Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG S.14.0011.F
Agence Wallonne pour l'Integration des Personnes Handicapees, dont lesiege est etabli à Charleroi (Montignies-sur-Sambre), rue de laRivelaine, 21,
demanderesse en cassation,
representee par Maitre John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, ou ilest fait election de domicile,
contre
P. K.,
defenderesse en cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 8 novembre 2013par la cour du travail de Liege.
Le 28 octobre 2014, l'avocat general Jean Marie Genicot a depose desconclusions au greffe.
Le president de section Christian Storck a fait rapport et l'avocatgeneral Jean Marie Genicot a ete entendu en ses conclusions.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 23, 105, 108, 121 et 159 de la Constitution ;
- articles 20 et 78 de la loi speciale de reformes institutionnelles du 8aout 1980 ;
- articles 4, alinea 1er, et 6, 3DEG, du decret du Conseil regional wallondu 6 avril 1995 relatif à l'integration des personnes handicapees (avantson abrogation par le decret de la Region wallonne du 1er decembre 2011portant confirmation de l'arrete du gouvernement wallon du 29 septembre2011 portant codification de la legislation en matiere de sante etd'action sociale), devenus les articles 264, alinea 1er, et 266, 3DEG, duCode wallon de l'action sociale et de la sante du 29 septembre 2011, entreen vigueur le 31 decembre 2011 ;
- articles 3 et 13 de l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009fixant les conditions et les modalites d'intervention d'aide individuelleà l'integration des personnes handicapees, avant son abrogation le 1erseptembre 2013 par les articles 2, 35DEG, et 3 combines de l'arrete dugouvernement wallon du 4 juillet 2013 portant codification de lalegislation en matiere de sante et d'action sociale en Code reglementairewallon de l'action sociale et de la sante ;
- point II, 2.2, de l'annexe à l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai2009 precite (avant son abrogation implicite par les articles 2, 35DEG, et3 combines de l'arrete du gouvernement wallon du 4 juillet 2013 precite).
Decisions et motif critiques
Apres avoir expose les faits suivants : la defenderesse a, par le passe,demande et obtenu plusieurs fois l'intervention de la demanderesse dans lecout de l'adaptation de son vehicule automobile ; ainsi, par decision du13 avril 2004, la demanderesse avait accepte de couvrir les frais deretroviseurs electriques et de vitres electriques, diminues du montantd'une contribution personnelle ; le 6 mars 2010, la defenderesseintroduisit une nouvelle demande d'intervention de la demanderesse dans lecout de divers accessoires de son prochain vehicule ; par decision du 29mars 2010, la demanderesse refusa son intervention pour les retroviseurselectriques et les vitres electriques ; la defenderesse introduisit unedemande de revision ; par decision du 27 juillet 2010, la demanderessemaintint son refus en se fondant sur le point II, 2.2, de l'annexe àl'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009 fixant les conditions etles modalites d'intervention d'aide individuelle à l'integration despersonnes handicapees, redige comme suit : « Adaptations pour voitures[...]. Exclusions : Aucune intervention n'est octroyee pour [...] lesvitres electriques, les retroviseurs electriques » ; sur le recours de ladefenderesse contre cette derniere decision, le tribunal du travail a ditl'action non fondee ; la defenderesse, appelante de cette decision, «rappelle qu'elle a beneficie d'interventions de [la demanderesse] pourl'adaptation de son vehicule et que le principe de standstill s'oppose àce qu'il en soit autrement pour une reconduction de la meme demande »,
l'arret ordonne la reouverture des debats pour permettre à lademanderesse « de preciser les raisons pour lesquelles il a precedemmentete fait recours à l'article 13 et celles pour lesquelles ce recoursn'est plus autorise et ensuite de justifier les motifs lies à l'interetgeneral ».
L'arret fonde cette decision sur les motifs suivants :
« Dans les grandes lignes, l'obligation de standstill impose de comparerdeux normes successives des lors qu'est invoquee une violation de l'effetde standstill vise à l'article 23 de la Constitution en matiere d'aidesociale, dans laquelle rentre l'aide materielle allouee aux personneshandicapees. Un premier debat est apparu sur le type de normes concernees: s'agit-il de legislations, d'arretes, de leurs interpretationssuccessives par la jurisprudence ou encore de pratiques administratives ?I. Hachez inclut les pratiques administratives dans les normessusceptibles de faire naitre le droit au standstill. Il faut approuvercette analyse des lors que le droit à une aide sociale au sens large peuttrouver son origine dans la loi mais aussi dans l'interpretation qui luiest donnee et dans la pratique administrative. Si une retrogradationresulte de cet examen, il faut ensuite se pencher sur la question s'il y aun recul significatif du niveau de protection sans qu'existe un interetgeneral proportionne. [...] Le legislateur qui modifie la norme oul'administration qui l'applique differemment d'une maniere restrictivedoit, des lors que le recul significatif est etabli, s'en expliquer et sejustifier notamment par l'interet general qui peut autoriser le changementet meme un pas en arriere ;
[...] Il ne faut pas operer de distinction selon que la demande est unedemande de renouvellement ou non : dans les deux hypotheses, lesconditions d'octroi de l'aide ne sont pas remplies puisque le texteinterdit formellement l'octroi d'une aide pour les vitres electriques etles retroviseurs electriques. Le texte de l'arrete du gouvernement wallon[du 14 mai 2009] n'a pas apporte de modification significative en ajoutant`Exclusion' alors que les arretes precedents prevoyaient dejà qu'il nepouvait pas y avoir d'intervention. C'est donc, semble-t-il, la pratiqueadministrative qui a change. Ce n'etait pas admis par les textes mais lademande etait neanmoins soumise pour avis au conseil pour l'aideindividuelle à l'integration puis pour decision au comite de gestion. Dela sorte, une prise en charge etait autorisee par le recours à l'article13 de l'arrete du gouvernement wallon. Par contre, la pratique nouvelle aapparemment serieusement modifie les droits de la personne handicapeepuisque, quels que soient le niveau de handicap et le caractere utile ouessentiel de l'aide sollicitee, celle-ci ne peut plus etre allouee ;
[La demanderesse] ne s'est expliquee ni sur le changement intervenu dansle traitement de la demande ni sur l'importance de la modification et surles raisons invoquees pour exclure les demandes portant notamment sur lesvitres electriques et les retroviseurs electriques. Afin de permettre à[la demanderesse] de s'expliquer et d'apporter les eclaircissementssouhaites, une reouverture des debats s'impose. Il s'indique pour [lademanderesse] de veiller, d'une part, à deposer l'avis du conseil pourl'aide individuelle et la decision d'octroi par le comite de gestion lorsde l'octroi precedent de 2004 ainsi que les regles (circulaires ?) envigueur à l'epoque et celles qui sont applicables actuellement au sujetd'une demande d'aide portant sur les vitres electriques et lesretroviseurs electriques et, d'autre part, à justifier les motifs pourlesquels un changement a ete decide en joignant les preuves qui y sontrelatives ».
Griefs
Premiere branche
L'article 23 de la Constitution dispose :
« Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignite humaine.
A cette fin, la loi, le decret ou la regle visee à l'article 134garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droitseconomiques, sociaux et culturels, et determinent les conditions de leurexercice.
Ces droits comprennent notamment : [...] 2DEG le droit à la securitesociale, à la protection de la sante et à l'aide sociale, medicale etjuridique ».
Cette disposition constitutionnelle implique, dans les matieres qu'ellecouvre, une obligation de standstill qui s'oppose à ce que le legislateurcompetent reduise sensiblement le niveau de protection offert par lalegislation en vigueur sans qu'existent pour ce faire de motifs lies àl'interet general.
L'obligation de standstill s'impose donc aux differents legislateurs(federal, regionaux ou communautaires) ou au Roi et aux gouvernements descommunautes et des regions vises à l'article 121 de la Constitution,auxquels ces legislateurs auraient delegue leurs competences, conformementà l'article 105 de la Constitution et à l'article 78 de la loi specialede reformes institutionnelles du 8 aout 1980, ou qui sont charges de faireles reglements et arretes necessaires pour l'execution des lois ou desdecrets, conformement à l'article 108 de la Constitution et à l'article20 de ladite loi speciale du 8 aout 1980.
Pour verifier si l'obligation de standstill est respectee, il y a lieu decomparer l'etendue de la protection du droit vise à l'article 23 de laConstitution, offerte par la nouvelle norme legale ou reglementaire, parrapport à la protection de ce droit, telle qu'elle etait realisee par lalegislation ou la reglementation anterieurement applicable, la comparaisonse faisant entre deux normes.
En revanche, l'obligation de standstill ne s'impose pas àl'administration chargee d'appliquer les lois, decrets, arretes etreglements et ne l'oblige pas à continuer une pratique qui va àl'encontre de la volonte du legislateur ou de l'autorite reglementaire àlaquelle le legislateur a delegue sa competence ou qui a pris les arreteset reglements necessaires à l'execution des lois et des decrets.
En l'espece, comme le constate l'arret, les versions successives desannexes aux arretes du gouvernement wallon mettant en oeuvre l'article 6du decret du Conseil regional wallon du 6 avril 1995 relatif àl'integration des personnes handicapees ont chacune, successivement, excluune prise en charge par [la demanderesse] des frais relatifs à certainsaccessoires des vehicules automobiles, tels les vitres et les retroviseurselectriques, la seule difference entre les versions successives desannexes desdits arretes du gouvernement wallon etant la mention expresse,dans l'annexe à l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009, du terme« Exclusions » avant la liste des accessoires automobiles pour lesquelsl'intervention est refusee, et il n'y a donc pas eu, dans les textes, demodification de la protection du droit des personnes handicapees àrecevoir une intervention pour lesdits accessoires, car ni lareglementation anterieure (les arretes du gouvernement wallon du 3 juin1999 et du 4 fevrier 2004 et leurs annexes) ni l'arrete du gouvernementwallon du 14 mai 2009 et son annexe n'ont consacre ni ne consacrent ledroit des personnes handicapees à recevoir de [la demanderesse] une aidepour de tels accessoires.
L'arret constate qu'en depit de cette exclusion d'intervention, prevuedans les annexes aux arretes du gouvernement wallon des 3 juin 1999 et 4fevrier 2004, l'aide materielle pour les vitres electriques et lesretroviseurs electriques avait ete octroyee à la defenderesse, avantl'entree en vigueur de l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009, envertu d'« une pratique administrative qui n'assimilait pas à uneexclusion la formule indiquant qu'il n'y aurait pas d'intervention pour cetype de demande avec pour consequence que [la demanderesse] soumettaitalors la demande, sur pied de l'article 13 de l'arrete, pour avis auconseil de l'aide individuelle à l'integration puis pour decision aucomite de gestion ». L'arret considere que « ce n'etait pas admis parles textes », ce qui signifie, en d'autres termes, que l'article 13desdits arretes du gouvernement wallon ne permettait pas de contourner uneexclusion d'intervention prevue dans les annexes auxdits arretes dugouvernement wallon.
L'arret considere neanmoins que cette pratique administrative contra legempeut faire naitre l'obligation pour la demanderesse de continuer laditepratique, sauf motifs lies à l'interet general sur lesquels elle aura às'expliquer, bien que, dans l'annexe à l'arrete du gouvernement wallon du14 mai 2009, applicable à la demande d'intervention formee le 6 mars 2010par la defenderesse pour des vitres electriques et des retroviseurselectriques, il soit indique au point II, 2.2, que l'absenced'intervention pour ce genre d'accessoires est une exclusiond'intervention et bien que la procedure de l'article 13 de l'arrete dugouvernement wallon du 14 mai 2009 ne puisse etre appliquee pour les« exclusions expressement mentionnees dans l'annexe [dudit] arrete ».
L'arret meconnait ainsi la notion legale d'obligation de standstill qui sededuit de l'article 23 de la Constitution, car cette obligation n'incombequ'aux seuls legislateurs et autorites reglementaires auxquelles cesderniers ont delegue leur competence et elle n'implique pas que, saufmotifs lies à l'interet general, une autorite administrative chargeed'appliquer les lois, les decrets, les arretes et les reglements doivecontinuer à suivre une pratique contraire à ces normes. L'arret violeainsi les articles 23, 105, 108 et 121 de la Constitution, 20 et 78 de laloi speciale de reformes institutionnelles du 8 aout 1980.
En outre, en refusant d'appliquer la reglementation en vigueur en matiered'aide individuelle aux personnes handicapees, l'arret viole :
- les articles 4, alinea 1er, et 6, 3DEG, du decret du 6 avril 1995 duConseil regional wallon relatif à l'integration des personnes handicapees(devenus les articles 264, alinea 1er, et 266, 3DEG, du Code wallon del'action sociale et de la sante), qui chargent le gouvernement d'arreterles mesures d'adaptation visant à assurer aux personnes handicapees lebenefice de services offrant des aides techniques et des appareillagesfavorisant l'autonomie et la mobilite ;
- l'article 3 de l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009 fixant lesconditions et les modalites d'intervention d'aide individuelle àl'integration des personnes handicapees, en vertu duquel « la prise encharge de tout ou partie de l'aide individuelle à l'integration peut etreaccordee en faveur des personnes handicapees, conformement auxdispositions du present arrete et de son annexe » ;
- le point II, 2.2, de l'annexe audit arrete du gouvernement wallon du 14mai 2009, qui exclut toute intervention pour les vitres et lesretroviseurs electriques ;
- l'article 13 dudit arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009, qui nepermet pas de soumettre à l'avis du conseil pour l'aide individuelle àl'integration puis au comite de gestion pour decision une demande de priseen charge d'une aide individuelle à l'integration qui fait l'objet d'une« exclusion expressement mentionnee dans l'annexe [dudit] arrete ».
Seconde branche
S'il doit etre interprete comme signifiant que la cour du travail a refused'appliquer la reglementation en vigueur, precisee dans la premierebranche du moyen, au motif que cette reglementation opererait un reculsignificatif de la protection des droits des personnes handicapees parrapport au niveau de protection qui resultait d'une pratiqueadministrative qui n'etait pas admise par les textes, l'arret 1. meconnaitla notion legale d'obligation de standstill contenue dans l'article 23 dela Constitution, car une pratique administrative contra legem ne peutservir de reference pour apprecier un eventuel recul de protection dudroit (violation de l'article 23 de la Constitution), et 2. violel'article 159 de la Constitution, qui ne permet au cours et tribunaux derefuser d'appliquer les arretes et reglements que s'ils ne sont pasconformes aux lois.
III. La decision de la Cour
Quant à la premiere branche :
L'article 23 de la Constitution implique, en matiere d'aide sociale, uneobligation de standstill qui s'oppose à ce que le legislateur etl'autorite reglementaire competents reduisent sensiblement le niveau deprotection offert par la norme applicable sans qu'existent pour ce fairede motifs lies à l'interet general.
L'arret constate que, par une decision du 27 juillet 2010, la demanderessea, se fondant sur l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009 fixantles conditions et modalites d'intervention d'aide individuelle àl'integration des personnes handicapees, refuse d'intervenir dans lesfrais d'equipement du prochain vehicule automobile de la defenderesse devitres et retroviseurs electriques alors que, pour son precedent vehicule,pareille intervention lui avait ete accordee par une decision du 13 juin2004 rendue sous l'empire de l'arrete du gouvernement wallon du 3 juin1999 ayant le meme objet.
L'arret considere que tant l'arrete du gouvernement wallon du 14 mai 2009que ceux des 3 juin 1999 et 4 fevrier 2004 qui l'ont precede, dont ilrattache l'objet à l'aide sociale, excluent que la demanderesseintervienne dans les frais d'installation de vitres et retroviseurselectriques sur un vehicule automobile.
Il releve toutefois que la pratique administrative de la demanderesseetait, avant sa derniere decision, ainsi fixee que, si « ce n'etait pasadmis par les textes », « la demande etait neanmoins soumise pour avisau conseil pour l'aide individuelle à l'integration puis pour decision aucomite de gestion », de sorte qu' « une prise en charge etaitautorisee », mais que « la pratique nouvelle a apparemment modifie lesdroits de la personne handicapee puisque [...] [l'aide sollicitee] ne peutplus etre allouee ».
En considerant, pour inviter la demanderesse à s'expliquer « sur lesraisons invoquees pour justifier le changement intervenu », que lespratiques administratives doivent etre incluses « dans les normessusceptibles de faire naitre le droit au standstill », et en appliquantdes lors à l'administration une obligation que l'article 23 de laConstitution ne lui destine pas, l'arret viole cette dispositionconstitutionnelle.
Le moyen est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque, sauf en tant qu'il rec,oit l'appel ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretpartiellement casse ;
Vu l'article 1017, alinea 2, du Code judiciaire, condamne la demanderesseaux depens ;
Renvoie la cause, ainsi limitee, devant la cour du travail de Bruxelles.
Les depens taxes à la somme de cinq cent trente-quatre euros nonante etun centimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, troisieme chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Christian Storck, les conseillers KoenMestdagh, Mireille Delange, Antoine Lievens et Sabine Geubel, et prononceen audience publique du quinze decembre deux mille quatorze par lepresident de section Christian Storck, en presence de l'avocat generalJean Marie Genicot, avec l'assistance du greffier Lutgarde Body.
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| L. Body | S. Geubel | A. Lievens |
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| M. Delange | K. Mestdagh | Chr. Storck |
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15 DECEMBRE 2014 S.14.0011.F/11
