Cour de cassation de Belgique
Arret
* NDEG C.14.0308.N
1. REGION FLAMANDE,
2. UPLACE, s.a.,
* Me Martin Lebbe, avocat à la Cour de cassation,
* * contre
* 1. PROVINCE DE BRABANT FLAMAND, (...), et crts,
* Mes Paul Wouters et Willy van Eeckhoutte, avocats à la Cour decassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi est dirige contre l'arret rendu le 28 mai 2014 par le Conseild'Etat, section du contentieux administratif.
L'avocat general Christian Vandewal a depose des conclusions ecrites le 5decembre 2014.
Le president de section Eric Dirix a fait rapport.
L'avocat general Christian Vandewal a conclu.
II. Le moyen de cassation
Les demandeurs presentent un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 13, 144 (tant avant qu'apres sa modification le 6 janvier 2014)et 145 de la Constitution ;
- articles 7 et 14, S: 1er, 1DEG, des lois sur le Conseil d'Etat,coordonnees le 12 janvier 1973 ;
- article 556 du Code judiciaire ;
- en tant que de besoin, articles 4 et 9 du decret du Conseil flamand du30 mars 2007 relatif aux conventions brownfield.
Decisions et motifs critiques
L'arret annule l'arrete du ministre flamand de l'Environnement, de laNature et de la Culture du 30 mai 2012 sur la base du premier moyen dansla cause sous IV (le recours introduit par la ville de Vilvorde, icisixieme defenderesse) apres avoir rejete le declinatoire de competence duConseil d'Etat pour examiner ce moyen, et declare par consequent sansobjet les recours des autres defendeurs contre le meme arrete.
L'arret se fonde sur les motifs qu'il contient et qui doivent ici etreconsideres comme reproduits.
L'arrete contient plus particulierement les motifs suivants :
« 18. La partie requerante invoque dans un premier moyen la violation del'article 33 de la Constitution et du principe d'impartialite.
Elle deduit des articles 5.1.4, 5.1.7 et 7.2.3. de la conventionbrownfield que le gouvernement flamand s'est engage à delivrerl'autorisation ecologique et à rejeter les recours administratifseventuels contre l'autorisation. Certaines declarations faites par diversministres au Parlement flamand porteraient egalement à le croire. Elleestime que cela est contraire à l'article 33 de la Constitution, quiprevoit que les competences du gouvernement flamand ne sont pas cessibles,à l'article 1128 du Code civil, qui prevoit que l'exercice d'une fonctionconcerne une chose qui n'est pas dans le commerce, ainsi qu'au principed'impartialite.
* [...] 20. La partie intervenante soutient d'abord que lemoyen est irrecevable au motif que le Conseil d'Etat n'estpas competent pour statuer sur la legalite de laconvention brownfield. Elle estime par ailleurs nonpertinents les griefs developpes dans le moyen, qui sontdiriges contre le contenu, la faisabilite et la forcecontraignante d'une convention brownfield, au motif qu'ilsne font pas partie des aspects qui doivent etre appreciesdans le cadre de la demande d'une autorisation ecologique.
* [...] 21. La partie requerante repond que le moyen n'estpas dirige contre la convention brownfield mais biencontre l'autorisation ecologique et doit etre compris ence sens que la conclusion de la convention brownfield enquestion a eu pour consequence que le ministre competentn'a plus ete en mesure de decider de maniere impartiale.La partie requerante fait valoir qu'elle n'invoque pas laviolation de l'article 159 la Constitution.
Le fait qu'elle est elle-meme une partie concernee par d'autresconventions brownfield ne fait pas obstacle, selon elle, à ce qu'ellepuisse contester l'autorisation ecologique d'un projet entravant sastrategie, d'autant plus que les conventions qu'elle a conclues sontformulees autrement que les articles concernes dans la conventionbrownfield en ce qui concerne Uplace. La partie requerante conclut à larecevabilite de son moyen.
* [...] 26. Une convention brownfield est une convention dedroit civil (article 9 du decret du 30 mars 2007 relatifaux conventions brownfield). Le Conseil d'Etat n'est parconsequent pas competent pour statuer sur la validited'une convention brownfield. Il peut faire intervenir laconclusion et le contenu d'une telle convention dansl'appreciation d'un moyen dirige contre un acte juridiqueadministratif attaquable devant le Conseil d'Etat etinvoquant la violation du principe d'impartialite qui estapplicable au titre de principe de bonne administrationaux organes de l'administration active. Le premier moyen,qui est defini de fac,on suffisamment claire et qui n'arien à voir avec une exception d'illegalite fondee surl'article 159 de la Constitution, est recevable dans lecadre d'un recours contre une autorisation ecologiquesusceptible d'etre annulee en application de l'article 14,S:1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat.
Ainsi qu'il apparaitra ci-apres, la convention Uplace comprend desdispositions specifiques dont il n'est pas demontre qu'elles figurentegalement dans d'autres conventions brownfield.
Partant, manque en fait l'affirmation selon laquelle la partie requerantea elle-meme contracte des engagements analogues dans d'autres conventions.
Le moyen est recevable.
27. L'article 4 de la convention brownfield relative au projet brownfield`Uplace Machelen' dispose, en ce qui concerne la nature de la convention,que :
`La presente convention est une convention de droit civil.
Les engagements pris dans la presente convention par les regisseurs et parle gouvernement flamand sont marques par le caractere d'autorite publiquedes regisseurs et du gouvernement flamand et, par consequent, n'impliquentnullement que des lois et des reglements applicables ne seront pasappliques. Ces obligations ne peuvent des lors en aucune fac,on porteratteinte à la mission des regisseurs et du gouvernement flamand, qui estd'appliquer les regles legales et decretales en vigueur et de suivre lesprocedures consacrees lors du traitement des demandes d'approbation,d'habilitation et d'autorisation enumerees à l'article 13, S: 1er, dudecret, comme par exemple (i) le respect de l'obligation de rapportageenvironnemental du projet et de sa planification et (ii) l'organisationdes enquetes publiques necessaires dans le cadre de la reaffectation, del'autorisation urbanistique et de l'autorisation ecologique.
Les regisseurs et le gouvernement flamand s'engagent uniquement àproceder à une adaptation des obligations si l'application susmentionneedes regles legales et decretales en vigueur et le respect susmentionne desprocedures consacrees font apparaitre des motifs rendant necessaires uneadaptation des obligations des acteurs, des regisseurs et du gouvernementflamand (ci-apres `motifs')'.
A l'article 3 de l'addendum à la convention brownfield, les partiesprecisent que `les motifs mentionnes à l'article 4 de la convention du 5juin 2009 sont des motifs que font apparaitre l'application, mentionnee aumeme article 4, des regles legales et decretales en vigueur et le respect,mentionne au meme article 4, des procedures consacrees et sont soit desmotifs d'interet public, soit des motifs qui ne sont pas raisonnablementreparables ou solubles (comme par exemple des incidences surl'environnement qu'il est impossible de limiter par des mesures demoderation) et necessitent des lors une adaptation des obligations desacteurs, des regisseurs et du gouvernement flamand'.
Conformement à l'article 5.1.7 de la convention, le gouvernement flamands'est engage, en qualite d'instance de recours contre la decision prise enpremiere instance sur la demande d'autorisation ecologique, à traiter lerecours administratif `dans le respect des obligations (...) en vertu dela presente convention'. L'article 5.1.7 inclut ainsi les `motifs', telsqu'ils sont precises à l'article 3 de l'addendum, dans l'evaluation de lademande d'autorisation ecologique en degre d'appel.
Dans son dernier memoire, la partie defenderesse soutient que lesdispositions esquissees ci-dessus de la convention Uplace sont desdispositions-types figurant dans `chaque' convention brownfield. Elle citeà cet egard un certain nombre de dispositions des conventions brownfield`58. Vilvoorde Renaultsite' et `62. Kuhlmannkaai Industrie Rieme'.
La partie intervenante elle aussi se refere dans son dernier memoire àdes obligations comparables contractees dans d'autres conventions (plusparticulierement les conventions brownfield `2. Watersite Vilvoorde DeMolens', `25. Watersite Vilvoorde herlocalisatie', `30. Fabricom -Novagora Vilvoorde' et `31. Mottay-Pissart Vilvoorde').
Dans les passages cites, le Conseil d'Etat n'identifie toutefois pasd'obligations identiques ou un tant soit peu comparables à l'article 3 del'addendum à la convention brownfield relative au projet brownfield`Uplace Machelen'. Qui plus est, sur la base du materiau de comparaisonapporte par la partie defenderesse et la partie intervenante, le Conseild'Etat constate que c'est precisement la convention Uplace qui deroge àla disposition-type reprise invariablement dans les autres conventions,selon laquelle les autorites concernees `optimalise(ro)nt etdiligente(ro)nt autant que possible' les demandes d'autorisation enàccordant l'attention requise aux demandes en question et en communiquantregulierement avec les acteurs sur l'etat d'avancement et sur leurposition quant à la demande'. L'objection de la partie defenderesse,selon laquelle accueillir le present moyen ne permettra plus de conclureaucune convention brownfield est donc inexacte en fait. Il en va de memepour l'observation de la partie intervenante selon laquelle un arretd'annulation mettrait en l'espece `en peril' chaque convention brownfieldexistante.
28. La lecture combinee des obligations contractees par le gouvernementflamand dans le cadre de la convention brownfield Uplace permet deconclure qu'il ne refuserait l'autorisation ecologique que dans descirconstances bien determinees, à savoir pour des motifs d'`interetpublic' ou pour des `motifs qui ne sont pas raisonnablement remediables ousolubles (comme par exemple des incidences sur l'environnement qu'il estimpossible de limiter par des mesures de moderation)'. La conventionbrownfield litigieuse comprenait ainsi des accords sur le contenu del'autorisation ecologique, ce qui est interdit par l'article 6, alinea 2,du decret du 30 mars 2007. En l'espece, les mesures de moderation enmatiere de mobilite, telles qu'elles sont prevues dans la conventionbrownfield du 5 juin 2009 et la `Principeovereenkomst Mobiliteit UplaceMachelen' du 29 avril 2010 sont d'ailleurs imposees comme conditionspeciale d'autorisation (article 5.2, point 13, de l'arrete attaque).
Cette condition speciale ressortit indeniablement au contenu del'autorisation ecologique accordee. Dans la mesure ou la conventionbrownfield comprend des dispositions qui sont davantage qu'une simpleàrticulation procedurale, correcte et flexible' (voir point 25), lesobligations contractees par le gouvernement flamand ne peuvent des lorsetre considerees que comme une renonciation, à tout le moins partielle,au pouvoir d'appreciation discretionnaire dont dispose l'autoritedelivrant l'autorisation en vertu de la reglementation generale en vigueuren matiere d'environnement.
29. Eu egard aux obligations speciales contractees par le gouvernementflamand dans la convention brownfield Uplace, l'on n'aperc,oit pas commentle ministre flamand de l'Environnement a pu apprecier en touteobjectivite, sans parti pris et sans etre tenu par des conventionsanterieurement contractees, les recours administratifs de la societeUplace notamment - acteur du projet brownfield - contre la decision prisele 14 septembre 2011 par la deputation de la province de Brabant flamandde refuser l'autorisation ecologique demandee. Il suit de ce qui precedeque l'arrete attaque a ete pris en violation du principe d'impartialite.
Le moyen est fonde ».
Griefs
1. En vertu des articles 13 et 144 de la Constitution, les contestationsqui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort destribunaux et, en vertu des articles 13 et 145 de la Constitution, lescontestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort destribunaux, sauf les exceptions etablies par la loi.
En vertu des articles 7 et 14, S: 1er, 1DEG, des lois coordonnees du 12janvier 1973 sur le Conseil d'Etat, la section du contentieuxadministratif statue par voie d'arrets sur les recours en annulation pourviolation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine denullite, exces ou detournement de pouvoir, formes contre les actes etreglements des diverses autorites administratives.
Seuls les cours et tribunaux sont competents pour trancher un litige civilrelatif à une convention de droit civil à la demande de tout interesse(voir egalement l'article 556 du Code judiciaire).
2. Conformement à l'article 4 du decret du 30 mars 2007 relatif auxconventions brownfield, une convention brownfield est une convention quiest conclue à certaines conditions et dans un but determine. Aux termesde l'article 9, alinea 1er, dudit decret, une convention brownfield estune convention de droit civil.
3. L'arret annule l'arrete pris le 30 mai 2012 par le ministre flamand del'Environnement, de la Nature et la Culture declarant fondes les recoursformes contre la decision prise le 14 septembre 2011 par la deputation dela province de Brabant flamand refusant à la societe anonyme Uplacel'autorisation ecologique d'exploitation d'un ensemble immobilier situe àla Woluwelaan, la Beaulieustraat, la Rittwegerlaan et la Nieuwbrugstraatà Malines, annulant la decision attaquee et octroyant l'autorisationecologique demandee au motif que ledit arrete a ete pris en violation duprincipe d'impartialite (point 29).
L'arret fonde, la violation du principe d'impartialite exclusivement surl'appreciation par le Conseil d'Etat des obligations que le gouvernementflamand a contractees dans la convention brownfield relative au projetbrownfield "Uplace Machelen", entre autres à l'egard de la societeUplace. Selon le Conseil d'Etat, il ressort d'une lecture combinee de cesobligations que le gouvernement flamand ne refuserait l'autorisationecologique que dans des circonstances bien determinees, que cetteconvention comprenait des accords sur le contenu de l'autorisationecologique, ce qui, selon le Conseil d'Etat, est interdit par l'article 6,alinea 2, du decret du 30 mars 2007 et que, dans la mesure ou laconvention brownfield comprend des dispositions qui sont davantage qu'unesimple àrticulation procedurale, correcte et flexible', ces obligationsne peuvent etre considerees que comme une renonciation, à tout le moinspartielle, au pouvoir d'appreciation discretionnaire dont disposel'autorite delivrant l'autorisation en vertu de la reglementation generaleen vigueur en matiere d'environnement (point 28).
4. Ainsi que l'admet l'arret, une convention brownfield est une conventionde droit civil (article 9 du decret du 30 mars 2007) (point 26).
Il ressort de l'arret que les parties etaient en litige en ce qui concernela portee de cette convention. La ville de Vilvoorde (sixiemedefenderesse) etait essentiellement d'avis que le gouvernement flamands'est engage dans cette convention à delivrer l'autorisation ecologiqueet à rejeter les recours administratifs eventuels contre l'autorisation(point 18 et point 24, premiere phrase, de l'arret attaque). La premieredemanderesse contestait cette interpretation (voir point 19 et point 23,deux dernieres phrases, de l'arret). La seconde demanderesse nepartageait pas davantage cette interpretation (dernier alinea du point 20et point 22 de l'arret attaque).
Bien que l'arret considere que le Conseil d'Etat n'est pas competent pourstatuer sur la validite d'une convention brownfield (point 26), il statueen tout cas sur la portee des obligations du gouvernement flamandcontenues dans la convention brownfield relative au projet "UplaceMachelen" (et donc sur les droits des autres parties à cette convention,notamment la seconde demanderesse) pour conclure, exclusivement sur labase de cette consideration, à une violation du principe d'impartialitelorsque le ministre flamand de l'Environnement, de la Nature et de laCulture a pris son arrete le 30 mai 2012 (points 27, 28 et 29).
L'arret considere, sur la base d'un examen des obligations par lesquellesle gouvernement flamand s'etait lie aux articles 4 et 5.1.7 de laconvention brownfield et à l'article 3 de l'addendum à la conventionbrownfield, que le gouvernement a renonce à son pouvoir d'appreciationdiscretionnaire et a ainsi perdu son impartialite. L'appreciation de laportee des obligations, en matiere civile, assumees par le gouvernementflamand constitue donc, selon les demanderesses, la pierre angulaire de ladecision du Conseil d'Etat en ce qui concerne le defaut d'impartialitereproche à ce gouvernement.
Ce n'est pas l'existence en soi d'une convention brownfield qui amene leConseil d'Etat à conclure à une violation du principe d'impartialitemais bien la portee specifique de la convention brownfield relative auprojet "Uplace Machelen".
L'objet veritablement conteste du moyen d'annulation accueilli par leConseil d'Etat est donc la portee de la convention brownfield concernee,des lors que, sur la base du seul traitement de cette contestation, leConseil d'Etat conclut à la violation du principe d'impartialite dans ladecision administrative attaquee devant lui. La partialite retenue ne peuten effet etre deduite d'aucun autre element ni d'aucune autre donnee de lacause.
Le Conseil d'Etat ne s'est donc pas borne à faire intervenir, dans sonappreciation, l'existence d'une convention brownfield relative au projet"Uplace Machelen" mais a apprecie la portee de ladite convention, àpropos de laquelle les parties etaient en litige, pour conclure, sur cettebase, à la violation du principe d'impartialite dans la decisionadministrative attaquee devant lui.
5. En realite, le Conseil d'Etat a tranche un litige civil relatif à laportee de la convention brownfield concernee pour decider sur cette seulebase que la decision administrative attaquee devant lui est illegale pourviolation du principe d'impartialite.
Le reglement de ce litige civil ressortit aux cours et tribunaux à lademande de tout interesse (articles 13, 144 de la Constitution, et 556 duCode judiciaire).
L'arret rejette ainsi illegalement le declinatoire de competence duConseil d'Etat (violation de l'ensemble des dispositions legalessusmentionnees).
III. La decision de la Cour
1. En vertu de l'article 14, S: 1er, 1DEG, des lois sur le Conseil d'Etat,coordonnees le 12 janvier 1973, applicable en l'espece, la section ducontentieux administratif du Conseil d'Etat statue par voie d'arrets surles recours en annulation pour violation des formes soit substantielles,soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournement de pouvoir,formes contre les actes et reglements des diverses autoritesadministratives.
La competence du Conseil d'Etat est determinee par l'objet veritable etdirect du recours en annulation.
En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, le Conseil d'Etat estsans juridiction lorsque la demande tend à l'annulation d'un actejuridique administratif par lequel une autorite administrative refused'executer une obligation qui correspond à un droit subjectif durequerant et que le moyen d'annulation invoque est base sur une regle dedroit materiel qui cree cette obligation et determine la solution dulitige.
2. L'arret constate que le recours en annulation est dirige contrel'arrete pris le 30 mai 2012 par le ministre flamand de l'Environnement,de la Nature et la Culture declarant fondes les recours formes contre ladecision prise le 14 septembre 2011 par la deputation de la province deBrabant flamand refusant à la societe anonyme Uplace l'autorisationecologique d'exploitation d'un ensemble immobilier à Malines et octroyantà cette societe l'autorisation ecologique demandee.
La sixieme defenderesse, la ville de Vilvorde, invoquait dans un premiermoyen la violation de l'article 33 de la Constitution et du principed'impartialite. Elle deduisait notamment des articles 5.1.4, 5.1.7 et7.2.3. de la convention brownfield que le gouvernement flamand s'estengage à delivrer l'autorisation ecologique et à rejeter les recoursadministratifs eventuels contre l'autorisation et arguait que cette fac,ond'agir est contraire au principe d'impartialite.
3. L'objet veritable et direct du recours tendait à l'annulation del'autorisation ecologique et non à l'annulation d'un acte juridiqueadministratif par lequel une autorite administrative refuse d'executer uneobligation qui correspond à un droit subjectif du requerant. Lacirconstance que l'appreciation de la violation, alleguee par la sixiemedefenderesse, du principe d'impartialite requiert que le Conseil d'Etatstatue egalement sur la portee des obligations figurant dans la conventionbrownfield conclue entre l'autorite delivrant l'autorisation ecologique etle demandeur de l'autorisation ne fait pas obstacle à la competence duConseil d'Etat.
4. En considerant qu'il peut faire intervenir la conclusion et le contenude la convention dans l'appreciation d'un moyen dirige contre un actejuridique administratif attaquable devant lui et invoquant la violation duprincipe d'impartialite qui est applicable au titre de principe de bonneadministration aux organes de l'administration active, l'arret ne violeaucune des dispositions legales visees au moyen.
Le moyen ne peut etre accueilli.
Par ces motifs
La Cour, statuant en chambres reunies,
Rejette le pourvoi ;
Condamne les demandeurs aux depens.
Ainsi juge par la Cour de cassation, chambres reunies, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president chevalier Jean de Codt, president, lepresident Paul Maffei, les presidents de section Christian Storck et EricDirix, le conseiller Didier Batsele, les presidents de section AlbertFettweis et Beatrijs Deconinck, les conseillers Alain Smetryns, KoenMestdagh, Martine Regout et Geert Jocque, et prononce en audience publiquedu dix-neuf fevrier deux mille quinze par le premier president chevalierJean de Codt, en presence de l'avocat general Christian Vandewal, avecl'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.
Traduction etablie sous le controle du president de section ChristianStorck et transcrite avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van DerKelen.
Le greffier en chef, Le president de section,
19 FEVRIER 2015 C.14.0308.N/1
