux refugies reconnus en ce qui concerne leur droit de sejour, puisque,d'une part, cet arret est base sur les dispositions de la loi du 15decembre 1980 avant sa modification par les articles 28 et 29 de la loi du15 septembre 2006 et, d'autre part, le demandeur ne pourrait pas demanderun permis de sejour devant les juridictions ordinaires alors que, pour cequi concerne le reglement de sejour, le legislateur pourrait se voirreprocher une discrimination des apatrides par comparaison aux refugiesreconnus, d'autant plus que l'assimilation des dispositions legislativesne modifierait pas la marge d'appreciation du ministre competent et ledemandeur ne pourrait des lors pas demander devant les juridictionsordinaires l'application d'un droit subjectif à l'octroi d'un permis desejour vis-à-vis des administrations competentes. En effet, le statut derefugie politique offre egalement au ministre competent une marged'appreciation.
Etant donne ces considerations, il est superflu d'examiner les demandes dudemandeur en ce qui concerne la condamnation de la ville d'Eupen et de sonbourgmestre tendant à l'inscription dans le registre de l'etat civil ».
Griefs
Aux termes de l'article 10 de la Constitution, il n'y a dans l'Etat aucunedistinction d'ordres. Les Belges sont egaux devant la loi. L'article 11 dela Constitution dispose que la jouissance des droits et libertes reconnusaux Belges doit etre assuree sans discrimination.
Les articles 10 et 11 de la Constitution ont une portee generale. Ilsinterdisent toute discrimination, quelle que soit son origine. Toutepersonne puise dans ces dispositions constitutionnelles un droit subjectifd'etre traitee de maniere egale et non discriminatoire par l'autorite et,en application de l'article 144 de la Constitution, le respect de ce droitsubjectif peut etre poursuivi devant le juge judiciaire. Pour qu'unepartie puisse invoquer un droit subjectif à l'egard de l'autoriteadministrative, la competence de cette autorite doit etre une competenceliee.
La situation des apatrides en droit international est reglee par laConvention de New York ; celle des refugies l'est par la Convention deGeneve.
Les deux conventions, qui procedent, historiquement, de la meme demarche,contiennent des dispositions dont la portee est similaire à plusieursegards. En vertu des articles 7.1 de la Convention de Geneve et de laConvention de New York, la Belgique accorde aux refugies et aux apatridesle regime qu'elle accorde aux etrangers en general. En vertu des articles23 et 24 de la Convention de New York et de la Convention de Geneve, laBelgique doit accorder aux refugies residant regulierement sur sonterritoire et aux apatrides residant regulierement sur son territoire lememe traitement qu'aux nationaux en matiere de legislation du travail etde securite sociale et en matiere d'assistance publique ; ni les uns niles autres ne peuvent, s'ils resident regulierement sur le territoire,etre expulses, sauf pour des raisons de securite nationale ou d'ordrepublic (articles 31 de la Convention de New York et 32 de la Convention deGeneve). Aucune de ces deux conventions ne reconnait aux personnesqu'elles visent le droit de sejour sur le territoire de l'Etat qui lesreconnait comme refugies ou comme apatrides.
Les apatrides reconnus et les refugies reconnus se trouvent ainsi dans dessituations largement comparables, compte tenu non seulement de cesdispositions, mais aussi de ce qu'en leur accordant la reconnaissance, enqualite, selon le cas, d'apatride ou de refugie, l'autorite se reconnaitdes devoirs vis-à-vis des interesses.
Cependant, les apatrides sont traites de maniere differente que lesrefugies.
En vertu de l'article 49 de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers,sont consideres comme refugies au sens de cette loi et admis au sejourdans le royaume : 1DEG l'etranger qui, en vertu des accords internationauxanterieurs à la Convention internationale relative au statut desrefugies, et des annexes, signees à Geneve le 28 juillet 1951, possedaiten Belgique la qualite de refugie avant l'entree en vigueur de la loi du26 juin 1953 portant approbation de ladite convention ; 2DEG l'etrangerauquel la qualite de refugie a ete reconnue par le ministre des Affairesetrangeres ou par l'autorite internationale à laquelle le ministre adelegue sa competence ; 3DEG l'etranger auquel la qualite de refugie estreconnue par le Commissaire general aux refugies et aux apatrides ;4DEG l'etranger auquel la qualite de refugie a ete reconnue par laCommission permanente de recours des etrangers ; 5DEG l'etranger auquel laqualite de refugie est reconnue par le Conseil du contentieux desetrangers ; 6DEG l'etranger qui, apres avoir ete reconnu comme refugiealors qu'il se trouvait sur le territoire d'un autre Etat partiecontractante à la Convention relative au statut des refugies, a eteautorise par le ministre ou son delegue à sejourner ou à s'etablir dansle royaume, à condition que sa qualite de refugie soit confirmee parl'autorite visee au 2DEG ou au 3DEG.
L'apatride et les membres de sa famille sont soumis à la reglementationgenerale (article 98 de l'arrete royal du 8 octobre 1981 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers).
En vertu de l'article 48/4, S: 1er, de la loi du 15 decembre 1980 surl'acces au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement desetrangers, le statut de protection subsidiaire est accorde à l'etrangerqui ne peut etre considere comme un refugie et ne peut beneficier del'article 9ter, et à l'egard duquel il y a de serieux motifs de croireque, s'il etait renvoye dans son pays d'origine ou, dans le cas d'unapatride, dans le pays dans lequel il avait sa residence habituelle, ilencourrait un risque reel de subir les atteintes graves visees auparagraphe 2, et qui ne peut pas ou, compte tenu de ce risque, n'est pasdispose à se prevaloir de la protection de ce pays et ce, pour autantqu'il ne soit pas concerne par les clauses d'exclusion visees à l'article55/4.
En vertu du paragraphe 2 de cette disposition, sont consideres comme desatteintes graves : a) la peine de mort ou l'execution ; ou b) la tortureou les traitements ou sanctions inhumains ou degradants du demandeur dansson pays d'origine ; ou c) les menaces graves contre la vie ou la personned'un civil en raison d'une violence aveugle en cas de conflit arme interneou international.
Le statut de protection subsidiaire, vise par cette disposition, n'est pasautomatique et ne sera accorde que dans des circonstances exceptionnelles.
Lorsqu'il est constate que l'apatride s'est vu reconnaitre cette qualiteparce qu'il a involontairement perdu sa nationalite et qu'il demontrequ'il ne peut obtenir un titre de sejour legal et durable dans un autreEtat avec lequel il aurait des liens, la situation dans laquelle il setrouve est de nature à porter une atteinte discriminatoire à ses droitsfondamentaux.
Il en resulte, comme l'a constate la Cour constitutionnelle dans son arretnDEG 1/2012 du 11 janvier 2012, que la difference de traitement, en ce quiconcerne le droit de sejour, entre l'apatride qui se trouve sur leterritoire belge dans une telle situation, et qui ne dispose pasautomatiquement d'un droit de sejour, et le refugie reconnu, qui, quant àlui, dispose automatiquement d'un droit de sejour sans quel'administration dispose d'une marge d'appreciation, n'est pasraisonnablement justifiee (violation des articles 10 et 11 de laConstitution).
Dans l'attente d'une intervention legislative relative à la loi du 15decembre 1980, il appartient au juge de mettre fin aux consequences del'inconstitutionnalite constatee par la Cour constitutionnelle dans sonarret nDEG 1/2012 du 11 janvier 2012, ce constat etant exprime en destermes suffisamment precis et complets. Par consequent, il revient auxjuridictions d'accorder un droit de sejour aux apatrides reconnus, sansqu'il y ait, sur ce point, une quelconque marge d'appreciation.
En soumettant le demandeur à la reglementation generale sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers envertu de l'article 98 de l'arrete royal du 8 octobre 1981 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers,l'arret attaque applique un reglement contraire à la Constitution etviole, des lors, l'article 159 de la Constitution.
En decidant que les juridictions ordinaires ne sont pas competentes pouraccorder un droit de sejour à l'apatride reconnu, qui s'est vureconnaitre cette qualite parce qu'il a involontairement perdu sanationalite et qu'il demontre qu'il ne peut obtenir un titre de sejourlegal et durable dans un autre Etat avec lequel il aurait des liens,l'arret attaque viole en outre les articles 10, 11, 144 et 145 de laConstitution.
En decidant que, dans l'hypothese ou les dispositions legales concernantles apatrides seraient assimilees à celles concernant les refugies, ledemandeur ne pourrait pas davantage demander un droit de sejour devant lesjuridictions ordinaires, dans la mesure ou le ministre competent disposeen ce qui concerne la reconnaissance des refugies d'une marged'appreciation, alors qu'il ressort de l'article 49 de la loi du 15decembre 1980 qu'une fois reconnu, le refugie dispose automatiquement d'undroit de sejour, sans que l'administration dispose d'une marged'appreciation, et que l'apatride ne dispose que dans des casexceptionnels d'un droit de sejour, l'arret attaque viole tous lesarticles vises en tete du moyen.
III. La decision de la Cour
Sur le second moyen :
Alors que tout etranger considere comme refugie en vertu de l'article 49,S: 1er, de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au territoire, lesejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers est du fait meme,aux termes de cette disposition, admis au sejour dans le royaume, aucunedisposition legale similaire n'existe en faveur de l'apatride reconnu tel,que l'article 98, alinea 1er, de l'arrete royal du 8 octobre 1991 surl'acces au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement desetrangers soumet à la reglementation generale.
Par son arret nDEG 1/2012 du 11 janvier 2012, la Cour constitutionnelle adecide que, lorsque l'apatride s'est vu reconnaitre cette qualite parcequ'il a involontairement perdu sa nationalite et qu'il demontre qu'il nepeut obtenir un titre de sejour legal et durable dans un autre Etat aveclequel il aurait des liens, la situation dans laquelle il se trouve est denature à porter une atteinte discriminatoire à ses droits fondamentaux,de sorte que la difference de traitement entre cet apatride et le refugiereconnu n'est pas raisonnablement justifiee. Elle a dit pour droit que laloi precitee du 15 decembre 1980 viole les articles 10 et 11 de laConstitution en ce qu'elle ne prevoit pas, pour cet apatride, un droit desejour comparable à celui dont beneficie le refugie en vertu de l'article49 de cette loi.
Le juge est tenu de remedier à toute lacune de la loi dont la Courconstitutionnelle a constate l'inconstitutionnalite, ou à celle quiresulte de ce qu'une disposition de la loi est jugee inconstitutionnelle,lorsqu'il peut suppleer à cette insuffisance dans le cadre desdispositions legales existantes pour rendre la loi conforme aux articles10 et 11 de la Constitution.
Apres avoir constate que le demandeur est apatride, l'arret decide que« les tribunaux ordinaires ne sont pas competents pour connaitre de lademande du demandeur tendant à entendre condamner l'Etat belge àreconnaitre son sejour regulier en Belgique et à l'octroi d'un titre desejour » aux motifs que « ni la Convention de New York du 28 septembre1954 [relative au statut des apatrides], approuvee par la loi du 12 mai1960, ni la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au territoire, le sejour,l'etablissement et l'eloignement des etrangers, qui accorde à l'apatride,sous certaines conditions, un statut de protection subsidiaire, negarantissent à l'apatride reconnu un droit de sejour inconditionnel enBelgique ».
Deniant ainsi le droit au sejour du demandeur sans examiner s'il ainvolontairement perdu sa nationalite et s'il demontre qu'il ne peutobtenir un titre de sejour legal et durable dans un autre Etat avec lequelil aurait des liens, l'arret viole les articles 10 et 11 de laConstitution.
Le moyen est fonde.
Sur l'etendue de la cassation :
La cassation de la decision sur la demande du demandeur relative au droitde sejour s'etend à la decision sur l'inscription au registre desetrangers, en raison du lien etabli par l'arret attaque entre cesdecisions, ainsi qu'aux decisions sur la demande subsidiaire formee parles deux premiers defendeurs contre le troisieme et sur la demande dudemandeur relative aux documents d'identite, qui en sont la suite.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;
Renvoie la cause devant la cour d'appel de Liege, autrement composee.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Christian Storck, les conseillersDidier Batsele, Mireille Delange, Michel Lemal et Marie-Claire Ernotte, etprononce en audience publique du vingt-sept mai deux mille seize par lepresident de section Christian Storck, en presence de l'avocat generalThierry Werquin, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.
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| P. De Wadripont | M.-Cl. Ernotte | M. Lemal |
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| M. Delange | D. Batsele | Chr. Storck |
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27 MAI 2016 C.13.0042.F/5
