Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.14.0369.N
ETAT BELGE, represente par le ministre du Budget,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,
contre
L.S.,
Me Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 19 juin 2014par le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.
L'avocat general Christian Vandewal a depose des conclusions ecrites le 29decembre 2014.
Le president de section Beatrijs Deconinck a fait rapport.
L'avocat general Christian Vandewal a conclu.
II. Le moyen de cassation
Dans la requete en cassation, le demandeur presente un moyen libelle dansles termes suivants :
Dispositions constitutionnelles et legales violees
- articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution coordonnee du 17fevrier 1994 ;
- articles 7, 14, S: 1er, dans sa version avant l'entree en vigueur de laloi du 19 janvier 2014, et 33 des lois coordonnees sur le Conseil d'etat,du 12 janvier 1973 ;
- article 609, 2DEG, du Code judiciaire ;
- articles 3, 4, 8DEG, 5, 9, 14 et 15 de la loi du 10 mai 2007 tendant àlutter contre certaines formes de discrimination ;
- article 48, S: 3, de l'arrete royal du 1er avril 2003 fixant le statutdes membres du Corps interfederal de l'Inspection des finances etmodifiant l'arrete royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corpsinterfederal de l'Inspection des finances.
Decision et motifs critiques
Dans l'arret attaque du 19 juin 2014, le Conseil d'etat declare non fondele declinatoire de competence souleve par le demandeur, ordonne ensuite lareouverture des debats et charge l'auditorat de la poursuite del'instruction de la cause. Cette decision est fondee sur lesconsiderations suivantes :
« Il ressort des articles 144 et 145 de la Constitution que lescontestations qui ont pour objet des droits subjectifs - toujours en cequi concerne les contestations qui ont pour objet des droits civils et, enregle, en ce qui concerne les contestations qui ont pour objet des droitspolitiques - sont du ressort des cours et tribunaux. Sous reserve d'unel'attribution de competence par la loi en matiere de droits politiques, leConseil d'etat est donc sans competence pour connaitre des recours enannulation dont l'objet veritable et direct est une contestation qui apour objet des droits subjectifs. C'est le cas lorsque le recours enannulation vise la reconnaissance d'un droit subjectif à propos duquell'administration ne dispose pas d'une competence discretionnaire maisuniquement d'une competence liee.
Pour qu'il soit question d'une requete fondee sur un droit subjectif, etdonc de l'incompetence du Conseil d'etat, il est requis que la requeranteinvoque une obligation juridique bien precise imposant directement uneregle de droit objectif à un tiers et dont le respect presente un interetpour la requerante. Afin de pouvoir invoquer un droit subjectif à l'egardde l'autorite administrative il est necessaire, comme il a ete dit, que lacompetence de l'autorite soit liee.
La question se pose ainsi de savoir si, en l'espece, la partiedemanderesse disposait d'un quelconque pouvoir d'appreciationdiscretionnaire lorsqu'elle a pris l'arrete attaque du 13 mai 2013, oubien si elle ne disposait que d'une competence liee et, qu'à cet egard,elle a uniquement du constater que les conditions fixeesreglementairement, telles qu'elle les interprete elle-meme en tantqu'autorite, etaient remplies.
7. La decision attaquee a ete prise en application de l'article 48, S: 3,alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003.
L'article 48, S: 3, de l'arrete royal du 1er avril 2003 est libelle commesuit :
S: 3. Par derogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrete royal du 29juin 1973 portant statut pecuniaire du personnel des services publicsfederaux, sont seuls admissibles pour l'octroi des augmentationsintercalaires dans une echelle, les services prestes comme titulaire decette echelle.
Par derogation au premier alinea, pour le calcul de l'anciennete estprise en consideration :
1. l'anciennete acquise dans les grades d'inspecteur adjoint des finances,d'inspecteur des finances et d'inspecteur general des finances.
2. l'anciennete acquise dans toute autre fonction procurant une expertiseutile pour l'exercice de la fonction de l'inspecteur des finances et ceciavec un maximum de 7 ans.
Les services prestes comme titulaire du traitement vise au S: 2, c, dupresent article sont assimiles à ceux prestes comme titulaire del'echelle visee au S: 2, a, pour l'octroi des augmentations dans cetteechelle ».
Il ressort de l'article 48, S: 3, alinea 2, 2, que pour calculerl'anciennete, l'autorite doit examiner si les fonctions exerceesauparavant par l'interesse procurent effectivement une expertise utilepour l'exercice de la fonction d' inspecteur des finances. Cela ne peut sefaire sur la base d'un controle des elements apportes par l'interesseconcernant les fonctions autres qu'il ou elle a exercees à la lumiere deconditions reglementaires precises, mais requiert une appreciationconcrete de la qualite des fonctions exercees. Une decision en cettematiere n'est donc pas prise dans le cadre de l'exercice d'une competenceliee mais est essentiellement discretionnaire.
En l'espece, apres avoir examine les fonctions exercees auparavant par larequerante, la partie demanderesse a constate qu'il s'agit de fonctions deniveau universitaire dans les domaines du droit, de l'economie et del'administration publique. Une telle appreciation ne resulte pas de laditereglementation meme mais depend d'une decision discretionnaire de lapartie demanderesse. Celle-ci a notamment considere que les prestationseffectuees par la requerante dans d'autres fonctions et qui procurent uneexpertise utile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances,ont une duree globale de quinze ans et dix mois. Le fait qu'en vertu del'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003, detelles prestations ne peuvent toutefois etre prises en considerationqu'avec un maximum de sept ans constitue une limitation de la valorisationde ces prestations qui avait ete prevue à l'epoque par les pouvoirspublics pour des motifs budgetaires. Cette limitation ne deroge toutefoispas au pouvoir de decision discretionnaire de la partie demanderesse. LeConseil d'Etat est, des lors, bien competent pour connaitre de l'arreteactuellement attaque.
Le declinatoire de competence souleve par la partie demanderesse n'est pasfonde ».
Griefs
Aux termes des articles 609, 2DEG, du Code judiciaire et 33 des loiscoordonnees sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, la Cour de cassationstatue sur les demandes en cassation des arrets par lesquels la sectiond'administration du Conseil d'Etat decide de ne pouvoir connaitre de lademande, par le motif que la connaissance de celle-ci est de la competencede l'autorite judiciaire et des arrets par lesquels ladite section rejetteun declinatoire fonde sur le motif que la demande est de la competence deces autorites.
Aux termes de l'article 144, alinea 1er, de la Constitution, lescontestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement duressort des tribunaux. L'article 145 de la Constitution dispose, en outre,que les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont duressort des tribunaux, sauf les exceptions etablies par la loi.
Les cours et tribunaux connaissent ainsi des demandes qui sont fondees surun droit subjectif, sauf les exceptions etablies par la loi, tel qu'ilressort de l'article 144, alinea 2, de la Constitution, insere recemment.
Aux termes de l'article 7 des lois coordonnees sur le Conseil d`etat du 12janvier 1973, la section du contentieux administratif statue par voied'arrets, dans les cas prevus par cette loi et les lois particulieres.
L'article 14, S: 1er, de ces lois coordonnees, tel qu'il etait applicableavant l'entree en vigueur de la loi du 19 janvier 2014, dispose que leConseil d'Etat statue par voie d'arrets sur les recours en annulation pourviolation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine denullite, exces ou detournement de pouvoir, formes contre les actes etreglements des diverses autorites administratives, des assembleeslegislatives ou de leurs organes, en ce compris les mediateurs instituesaupres de ces assemblees, de la Cour des comptes et de la Courconstitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administrativesainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil superieur de laJustice, relatifs aux marches publics et aux membres de leur personnel.
La competence du Conseil d'Etat est determinee par l'objet veritable etdirect du recours et nullement par la maniere dont l'objet du recours estformellement decrit dans la requete.
Si l'objet veritable et direct s'avere avoir pour objet la reconnaissanced'un droit subjectif, le Conseil d'Etat est sans competence.
Pour decider quel est l'objet veritable et direct, il faut tenir comptenon seulement de l'objet de la requete mais aussi des motifs d'annulationinvoques.
L'existence d'un droit subjectif suppose l'existence d'une obligationjuridique determinee qui impose une regle de droit objectif directement àun tiers et dont le respect presente un interet pour cette partie.
Pour qu'une partie puisse invoquer un tel droit à l'egard de l'autoriteadministrative, la competence de cette autorite doit etre liee.
En l'espece, dans sa requete, la defenderesse a demande au Conseil d'Etatd'annuler la decision, c'est-à-dire l'arrete ministeriel nDEG 16 du 13mai 2013, retenant dans son chef une expertise utile de 7 ans pour lecalcul de son anciennete pecuniaire, « dans la mesure ou cette decisionlimite l'expertise professionnelle de la requerante à 7 ans ».
Cette decision a ete prise en vertu de l'article 48 de l'arrete royal du1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfederal del'Inspection des finances et modifiant l'arrete royal du 28 avril 1998portant organisation du Corps interfederal de l'Inspection des financesqui dispose que :
« S: 3. Par derogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrete royal du29 juin 1973 portant statut pecuniaire du personnel des services publicsfederaux, sont seuls admissibles pour l'octroi des augmentationsintercalaires dans une echelle, les services prestes comme titulaire decette echelle.
Par derogation au premier alinea, pour le calcul de l'anciennete, estprise en consideration :
1. (...)
2. l'anciennete acquise dans toute autre fonction procurant une expertiseutile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances et ceciavec un maximum de 7 ans (...) ».
Il ressort de cette disposition qu'en premiere instance l'autorite doitexaminer elle-meme si d'autres fonctions procurent une expertise utile àla fonction d'inspecteur des finances, ce qui constitue une competencediscretionnaire.
Des qu'il est etabli que l'interesse dispose d'une expertiseprofessionnelle utile, l'autorite doit en tenir compte pour calculerl'anciennete pecuniaire de l'inspecteur en question, etant entendu que laperiode de reference utile est limitee par l'arrete royal à une periodede sept ans.
La competence du ministre en cette matiere est, des lors, une competenceliee, des lors qu'il ne pourrait pas legalement decider de ne pas tenircompte de cette expertise utile.
Le fait que la defenderesse disposait d'une expertise utile de quinze anset dix mois n'etait pas mis en doute, en tant que tel, devant le Conseild`Etat. La realite de ce fait est reconnue tant par le Conseil du Corpsinterfederal de l'Inspection des finances que par l'arrete ministerielnDEG 16 attaque.
Seule est contestee la limitation à sept ans de l'expertise utile pourcalculer l'anciennete pecuniaire, conformement à l'article 48, S: 3,alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003, dont la defenderesseconteste la legalite et qui, selon elle, ne doit pas etre appliquee lorsde la determination de son anciennete pecuniaire.
La defenderesse fit particulierement valoir dans sa requete qu'elledispose à l'egard de l'autorite du droit de faire reconnaitre un delai dequinze ans et dix mois, invoquant à cet egard le droit d'etre traiteecomme les autres fonctionnaires federaux auxquels ne s'applique pas unelimitation de sept ans, qu'elle puise tant dans les articles 10 et 11 dela Constitution, qui garantissent l'egalite de traitement etl'interdiction de discrimination , que dans les articles 3, 4, 8DEG, 5, 9,14 et 15 de la loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre certainesformes de discrimination, qui interdisent toute forme de discriminationtant directe qu'indirecte, notamment fondee sur l'age et la fortune, etdont le respect à l'egard de chacun, y compris l'autorite, estcontraignant
La defenderesse a invoque notamment que :
a) elle a ete traitee differemment des autres fonctionnaires federaux,des lors que l'article 48, S: 3, de l'arrete royal du 1er avril 2003fixant le statut des membres du Corps interfederal de l'Inspection desfinances et modifiant l'arrete royal du 28 avril 1998 portant organisationdu Corps interfederal de l'Inspection des finances dispose que : « Parderogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrete royal du 29 juin 1973portant statut pecuniaire du personnel des services publics federaux, sontseuls admissibles pour l'octroi des augmentations intercalaires dans uneechelle, les services prestes comme titulaire de cette echelle.
Par derogation au premier alinea, pour le calcul de l'anciennete estprise en consideration :
1. (...)
2. l'anciennete acquise dans toute autre fonction procurant une expertiseutile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances et ceciavec un maximum de 7 ans »
b) la limitation de son anciennete à maximum 7 ans est contraire auxdispositions de la loi du 10 mai 2007, des lors qu'une telle limitationimplique une discrimination indirecte fondee sur l'age et la fortune entreles personnes dont l'anciennete est inferieure à sept ans et lespersonnes dont l'anciennete est superieure à sept ans, dont elle faisaitpartie, du fait que les personnes dont l'anciennete est plus longue sontnormalement aussi plus agees et que la limitation de l'anciennete à septans a un impact sur la remuneration, et ce, en violation de :
- l'article 3 qui dispose que la loi du 10 mai 2007 a pour objectif decreer, dans les matieres visees à l'article 5, un cadre general pourlutter contre la discrimination fondee notamment sur l'age et la fortune ,
- l'article 5, duquel il ressort que cette loi s'applique aussi pour lesecteur public en ce qui concerne les relations de travail (S: 1er,5DEG),specialement les dispositions et pratiques concernant les conditions detravail et la remuneration parmi lesquelles l'octroi et la fixation dusalaire (S: 2, 2DEG) ,
- l'article 9, qui dispose que toute distinction indirecte fondee surl'un des criteres proteges constitue une discrimination indirecte, àmoins que la disposition, le critere ou la pratique apparemment neutre quiest au fondement de cette distinction indirecte soit objectivementjustifie par un but legitime et que les moyens de realiser ce but soientappropries et necessaires ,
- l'article 4, 8DEG, qui definit la distinction indirecte comme lasituation qui se produit lorsqu'une disposition, un critere ou unepratique apparemment neutre est susceptible d'entrainer, par rapport àd'autres personnes, un desavantage particulier pour des personnescaracterisees par l'un des criteres proteges,
- l'article 14 qui dispose que dans les matieres qui relevent du champd'application de la presente loi, toute forme de discrimination estinterdite ,
- l'article 15 qui dispose que sont nulles, les dispositions qui sontcontraires à la presente loi, ainsi que les clauses contractuelles quiprevoient qu'un ou plusieurs contractants renoncent par avance aux droitsgarantis par la presente loi.
Elle a conclu dans sa requete que, des lors, conformement à l'article 159de la Constitution, l'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du1er avril 2003 n'est pas applicable du chef de la violation du principeconstitutionnel d'egalite et de non-discrimination et de la loi du 10 mai2007, de sorte qu'aucune limitation de sept ans ne peut lui etre imposee.
En substance, la requete de la defenderesse tend ainsi à lareconnaissance d'un droit subjectif au calcul de son anciennetepecuniaire, compte tenu de toute son expertise utile, sans plafond de septans.
En effet, la declaration de non-application dudit article 48, S: 3, alinea2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003 fondee sur l'exceptiond'illegalite, comme prevu par l'article 159 de la Constitution, auraitpour consequence, en raison des illegalites invoquees, que l'autorite nepeut avoir egard à cette limitation à sept ans, dont il est question àcet article et devrait reconnaitre toutes les annees d'expertise utilepour calculer l'anciennete pecuniaire de la defenderesse.
Conclusion
Dans la mesure ou le Conseil d`etat decide, dans l'arret attaque, que« le Conseil d'Etat est, des lors, bien competent pour connaitre del'arrete actuellement attaque » des lors que « le fait qu'en vertu del'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003, detelles prestations ne peuvent etre prises en considerations qu'avec unmaximum de sept ans, constitue une limitation de la valorisation de cesprestations qui avait ete prevue à l'epoque par les pouvoirs publics pourdes raisons budgetaires » et « que cette limitation ne deroge toutefoispas au pouvoir de decision discretionnaire de la partie demanderesse »,alors qu'il ressort des constatations qui ont ete faites ainsi que despieces de la procedure, specialement de la requete, que la defenderesse auniquement critique la limitation de son expertise utile à sept ans,invoquant, à cet egard, une exception d'illegalite empechant l'autorited'invoquer la limitation de l'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arreteroyal du 1er avril 2003, il ne justifie pas legalement sa decision suivantlaquelle le recours concernait une decision discretionnaire de la partiedemanderesse (violation des articles 10, 11, 144, 145 et 159 de laConstitution coordonnee du 17 fevrier 1994 , 14, S: 1er, tel qu'il etaitapplicable avant l'entree en vigueur des lois coordonnees sur le Conseild'etat du 12 janvier 1973 , 3, 4, 8DEG, 5, 9, 14 et 15 de la loi du 10 mai2007 tendant à lutter contre certaines formes de discrimination et 48, S:3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003 fixant le statut desmembres du Corps interfederal de l'Inspection des finances et modifiantl'arrete royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfederalde l'Inspection des finances) et le Conseil d'etat ne pouvait deciderlegalement qu'il etait competent pour connaitre de l'arrete attaque(violation des articles 144 et 145 de la Constitution coordonnee du 17fevrier 1994, 7, 14, S: 1er, tel qu'il etait applicable avant l'entree envigueur de la loi du 19 janvier 2014 et 33 des lois coordonnees sur leConseil d`Etat du 12 janvier 1973 et 609, 2DEG, du Code judiciaire).
III. La decision de la Cour
1. En vertu de l'article 14, S: 1er, 1DEG, des lois coordonnees sur leConseil d`Etat du 12 janvier 1973, applicable en l'espece, la section ducontentieux administratif du Conseil d'etat statue par voie d'arrets surles recours en annulation pour violation des formes soit substantielles,soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournement de pouvoir,formes contre les actes et reglements des diverses autoritesadministratives.
Cette competence est determinee par l'objet veritable et direct du recoursen annulation.
2. En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, les contestationsqui ont pour objet des droits subjectifs sont, en principe, du ressort desjuridictions de l'ordre judiciaire.
En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, le Conseil d`Etatdoit se declarer incompetent lorsque la requete tend à l'annulation d'unacte administratif par lequel une autorite administrative refused'executer une obligation qui correspond à un droit subjectif durequerant et que le moyen d'annulation invoque est base sur une regle dedroit materiel creant l'obligation et determinant le contenu de lacontestation.
Le Conseil d`Etat demeure competent lorsque la naissance du droitsubjectif est subordonnee à une decision prealable de l'autoriteadministrative, qui dispose d'un pouvoir discretionnaire en ce quiconcerne cette decision, sa competence fut-elle liee en certains domaines.
3. Aux termes de l'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1eravril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfederal del'Inspection des finances et modifiant l'arrete royal du 28 avril 1998portant organisation du Corps interfederal de l'Inspection des finances,pour le calcul de l'anciennete il est tenu compte de l'anciennete acquisedans toute autre fonction procurant une expertise utile pour l'exercice dela fonction de l'inspecteur des finances et ceci avec un maximum de 7 ans.
L'autorite qui se prononce sur la question de savoir si l'expertiseprofessionnelle procuree par une autre fonction est utile pour l'exercicede la fonction d'inspecteur des finances, dispose d'une liberted'appreciation relative à la pertinence de l'expertise professionnelleanterieure.
4. L'arret constate que le recours en annulation est dirige contrel'arrete ministeriel nDEG 16 du 13 mai 2013 accordant une anciennetepecuniaire à la defenderesse et qui a ete pris en application del'article 48, S: 3, alinea 2, 2, de l'arrete royal du 1er avril 2003precite.
Dans l'arrete ministeriel, l'autorite reconnait que les prestationseffectuees par la defenderesse dans d'autres fonctions procurent uneexpertise utile à l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances etque ces prestations ont une duree globale de 15 ans et dix mois. L'arreteministeriel limite la valorisation de ces prestations à sept ans en vertude l'article 48, S: 3, alinea 2, 2 de l'arrete royal du 1er avril 2003.
5. La naissance d'un droit subjectif dans le chef de la defenderesse est,des lors, subordonnee à la decision prealable de l'autoriteadministrative quant à l'expertise utile. L'autorite dispose, à cetegard, d'un pouvoir discretionnaire meme si sa competence est liee sur leplan de la valorisation maximale.
6. La decision du Conseil d'Etat qui rejette le declinatoire de competencesouleve par le demandeur, est legalement justifiee.
Par ces motifs,
La Cour, statuant en chambres reunies,
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux depens.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president Jean de Codt, president, Le presidentPaul Maffei, les presidents de section Christian Storck et Eric Dirix, leconseiller Didier Batsele, les presidents de section Albert Fettweis etBeatrijs Deconinck, les conseillers Alain Smetryns, Koen Mestdagh, MartineRegout et Geert Jocque, et prononce en audience publique du dix-neuffevrier deux mille quinze par le premier president Jean de Codt, enpresence de l'avocat general Christian Vandewal, avec l'assistance dugreffier en chef Chantal Van Der Kelen.
Traduction etablie sous le controle du president de section AlbertFettweis et transcrite avec l'assistance du greffier en chef Chantal VanDer Kelen.
Le greffier en chef, Le president de section,
19 FEVRIER 2015 C.14.0369.N/1
