Cour de cassation de Belgique
Arret
**101
**5310
NDEG C.12.0458.F
BRUSSELS SOUTH CHARLEROI AIRPORT, societe anonyme dont le siege social estetabli à Charleroi (Gosselies), rue des Freres Wright, 8,
demanderesse en cassation,
representee par Maitre Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il estfait election de domicile,
contre
1. AVIAPARTNER HOLDING, societe anonyme dont le siege social est etabli àZaventem, Luchthaven Brussel Nationaal,
2. TPF UTILITIES, societe anonyme dont le siege social est etabli àFlemalle, Zoning de l'Arbre Saint-Michel, rue de l'Expansion, 3,
defenderesses en cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 6 juillet 2012par le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.
Le conseiller Michel Lemal a fait rapport.
L'avocat general Thierry Werquin a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
* articles 7, 14, 17 et 18 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonneesle 12 janvier 1973 ;
* articles 47, 48, 53, 59 à 61, 65/14, 65/15 et 65/24 de la loi du 24decembre 1993 relative aux marches publics et à certains marches detravaux, de fournitures et de services ;
* article 2, S: 2, du Code des societes ;
* articles 144, 145 et 160 de la Constitution ;
* article 609, 2DEG, du Code judiciaire ;
* articles 1er, 2 et 5bis du decret du 23 juin 1994 relatif à lacreation et à l'exploitation des aeroports et aerodromes relevant dela Region wallonne ;
* articles 1er, 1erbis et 2 à 6 de l'arrete du gouvernement wallon du 8septembre 2011 portant execution de l'article 5bis precite ;
* articles 1er, 2, 3, 6 et 7 de la directive 2009/12/CE du Parlementeuropeen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevancesaeroportuaires.
Decisions et motifs critiques
Statuant sur la requete des defenderesses tendant à la suspensiond'extreme urgence de la decision de la demanderesse du 4 juin 2012 de nepas leur attribuer le marche public litigieux, l'arret decide, apresavoir rejete les arguments deduits par la demanderesse des arrets de laCour du 14 fevrier 1997 (Pas., nDEG 88) et 10 septembre 1999 (Pas., nDEG452), que « la qualite d'autorite administrative de [la demanderesse]parait des lors, prima facie, suffisamment etablie », et rejette,partant, le declinatoire de juridiction souleve par la demanderesse danssa note d'observations.
Il fonde sa decision sur les considerations que « les statuts de [lademanderesse] ne laissent pas de doute sur la qualite de concessionnairede celle-ci, au sens de l'article 1er, 2DEG, du decret du 23 juin 1994[relatif à la creation et à l'exploitation des aeroports et aerodromesrelevant de la Region wallonne] », que « les memes statuts fontapparaitre que c'est la Region wallonne qui, de maniere indirecte maiscertaine, a la maitrise de la societe », qu'il ressort de ces statutsque la demanderesse « est etroitement liee à la Region wallonne quidetient, directement ou par societe interposee constituee ou controleepar elle, la majorite des actions representatives de son capital et quidesigne une majorite de ses administrateurs », que la demanderesse,societe anonyme de droit prive, « apparait des lors, prima facie, commereunissant des caracteristiques permettant d'y reconnaitre une autoriteadministrative au sens organique », que « les pieces du dossieradministratif ne permettent cependant pas de verifier qu'elle a ete creeeà l'initiative des pouvoirs publics » et que la demanderesse «n'apporte aucun element etablissant que les pouvoirs publics regionauxn'ont pas ete à l'origine de sa creation ».
Il ajoute qu'« en admettant meme que [la demanderesse] doive etre tenuepour une entite d'initiative privee, encore faudrait-il constater qu'elleest controlee par la Region wallonne, qu'elle ne releve ni du pouvoirlegislatif ni du pouvoir judiciaire, qu'elle est chargee d'un servicepublic et qu'elle peut prendre des decisions obligatoires vis-à-vis destiers », que, « sur ce dernier point, il apparait en effet qu'elledispose du pouvoir de fixer unilateralement et de percevoir le montantdes redevances aeroportuaires sur le fondement de l'article 5bis dudecret du 23 juin 1994 relatif à la creation et à l'exploitation desaeroports et aerodromes relevant de la Region wallonne et des articles 2et 3 de l'arrete du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portantexecution de l'article 5bis du decret du 23 juin 1994 precite ».
Griefs
1. Les contestations qui ont pour objet des droits civils sontexclusivement du ressort des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire(article 144 de la Constitution). Il en va de meme des contestations quiont pour objet des droits politiques, sauf les exceptions prevues par laloi (article 145 de la Constitution).
2. Le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, statue parvoie d'arrets dans les cas prevus par la loi (articles 160 de laConstitution et 7 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat du 12janvier 1973). Il statue ainsi par voie d'arrets sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescritesà peine de nullite, exces ou detournement de pouvoir formes contre lesactes et reglements des diverses autorites administratives (article 14,S: 1er, alinea 1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat). Il suitpar ailleurs de l'article 17, S: 1er, alinea 1er, des lois coordonnees surle Conseil d'Etat que « lorsqu'un acte ou un reglement d'une autoriteadministrative est susceptible d'etre annule en vertu de l'article 14,S:S: 1er et 3, le Conseil d'Etat est seul competent pour ordonner lasuspension de son execution ».
Faisant une application particuliere des regles qui precedent, l'article65/24 de la loi du 24 decembre 1993 relative aux marches publics disposeque les recours vises aux articles 65/14 et 65/15 de cette loi -respectivement en annulation et en suspension des decisions prises parles autorites adjudicatrices - doivent etre portes devant le Conseild'Etat lorsque l'entite adjudicatrice est une autorite administrative, ausens de l'article 14, S: 1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat(article 65/24, alinea 1er, 1DEG, de la loi), tandis que, lorsque lepouvoir adjudicateur ne revet pas pareille qualite, seuls les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire sont investis du pouvoir de connaitre deces recours (article 65/24, alinea 1er, 2DEG, de la loi).
3. Il appartient au Conseil d'Etat, section du contentieux administratif,saisi d'une demande de suspension en extreme urgence, d'apprecier, fut-ceprima facie, si la juridiction pouvait en connaitre (articles 7, 17,specialement S: 1er, alinea 1er, 18 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat, 144, 145 et 160 de la Constitution).
Il ne peut à cet egard s'appuyer sur des regles de droit qui ne peuventfonder raisonnablement sa decision.
Premiere branche
4. Ne constituent des autorites administratives au sens des articles 14,S: 1er, alinea 1er, et 17, S: 1er, alinea 1er, des lois coordonnees surle Conseil d'Etat et de l'article 65/24, alinea 1er, 1DEG, de la loi du24 decembre 1993 que les institutions creees ou reconnues par lespouvoirs publics, qui sont chargees d'une mission d'interet general et quidisposent d'un pouvoir de droit de prendre des decisions obligatoires àl'egard des tiers, c'est-à-dire de determiner unilateralement sespropres obligations vis-à-vis des tiers ou de constater unilateralementles obligations de ces tiers, dans le cadre de prerogatives de puissance publique.
S'agissant de ce dernier critere de qualification, l'arret estime qu'ilconsiste, dans le chef de la demanderesse, en le pouvoir qui lui estreconnu de fixer et de percevoir des redevances aeroportuaires à chargedes usagers.
5. La redevance aeroportuaire est un prelevement effectue au profit del'entite gestionnaire d'aeroport à la charge des usagers d'aeroport encontrepartie de l'utilisation des installations et des services qui sontfournis exclusivement par l'entite gestionnaire d'aeroport et qui sontlies à l'atterrissage, au decollage, au balisage et au stationnement desaeronefs, ainsi qu'à la prise en charge des passagers et du fret (article2, 4DEG, de la directive 2009/12/CE du Parlement europeen et du Conseildu 11 mars 2009 sur les redevances aeroportuaires).
Pareilles redevances constituent ainsi la contrepartie d'un servicelibrement consenti par l'usager. A cet egard, ces redevances ne sedistinguent pas des redevances reclamees par un particulier pour l'usagede certaines de ses installations.
Partant, la fixation de redevances aeroportuaires ne consiste pas en unedecision fixant unilateralement des obligations à charge des tiers, quiparticiperait à l'imperium de son auteur. Les tiers ont en effet lelibre choix de recourir ou non aux services proposes en contrepartie dupaiement de la redevance.
6. La redevance aeroportuaire est en outre fixee par l'entite gestionnaireau terme d'une procedure obligatoire de consultation des usagersd'aeroport ou des representants ou associations des usagers d'aeroport(articles 6 de la directive 2009/12/CE et 4 à 6 de l'arrete dugouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant execution de l'article5bis du decret du 23 juin 1994 relatif à la creation et àl'exploitation des aeroports et aerodromes relevant de la Regionwallonne). L'etablissement de la redevance aeroportuaire n'est ainsi pasfixe de maniere parfaitement unilaterale mais est au contraireconditionne par la loi.
Or, le seul fait qu'une entite agisse en fonction de criteres precisementdetermines par la loi n'implique pas qu'elle dispose d'un pouvoird'imperium propre et soit habilitee à prendre des decisions obligatoiresà l'egard des tiers et, partant, constitue une autorite administrative.
Des lors, la redevance aeroportuaire ne peut etre consideree comme uneobligation unilaterale fixee à charge des tiers permettant de conclureà la qualification d'autorite administrative de son auteur.
7. Il s'ensuit que l'arret n'a pu, sans violer l'article 5bis du decret du23 juin 1994 relatif à la creation et à l'exploitation des aeroports etaerodromes relevant de la Region wallonne, les articles 4 à 6 del'arrete du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant executiondudit article 5bis et l'article 6 de la directive 2009/12/CE, decider quele pouvoir de la demanderesse, en qualite de concessionnaire del'aerodrome de Charleroi, de prelever des redevances aeroportuairesimplique qu'elle dispose d'un pouvoir unilateral de prendre des decisionsliant les tiers caracteristique d'un acte d'autorite publique.
L'arret n'a pu des lors legalement considerer, fut-ce au terme d'uneappreciation prima facie, que la demanderesse constituait une autoriteadministrative (violation des articles 14, S: 1er, alinea 1er, 17, S:1er, alinea 1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat et 65/24,alinea 1er, de la loi du 24 decembre 1993) ni, partant, rejeter ledeclinatoire de juridiction formule par la demanderesse (violation detoutes les dispositions visees au moyen, et specialement des articles144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14, S: 1er, alinea 1er, et 17, S:1er, alinea 1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat). Ce faisant, en effet, il s'est appuye sur des principes qui ne peuvent raisonnablementfonder sa decision (violation de toutes les dispositions visees au moyenet specialement des articles 7, 17, specialement S: 1er, alinea 1er, et18 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat).
Seconde branche
8. Si les institutions creees ou reconnues par l'autorite federale, parles communautes et les regions, les provinces ou les communes, qui sontchargees d'un service public et qui ne relevent pas du pouvoir judiciaireou legislatif, constituent en principe des autorites administratives dontles actes sont attaquables devant le Conseil d'Etat, dans la mesure ouleur fonctionnement est determine et controle par l'autorite et qu'ellespeuvent prendre des decisions obligatoires à l'egard des tiers, il n'enva pas de meme des personnes morales de droit prive, telles des societesanonymes (article 2, S: 2, du Code des societes), celles-ci fussent-ellescreees ou agreees par les pouvoirs publics federaux ou les pouvoirspublics des communautes, des regions, des provinces ou des communes.
Ces dernieres ne constituent, en effet, des autorites administratives quesi leur fonctionnement est determine et controle par les pouvoirs publicset dans la seule mesure ou elles peuvent prendre des mesures obligatoiresà l'egard des tiers, plus specialement en determinant de maniereunilaterale leurs propres obligations à l'egard des tiers ou en constatant unilateralement les obligations des tiers. Les actes poses parces etablissements ne peuvent donc faire l'objet d'une annulation quelorsque ces entites de droit prive exercent une partie de l'autoritepublique (articles 14, S: 1er, 17, S: 1er, des lois coordonnees sur leConseil d'Etat et 160 de la Constitution).
9. Ainsi, lorsque l'acte attaque devant le Conseil d'Etat emane d'uneentite de droit prive, telle, comme en l'espece, une societe anonymeconcessionnaire d'un aeroport relevant de la Region wallonne pouvantprelever, au terme d'une procedure negociee, des redevancesaeroportuaires (articles 1er, 2 et 5bis du decret du 23 juin 1994, 1er,1erbis et 2 à 6 de l'arrete du gouvernement wallon du 8 septembre 2011vise au moyen), cet acte doit ressortir à l'imperium de son auteur pourque le Conseil d'Etat puisse connaitre de son annulation ou de sasuspension. Le Conseil d'Etat n'est, en effet, pas investi du pouvoirjuridictionnel pour connaitre de l'annulation ou de la suspension d'actesde nature purement civile, ceux-ci ressortissant aux cours et tribunauxde l'ordre judiciaire (articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14et 17 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat).
La circonstance qu'une entite de droit prive - fut-elle concessionnaired'un aeroport de la Region wallonne - constitue un pouvoir adjudicateur,emette des marches publics et prenne des decisions en application de lareglementation relative aux marches publics ne suffit pas à lui confererla qualite d'autorite administrative quant à ces actes, des lors que lesdecisions prises dans ce cadre ne lient pas les tiers (articles 47, 48, 53et 59 à 61 de la loi du 24 decembre 1993 relative aux marches publics età certains marches de travaux, de fournitures et de services).
10. Il resulte de ce qui precede que, la demanderesse etant une societeanonyme et, partant, une personne morale de droit prive, l'arret n'a pulegalement decider que le Conseil d'Etat disposait du pouvoir dejuridiction pour connaitre du recours en suspension dirige à l'encontrede la decision du 4 juin 2012 de la demanderesse de ne pas attribuer lemarche public litigieux aux defenderesses, pareille decision neconstituant pas une decision obligatoire à l'egard des tiers et n'etantpas prise par la demanderesse en sa qualite d'autorite administrative.
Partant, en rejetant, fut-ce au terme d'une appreciation prima facie, ledeclinatoire de juridiction souleve par la demanderesse, l'arret violel'ensemble des dispositions visees en tete du moyen, et plus specialementles articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14 et 17 des loiscoordonnees sur le Conseil d'Etat ainsi que l'article 65/24 de la loi du24 decembre 1993 relative aux marches publics et à certains marches detravaux, de fournitures et de services. Ce faisant, en effet, il s'appuiesur des principes qui ne peuvent raisonnablement fonder sa decision(violation de toutes les dispositions visees au moyen et specialement desarticles 7, 17, specialement S: 1er, alinea 1er, et 18 des loiscoordonnees sur le Conseil d'Etat).
III. La decision de la Cour
Quant à la seconde branche :
Aux termes de l'article 17, S: 1er, alinea 1er, des lois coordonnees surle Conseil d'Etat, lorsqu'un acte ou un reglement d'une autoriteadministrative est susceptible d'etre annule en vertu de l'article 14,S:S: 1er et 3, le Conseil d'Etat est seul competent pour ordonner lasuspension de son execution.
L'article 14, S: 1er, alinea 1er, des memes lois dispose que la section ducontentieux administratif du Conseil d'Etat statue par voie d'arrets surles recours en annulation pour violation des formes soit substantielles,soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournement de pouvoir,formes contre les actes et reglements des diverses autoritesadministratives.
Meme si elle a ete creee par une autorite administrative et est soumise aucontrole des pouvoirs publics, une personne morale de droit priven'acquiert le caractere d'une autorite administrative que dans la mesureou elle peut prendre des decisions obligatoires à l'egard des tiers ; lefait qu'une mission d'interet general lui est confiee est à cet egardsans incidence.
Il s'ensuit qu'un acte emanant de cette personne morale n'est de nature àfaire l'objet d'un recours en annulation et, partant, d'un recours ensuspension de son execution devant le Conseil d'Etat que dans la mesure ouil ressortit à l'imperium dont elle est investie.
L'arret constate que le recours en suspension des defenderesses est dirigecontre la decision de la demanderesse « d'ecarter leur candidature austade de la selection qualitative dans le cadre du marche public deservices intitule `Exploitation, conduite d'installations et maintenancede tri bagage et techniques speciales du batiment de l'aeroport deCharleroi-Bruxelles-Sud' ».
L'arret, qui n'exclut pas que la demanderesse, societe anonyme, « doiveetre tenue pour une entite d'initiative privee », considere « qu'elleest controlee par la Region wallonne, qu'elle ne releve ni du pouvoirlegislatif ni du pouvoir judiciaire, qu'elle est chargee d'un servicepublic et qu'elle peut prendre des decisions obligatoires vis-à-vis destiers ».
Il fonde à cet egard sa decision sur ce « qu'elle dispose du pouvoir defixer unilateralement et de percevoir le montant des redevancesaeroportuaires sur le fondement de l'article 5bis du decret du 23 juin1994 relatif à la creation et à l'exploitation des aeroports etaerodromes relevant de la Region wallonne et des articles 2 et 3 del'arrete du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant execution de[cet] article 5bis ».
En rejetant sur cette base le declinatoire de juridiction souleve par lademanderesse, alors que, suivant ses enonciations, l'acte attaque neressortit pas au pouvoir qui lui est attribue de prendre des decisionsobligatoires à l'egard des tiers, l'arret viole les articles 14, S: 1er,alinea 1er, et 17, S: 1er, alinea 1er, des lois coordonnees sur le Conseild'Etat.
Le moyen, en cette branche, est fonde.
Par ces motifs,
La Cour, en chambres reunies,
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que le present arret sera transcrit dans les registres du Conseild'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arret casse ;
Condamne les defenderesses aux depens ;
Renvoie la cause devant le Conseil d'Etat, section du contentieuxadministratif, autrement compose, qui se conformera à la decision de laCour sur le point de droit juge par elle.
Les depens taxes à la somme de neuf cent trente-trois eurosquatre-vingt-cinq centimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, chambres reunies, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president Etienne Goethals, presidant, le presidentChristian Storck, le president de section Eric Dirix, le conseiller DidierBatsele, le president de section Albert Fettweis, les conseillers BeatrijsDeconinck, Alain Smetryns, Martine Regout, Geert Jocque, Mireille Delangeet Michel Lemal, et prononce en audience publique du treize juin deuxmille treize par le premier president Etienne Goethals, en presence del'avocat general Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier-chef deservice Karin Merckx.
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| K. Merckx | M. Lemal | M. Delange |
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| G. Jocque | M. Regout | A. Smetryns |
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| B. Deconinck | A. Fettweis | D. Batsele |
| | | |
| E.Dirix | Ch. Storck | E. Goethals |
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13 JUIN 2013 C.12.0458.F/1
