Cour de cassation de Belgique
Arret
5123
NDEG S.12.0123.F
ETAT BELGE, represente par le ministre des Affaires sociales, service desallocations aux personnes handicapees, dont les bureaux sont etablis àBruxelles, boulevard du Jardin botanique, 50,
demandeur en cassation,
represente par Maitre Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour decassation, dont le cabinet est etabli à Gand, Drie Koningenstraat, 3, ouil est fait election de domicile,
contre
H. E. M.,
defendeur en cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 18 juin 2012par la cour du travail de Bruxelles.
Le conseiller Mireille Delange a fait rapport.
L'avocat general delegue Michel Palumbo a conclu.
II. Le moyen de cassation
Le demandeur presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 10, 11 et 159 de la Constitution ;
- articles 17 et 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royal du 22 mai 2003relatif à la procedure concernant le traitement des dossiers en matieredes allocations aux personnes handicapees ;
- pour autant que de besoin, articles 1, 2, et 8 de la loi du 27 fevrier1987 relative aux allocations aux personnes handicapees.
Decisions et motifs critiques
L'arret attaque decide que l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arreteroyal du 22 mai 2003 relatif à la procedure concernant le traitement desdossiers en matiere des allocations aux personnes handicapees estcontraire aux articles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure ou ils'applique aux personnes handicapees pour lesquelles la revision medicaleplanifiee entraine une augmentation du droit aux allocations. Puis, ilprononce la reouverture des debats afin de permettre aux parties des'expliquer sur les questions visees dans l'arret, notamment concernantles consequences de l'inconstitutionnalite constatee. Il justifie cesdecisions par tous ses motifs, reputes ici integralement reproduits, enparticulier par les considerations suivantes :
« Quant à l'allocation d'integration
Les debats sont rouverts quant aux consequences de l'inconstitutionnalitede l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royal du 22 mai 2003. Cettedecision est motivee par les raisons suivantes :
L'historique administratif [...]
Examen de la contestation
La question litigieuse
Apres expertise, il s'avere que la situation medicale [du defendeur] s'estaggravee en ce sens qu'il presente depuis le 1er octobre 2007, pour uneduree indeterminee, une reduction d'autonomie evaluee à 12 points, aulieu des 9 points qui lui ont ete reconnus du 1er octobre 2005 au 30septembre 2007.
Le litige porte sur la date à laquelle l'allocation d'integration,majoree en raison de cette aggravation, doit lui etre accordee.
Selon [le defendeur], il a droit à une allocation d'integration decategorie 3 au lieu de la categorie 2 depuis le 1er octobre 2007,premier jour du mois qui suit la date à laquelle la revision medicaleetait planifiee.
[Le demandeur] ne lui reconnait le droit à une allocation d'integrationde categorie 3 qu'à partir du 1er octobre 2009, premier jour du moisqui suit la decision prise par l'administration dans le cadre de larevision medicale planifiee.
La periode litigieuse est comprise entre le 1er octobre 2007 et le 30septembre 2009, compte tenu de la nouvelle decision prise par [ledemandeur] le 28 mars 2011, qui accorde [au defendeur] une allocationd'integration de categorie 3 à partir du 1er octobre 2009.
La reglementation
L'article 23 de l'arrete royal du 22 mai 2003 prevoit : [...]
L'article 23, S: 2, alinea 5, dispose que la nouvelle decision prise dansle cadre d'une revision medicale planifiee produit ses effets le premierjour du mois qui suit la date de la notification de la decision. Il n'estpas prevu de distinction selon que la revision s'opere en defaveur de lapersonne handicapee, vu l'amelioration de sa situation medicale, ou en safaveur, en cas d'aggravation de son etat.
La confrontation de la reglementation au principe de non-discrimination
[Le defendeur] fait valoir que l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arreteroyal du 22 mai 2003 viole les articles 10 et 11 de la Constitution.
Conformement à l'article 159 de la Constitution, le juge a le pouvoir etle devoir de verifier la conformite des dispositions de l'arrete royalaux normes qui lui sont superieures et notamment à la Constitutionelle-meme. Ce controle doit porter tant sur la legalite externe que surla legalite interne des dispositions de l'arrete royal et il n'est paslimite aux irregularites manifestes [...].
Le fait de traiter de maniere identique des categories de personnes setrouvant dans des situations differentes au regard de la norme àappliquer est susceptible de constituer une discrimination si cetraitement identique est depourvu de justification raisonnable.
L'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royal du 22 mai 2003 traite demaniere identique des personnes se trouvant dans des situationsdifferentes, à savoir, dans le cadre d'une revision medicale planifiee,d'une part, les personnes handicapees dont la situation medicale s'estamelioree et dont le droit aux allocations se trouve par consequent reduitet, d'autre part, les personnes handicapees dont l'etat s'est aggrave etqui peuvent donc pretendre à des allocations plus elevees.
Pour ces deux categories de personnes, la disposition prevoit qu'unenouvelle decision relative aux allocations, prise dans le cadre d'unerevision medicale planifiee, produit ses effets le premier jour du moisqui suit celui au cours duquel la decision est prise.
Cette disposition est favorable aux personnes handicapees appartenant àla premiere categorie, puisqu'elles ne subissent pas de reductionretroactive de leurs allocations.
En revanche, la disposition est defavorable aux personnes handicapeesrelevant du second groupe, puisqu'elles ne beneficient de l'augmentationde leurs allocations qu'apres que l'administration ait pris une decisionen ce sens. En l'occurrence, la decision a ete prise le 11 septembre2009, de sorte que l'application de l'arrete royal conduirait àn'octroyer [au defendeur] l'allocation d'integration de categorie 3 (aulieu de la categorie 2 qui lui etait reconnue precedemment) qu'à partirdu 1er octobre 2009, alors que l'aggravation de sa situation estreconnue à la date du 1er octobre 2007.
Le fait que dans la majorite des cas, la disposition contestee soitfavorable à la personne handicapee, car la revision medicale planifieeconduirait le plus souvent, selon [le demandeur], à une reduction desallocations ne justifie pas que les personnes handicapees dont lasituation s'est aggravee soient traitees de la meme maniere.
La possibilite pour la personne handicapee d'introduire une nouvelledemande d'allocations, ce qui permettrait à l'administration de prendreune nouvelle decision d'octroi, tenant compte de sa nouvelle situationmedicale, avec effet le premier jour suivant la date de la nouvelledemande en vertu de l'article 17, S: 3, de l'arrete royal, ne justifiepas raisonnablement la disposition contestee.
En effet, la personne handicapee n'est en aucune fac,on informee dessubtilites de la reglementation. Au contraire, lorsque [le demandeur] anotifie [au defendeur] l'attestation generale du 25 septembre 2006 quireconnaissait sa situation medicale pour une periode limitee du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2007, il lui a ete indique par ecrit que sondossier serait automatiquement revu par l'administration à l'issue de cette periode [...]. Le courrier du 16 janvier 2008 par lequel [ledemandeur] lui a demande des renseignements necessaires à la revisiond'office de son dossier au 30 septembre 2007 en raison du caractereevolutif ou provisoire des donnees medicales ayant servi de base à ladecision d'octroi anterieure n'indiquait pas davantage que la revision,meme si elle etait en faveur [du defendeur], ne prendrait pas cours au 1eroctobre 2007. Dans ces circonstances, il est deraisonnable d'attendre dela personne handicapee qu'elle introduise une nouvelle demanded'allocations, alors qu'elle a ete informee que le reexamen automatiquede ses droits etait en cours.
C'est des lors sans justification raisonnable que l'article 23, S: 2,alinea 5, traite de maniere identique des personnes handicapees qui setrouvent dans des situations differentes.
La [cour du travail] constate que cette disposition est contraire auxarticles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure ou elle s'appliqueaux personnes handicapees pour lesquelles la revision medicale planifieeentraine une augmentation du droit aux allocations.
Les consequences de l'inconstitutionnalite
Si le juge constate l'illegalite ou l'inconstitutionnalite d'unedisposition, il ne peut en faire application ».
Griefs
1.1.1. Conformement à l'article 159 de la Constitution, les cours ettribunaux n'appliquent les arretes et reglements generaux, provinciaux etlocaux qu'autant qu'ils sont conformes aux lois.
La regle de l'egalite des Belges devant la loi contenue dans l'article 10de la Constitution et celle de la non-discrimination dans la jouissancedes droits et libertes reconnus aux Belges contenue dans l'article 11 dela Constitution impliquent que tous ceux qui se trouvent dans la memesituation soient traites de la meme maniere tandis que tous ceux qui setrouvent dans des situations differentes ne puissent etre traites de lameme maniere.
1.1.2. La loi du 27 fevrier 1987 relative aux allocations aux personneshandicapees, prevoit trois types d'allocations : (1) l'allocation deremplacement de revenus, accordee à la personne handicapee qui est ageed'au moins 21 ans et qui, au moment de l'introduction de la demande, estagee de moins de 65 ans, dont il est etabli que l'etat physique oupsychique a reduit sa capacite de gain à un tiers ou moins de ce qu'unepersonne valide est en mesure de gagner en exerc,ant une profession surle marche general du travail ; (2) l'allocation d'integration, accordee àla personne handicapee qui, au moment de l'introduction de la demande,est agee d'au moins 21 ans et de moins de 65 ans, dont le manque ou lareduction d'autonomie est etabli ; (3) l'allocation pour l'aide auxpersonnes agees, accordee à la personne handicapee agee d'au moins 65ans dont le manque ou la reduction d'autonomie est etabli .
L'article 8 de la loi du 27 fevrier 1987 dispose que les allocations sontaccordees sur demande. Le Roi determine comment, par qui, à partir dequand et de quelle maniere la demande est introduite, ainsi que la datede prise de cours de la decision. Le Roi determine en outre dans quels casune nouvelle demande peut etre introduite et dans quels cas une nouvelle decision peut etre prise.
L'arrete royal du 22 mai 2003 prevoit comment la demande doit etre introduite et examinee. Selon l'article 23, S: 1er, 5DEG, il est proceded'office à une revision du droit à l'allocation à la date fixee par unedecision anterieure lorsque celle-ci a ete prise sur la base d'elementsà caractere provisoire ou evolutif. D'apres le paragraphe 2, alinea 5,du meme article, la nouvelle decision produit ses effets le premier jourdu mois qui suit la date de la notification de la decision.
1.2. L'arret considere que l'article 23, S: 2, alinea 5, traite de maniereidentique deux groupes de personnes se trouvant dans des situations differentes, à savoir, d'une part, les personnes handicapees dont lasituation medicale s'est amelioree et dont le droit aux allocations setrouve par consequent reduit et, d'autre part, les personnes handicapeesdont l'etat s'est aggrave et qui peuvent des lors pretendre à des allocations plus elevees.
Selon la disposition visee, chaque fois qu'il est procede d'office à unerevision du droit à l'allocation à la date fixee par une decisionanterieure lorsque celle-ci a ete prise sur la base d'elements àcaractere provisoire ou evolutif, la nouvelle decision produit ses effetsle premier jour du mois qui suit la date de la notification de ladecision.
Cette disposition ne concerne qu'un seul groupe de personnes, à savoirles personnes handicapees pour lesquelles une decision anterieure a eteprise sur la base d'elements à caractere provisoire ou evolutif et pourlesquelles il est procede d'office à une revision du droit auxallocations. Au moment ou la revision d'office est effectuee, le resultatde cet examen et donc l'effet sur le droit aux allocations sont inconnus.On ne se trouve donc pas en presence de deux groupes de personnes setrouvant dans des situations differentes. La distinction faite parl'arret ne resulte pas de l'application de l'article 23, S: 2, alinea 5,mais des faits.
1.3. En decidant que l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royaltraite de maniere identique des categories de personnes se trouvant dansdes situations differentes et en decidant sur la base de l'article 159 dela Constitution qu'il ne peut appliquer cette disposition, l'arret attaque viole les articles 10, 11 et 159 de la Constitution, 23, S: 2,alinea 5, de l'arrete royal du 22 mai 2003 et 1er, 2 et 8 de la loi du 27fevrier 1987.
2.1. En ordre subsidiaire, si la Cour etait d'avis que l'arret attaquedecide à juste titre que l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royaltraite de maniere identique deux groupes de personnes se trouvant dansdes situations differentes, il y a une justification raisonnable pourqu'ils soient traites de la meme maniere.
Les regles de l'egalite et de la non-discrimination n'excluent pas, eneffet, qu'une distinction soit faite entre differentes categories depersonnes pour autant que le critere de distinction soit susceptible dejustification objective et raisonnable. L'existence d'une tellejustification doit s'apprecier par rapport au but et aux effets de lamesure prise. Le principe d'egalite n'est viole que s'il est etabli qu'iln'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalite entre les moyensemployes et le but vise. Il en est de meme quand il s'agit d'un traitementidentique de differents groupes de personnes : le fait de traiter demaniere identique des categories de personnes se trouvant dans dessituations differentes au regard de la norme à appliquer ne constituepas une discrimination si ce traitement est pourvu de justificationraisonnable.
2.2. L'article 17, S: 1er, de l'arrete royal du 22 mai 2003 dispose qu'unenouvelle demande peut etre introduite lorsque, selon le demandeurd'allocations, des modifications sont intervenues qui justifient l'octroiou l'augmentation des allocations. Les nouvelles demandes peuvent tendreà une revision de l'appreciation de la capacite de gain ou du degre d'autonomie de la personne handicapee, en raison d'un changement de sonetat physique ou psychique, ou du fait de satisfaire aux autresconditions d'octroi. Selon le premier alinea du paragraphe 3 du memearticle, la decision prise suite à la nouvelle demande produit ses effetsle premier jour du mois suivant celui au cours duquel la nouvelle demandea ete introduite.
En plus, la reglementation relative aux allocations aux personneshandicapees est un regime particulier d'aide sociale, totalement financepar les deniers publics et non contributif. Ces allocations constituentune aide financiere, dont le montant doit garantir en priorite la securited'existence des moins favorises. En effet, contrairement au regimetraditionnel de securite sociale, lequel comporte le paiement decotisations, ce regime special est entierement finance par les ressourcesgenerales de l'Etat et tend à procurer un revenu fixe par la loi à ceux qui ne disposent pas d'autres moyens de subsistance suffisants. Lelegislateur a des lors raisonnablement pu considerer qu'il pouvait fixer,à la fois pour des raisons budgetaires et pour des raisons d'ordrepratique, les conditions auxquelles il voulait financer le regime des allocations aux personnes handicapees au moyen de deniers publics.
La mesure selon laquelle les decisions prises en vertu d'une revisiond'office, lorsque la decision anterieure a ete prise sur la based'elements à caractere provisoire ou evolutif, produisent leurs effetsle premier jour du mois qui suit la date de la notification de ladecision, sans qu'il soit fait de distinction selon que la situation dela personne handicapee s'est amelioree ou non, fait inconnu au moment ouil est procede à la revision medicale planifiee, repose donc sur uncritere objectif et pertinent à la lumiere du but poursuivi par lelegislateur et de l'utilisation efficace des deniers publics.
Etant donne que la personne handicapee qui estime que sa situationmedicale s'est aggravee peut toujours introduire une nouvelle demande enapplication de l'article 17, S: 1er, de l'arrete royal du 22 mai 2003,dans quel cas, selon le S: 3, alinea 1er, de cet article, la nouvelle decision produit ses effets le premier jour du mois suivant celui au coursduquel la nouvelle demande a ete introduite, l'article 23, S: 2, alinea5, du meme arrete n'implique certainement pas une limitation inequitabledes droits de cette personne.
2.3. Il resulte de ce qui precede que l'arret attaque ne decide paslegalement que c'est sans justification raisonnable que l'article 23, S:2, alinea 5, de l'arrete royal traite de maniere identique des personneshandicapees qui se trouvent dans des situations differentes (violation des articles 10, 11 et 159 de la Constitution, 17 et 23, S: 2, alinea 5,de l'arrete royal du 22 mai 2003 relatif à la procedure concernant letraitement des dossiers en matiere des allocations aux personneshandicapees et 1er, 2, et 8 de la loi du 27 fevrier 1987 relative auxallocations aux personnes handicapees).
En conclusion, l'arret attaque ne decide pas legalement que l'article 23,S: 2, alinea 5, de l'arrete royal du 22 mai 2003 est contraire auxarticles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure ou il s'applique auxpersonnes handicapees pour lesquelles la revision medicale planifieeentraine une augmentation du droit aux allocations et ne decide des lorspas legalement qu'il ne peut en faire application (violation des articles10, 11 et 159 de la Constitution, 17 et 23, S: 2, alinea 5, de l'arreteroyal du 22 mai 2003 relatif à la procedure concernant le traitement desdossiers en matiere des allocations aux personnes handicapees et 1er, 2,et 8 de la loi du 27 fevrier 1987 relative aux allocations aux personneshandicapees).
III. La decision de la Cour
1. Les regles de l'egalite et de la non-discrimination enoncees auxarticles 10 et 11 de la Constitution s'opposent à ce que soient traiteesde maniere identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable,des categories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regardde la mesure consideree, sont essentiellement differentes.
L'existence d'une telle justification doit s'apprecier par rapport au butet aux effets de la mesure consideree. Le principe d'egalite est violelorsqu'il est etabli qu'il n'existe pas de rapport raisonnable deproportionnalite entre les moyens employes et le but poursuivi.
2. Aux termes de l'article 23, S: 1er, 5DEG, de l'arrete royal du 22 mai2003 relatif à la procedure concernant le traitement des dossiers enmatiere d'allocations aux personnes handicapees, il est procede d'officeà une revision du droit à l'allocation à la date fixee par une decisionanterieure lorsque celle-ci a ete prise sur la base d'elements àcaractere provisoire ou evolutif.
Le paragraphe 2, alinea 5, prevoit que la nouvelle decision produit seseffets le premier jour du mois qui suit la date de sa notification.
3. Au regard de la date à laquelle la decision de revision d'officeproduit ses effets, les personnes handicapees se trouvent dans dessituations essentiellement differentes, selon que cette decision entraineune diminution ou au contraire une augmentation du montant desallocations, puisque, dans le premier cas, la non-retroactivite de ladecision leur est favorable alors que, dans le second, elle leur estdefavorable.
4. En vertu de l'article 17, S: 1er, alineas 1er et 2, de l'arrete royaldu 22 mai 2003, une nouvelle demande peut etre introduite lorsque, selonle demandeur de l'allocation, des modifications sont intervenues quijustifient l'augmentation de celle-ci et la nouvelle demande peut tendreà une revision de l'appreciation de la capacite de gain ou du degred'autonomie de la personne handicapee, en raison d'un changement de sonetat physique ou psychique, ou du fait de satisfaire aux autres conditionsd'octroi.
Le paragraphe 3 de cet article prevoit que la decision prise à la suitede la nouvelle demande produit ses effets le premier jour du mois suivantcelui au cours duquel la nouvelle demande a ete introduite. Toutefois,lorsque la nouvelle demande est introduite dans les trois mois suivant ladate de survenance d'un fait justifiant la majoration de l'allocation oula date à laquelle le demandeur en a eu connaissance, la nouvelledecision peut produire ses effets le premier jour du mois suivant la datevisee en premier lieu et au plus tot au premier jour du mois suivant lameme date que celle de la decision à modifier.
La faculte pour la personne handicapee d'introduire une nouvelle demande,sans attendre la revision d'office, et d'obtenir ainsi une majoration deses allocations à la date de cette demande ou à une date anterieure,justifie raisonnablement l'application uniforme de la non-retroactiviteprevue par l'article 23, S: 2, alinea 5, precite en cas de revisiond'office.
5. En considerant que l'article 23, S: 2, alinea 5, de l'arrete royal du22 mai 2003 est contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution dans lamesure ou il s'applique aux personnes handicapees pour lesquelles larevision medicale planifiee entraine une augmentation du droit auxallocations, l'arret viole ces dispositions constitutionnelles.
Le moyen est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Vu l'article 1017, alinea 2, du Code judiciaire, condamne le demandeur auxdepens ;
Renvoie la cause devant la cour du travail de Liege.
Les depens taxes à la somme de quatre cent dix-sept euros quatorzecentimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, troisieme chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Albert Fettweis, les conseillersMartine Regout, Alain Simon, Mireille Delange et Sabine Geubel, etprononce en audience publique du deux decembre deux mille treize par lepresident de section Albert Fettweis, en presence de l'avocat generaldelegue Michel Palumbo, avec l'assistance du greffier Lutgarde Body.
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| L. Body | S. Geubel | M. Delange |
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| A. Simon | M. Regout | A. Fettweis |
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2 DECEMBRE 2013 S.12.0123.F/12
