Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.06.0215.F
COMPAGNIE D'ENTREPRISE CFE, societe anonyme dont le siege social estetabli à Auderghem, avenue Hermann-Debroux, 40-42,
demanderesse en cassation,
representee par Maitre Cecile Draps, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est etabli à Liege, rue de Chaudfontaine,11, ou il est faitelection de domicile,
contre
1. ETAT BELGE, represente par le ministre de la Mobilite et desTransports, dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue Brederode, 9,
defendeur en cassation,
represente par Maitre Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il est faitelection de domicile,
2. REGIE DES BATIMENTS, dont le siege est etabli à Saint-Gilles, avenuede la Toison d'Or, 87/2,
defenderesse en cassation,
representee par Maitre Philippe Gerard, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 523, ou il estfait election de domicile,
en presence de
LA POSTE, societe anonyme de droit public dont le siege social est etablià Bruxelles, centre Monnaie, boulevard Anspach,
partie appelee en declaration d'arret commun,
representee par Maitre Ludovic De Gryse, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue de Loxum, 25, ou il est faitelection de domicile.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 16 novembre2005 par la cour d'appel de Bruxelles.
Par ordonnance du 11 septembre 2009, le premier president a renvoye lacause devant la troisieme chambre.
Le conseiller Didier Batsele a fait rapport.
L'avocat general Jean-Marie Genicot a conclu.
II. Les moyens de cassation
La demanderesse presente deux moyens libelles dans les termes suivants :
Premier moyen
Dispositions legales violees
- articles 16, 149 et 159 de la Constitution ;
- article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales, signe àParis le 20 mars 1952 et approuve par la loi du 13 mai 1955 ;
- article 1er de la loi du 26 juillet 1962 relative à la procedured'extreme urgence en matiere d'expropriation pour cause d'utilitepublique ;
- article 4, S:S: 3, 4 et 5, de la loi du 6 juillet 1971 portant creationde la Regie des Postes ;
- articles 1315, 1348, 1349, 1353, 1382, 1383, 1984, 1985, 1989 et 1998 duCode civil ;
- article 870 du Code judiciaire.
Decisions et motifs critiques
Apres avoir considere qu'il appartient à la demanderesse « de prouver lafaute qu'elle invoque en demontrant (...) que la decision d'exproprieretait fautive en l'espece car manifestement prise à la legere, sans quedes elements de fait et de droit puissent la justifier, ou parce qu'elleaurait ete decidee dans un but autre que l'utilite publique alleguee(detournement de pouvoir) », que « la premiere faute allegueeconsisterait donc, selon (la demanderesse), à avoir pris une decisiond'expropriation injustifiee car la cause d'utilite publique allegueeaurait ete inexistante » et que « la seconde faute invoquee auraitconsiste pour la [defenderesse] à agir sans mandat de la Regie des Postes(ou du ministere des P.T.T.), alors que la loi du 6 juillet 1971 (...) etla convention du 15 avril 1974 (...) lui auraient impose d'obtenir unprogramme de la Regie des Postes prealablement à l'expropriationenvisagee », l'arret considere « que la preuve du caractere fautif de ladecision d'exproprier n'est pas rapportee », « que la deuxieme fauteinvoquee n'est pas etablie » et decide « que c'est à bon droit que lepremier juge a deboute (la demanderesse) de sa demande ».
Cette decision est fondee sur tous les motifs de l'arret reputes iciintegralement reproduits et specialement les motifs repris aux pages 3 à19.
Griefs
Si un arrete royal d'expropriation n'opere en lui-meme aucun transfert depropriete et n'est qu'une autorisation donnee à l'autorite expropriantede proceder à l'expropriation, il n'en demeure pas moins qu'il touche àla substance meme de la propriete en ce qu'il reconnait par avance lalegalite d'une expropriation, en maniere telle que le droit de proprietedevient ainsi precaire et revocable et non susceptible de valorisation.
Il appartient des lors au juge saisi d'une action mettant en cause laresponsabilite de la Regie des Batiments et de l'Etat pour avoirrespectivement sollicite et pris un arrete d'expropriation de controler,conformement à l'article 159 de la Constitution, la legalite de celui-ci,qu'il s'agisse de la legalite externe ou de la legalite interne, et, àcette fin, de verifier le respect des formalites prevues par la loi et larealite de l'utilite publique alleguee.
L'utilite publique qui, en vertu des articles 16 de la Constitution, 1erdu Premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droitsde l'homme et des libertes fondamentales et 1er de la loi du 26 juillet1962 relative à la procedure d'extreme urgence en matiere d'expropriationpour cause d'utilite publique, peut seule justifier un arrete royald'expropriation lorsque la Regie des Postes est l'autorite exproprianteest l'utilite inherente à l'accomplissement des missions de cetteadministration.
L'article 4 de la loi du 6 juillet 1971 portant creation de la Regie desPostes prevoit que celle-ci peut, soit à l'amiable, soit par voied'expropriation, acquerir tous les immeubles necessaires à la realisationde sa mission (S: 3), qu'elle « decide de l'opportunite des travaux, dela construction des batiments et de leurs dependances necessaires auservice de La Poste et des Cheques postaux », que « la Regie desBatiments est chargee, au nom et pour compte de la Regie des Postes, deconstruire, amenager, entretenir, acquerir et exproprier, prendre etdonner en location les biens immeubles et de faire toutes operations quilui sont demandees », que les fonctionnaires de l'administration del'enregistrement et des domaines ont qualite pour passer les actes parlesquels la Regie acquerra les immeubles necessaires à ses services etengagent les poursuites et executent les procedures d'expropriation au nomdu ministere des Travaux publics (S: 4) et enfin que ces operations fontl'objet d'une convention generale à passer entre la Regie des Postes etla Regie des Batiments (S: 5), ce qui fut fait le 15 avril 1974.
Il se deduit de ces dispositions :
1DEG que le mandat legal de la Regie des Batiments en matiered'expropriation au nom et pour compte de la Regie des Postes ne peuts'exercer que lorsque cette derniere a decide d'acquerir un immeublenecessaire à la realisation de sa mission ;
2DEG qu'aussi longtemps qu'un programme d'acquisition et de constructionn'a pas ete etabli par la Regie des Postes, c'est-à-dire aussi longtempsque les besoins relatifs à la realisation de sa mission ne sont pasdefinis et qu'aucune decision n'a ete prise par celle-ci tant en ce quiconcerne les batiments necessaires que leur implantation, aucune utilitepublique pour les services de La Poste ou des Cheques postaux ne peut etrereconnue à l'expropriation d'un bien determine, le simple fait qu'undemenagement de certains services de la Regie des Postes soit« envisage » ne suffisant pas à etablir pareille utilite ;
3DEG que la Regie des Batiments ne peut, nonobstant l'absence de toutprogramme definissant les besoins de la Regie des Postes et de toutedecision de celle-ci d'acquerir un bien determine, en solliciterl'expropriation et que le Roi ne peut decreter qu'il y a lieu de faireapplication des dispositions de la loi du 26 juillet 1962 àl'expropriation de ce bien.
Il s'ensuit que :
Premiere branche
L'arret, qui considere qu'il ne peut etre deduit de l'article 4 de la loidu 6 juillet 1971 « que l'etablissement d'un programme prealable par laRegie des Postes » etait indispensable et constituait une formalitesubstantielle « dont le non-respect eut (...) prive la [defenderesse] desa competence legale ou de son pouvoir de representation de la Regie desPostes », viole cette disposition.
Deuxieme branche
Dans leurs conclusions, la demanderesse et La Poste faisaient valoir quel'article 3, S: 2, alinea 2, de la convention generale du 15 avril 1974entre la Regie des Batiments et la Regie des Postes prevoyait que :« apres avis prealable et obligatoire de la [defenderesse], la Regie desPostes decide de l'acquisition, de l'expropriation (...). La[defenderesse] est chargee de l'execution des operations decidees » ; que« la section III de la convention traite des `programmesd'investissement' que la Regie des Postes determine et notifie à la[defenderesse] » ; que l'article 7 de la convention vise plusparticulierement le programme à court terme à realiser au cours d'unexercice determine et qui a notamment pour objet « les acquisitions deterrains et de batiments existants »; que, selon l'article 12 de cettememe convention, c'est d'ailleurs « dans le cadre de l'execution duprogramme à court terme que la [defenderesse] provoque, le cas echeant,l'arrete royal d'expropriation apres avoir dresse le plan » pour endeduire « que le pouvoir d'initiative et de decision etait reserve à laRegie des Postes ».
L'arret, qui se borne à faire reference à l'article 12 de la conventiongenerale du 15 avril 1974, ne rencontre par aucune consideration le moyendeduit de ce que l'article 3, S: 2, alinea 2, de cette convention prevoitque la Regie des Postes decide de l'acquisition et de l'expropriation etque la [defenderesse] est chargee de l'execution des operations decideeset que l'article 7 definit le programme à court terme visant lesacquisitions de terrains et de batiments existants pour lesquelles la[defenderesse] peut provoquer, le cas echeant, l'arrete royald'expropriation. Il n'est, partant, pas regulierement motive (violation del'article 149 de la Constitution).
Troisieme branche
L'arret releve :
- qu' « une note du 28 decembre 1979 de la [defenderesse] au ministre desTravaux publics lui `propose de se conformer à l'avis du ministre desFinances en procedant à une expropriation' des terrains appartenant,d'une part, à la commune de Schaerbeek, d'autre part, à [lademanderesse] » et que « la [defenderesse] demande l'etablissement d'unplan d'expropriation de l'ensemble des terrains » ;
- que, le « 11 mars 1980, la [defenderesse] ecrit au ministre des Travauxpublics pour qu'il demande au ministre des P.T.T. de confirmer la decisionde regroupement des C.C.P. au Quartier Nord `en vue de couper court àtoute proposition d'implantation en d'autres endroits' » ;
- que la [defenderesse] a « ecrit le 23 septembre 1981 au ministre desP.T.T. (l'en-tete de sa lettre mentionne : `Objet : regroupement del'Office des cheques postaux') pour lui signaler qu'elle ne peut entamerl'examen concret des differentes offres de financement et d'implantationaussi longtemps que le programme des besoins de l'Office des chequespostaux ne lui aura pas ete communique » et qu' « elle rappelle cetteexigence dans sa note du 6 novembre 1981 au ministre des Travauxpublics » ;
- que peu de pieces sont produites « relatives à la fin de l'annee 1982et à l'annee 1983, hormis une lettre adressee le 27 juin 1983 par leconseil de [la demanderesse] au ministre des Travaux publics pourconnaitre les intentions de son administration concernant le terrain de(la demanderesse) et un rapport etabli le 1er septembre 1983 par la[defenderesse] destine à l'intention du ministre des Travaux publics, (etqu')il ressort de ce document que l'indetermination liee à l'absence deprise de decision de la Regie des Postes subsistait toujours à cetteepoque ».
Apres ces considerations, l'arret n'a pu legalement decider que la[defenderesse] avait agi pour le compte de la Regie des Postes en vertud'un mandat tacite mais certain, des lors qu'il constate expressementl'absence de prise de decision de la Regie des Postes (violation del'article 4, S:S: 3 et 4, de la loi du 6 juillet 1971 portant creation dela Regie des Postes et, pour autant que de besoin, des articles 1984,1985, 1989 et 1998 du Code civil).
Quatrieme branche
Dans sa requete d'appel reputant reproduites les conclusions prises enpremiere instance et dans ses conclusions d'appel, la demanderessesoutenait que l'arrete royal d'expropriation etait intervenu alorsqu'aucune decision quant au regroupement de l'Office des cheques postauxn'avait ete prise par la Regie des Postes. Elle faisait valoir quel'administration avait commis une faute ou une negligence fautive endecretant l'expropriation prematurement (absence de programme, absenced'utilite publique, absence d'urgence) et que la [defenderesse] et leministere des Travaux publics etaient des lors sortis de leur competence.
La [partie appelee en declaration d'arret commun], poursuivant à cetegard les memes interets que la demanderesse, soutenait egalement qu'àaucun moment la Regie des Postes n'avait sollicite ou n'etait intervenuedans le processus decisionnel ayant conduit à l'adoption de l'arreteroyal d'expropriation du 23 avril 1980, que la [defenderesse] n'avait deslors aucun mandat legal pour solliciter l'expropriation et qu'elle-memen'avait pris aucune decision quant au relogement des services de l'Officedes cheques postaux dans un batiment à construire sur les terrainsappartenant à la demanderesse.
Au soutien de cette defense, la [partie appelee en declaration d'arretcommun] faisait valoir que ce n'etait qu'au lendemain de l'adoption del'arrete royal litigieux que le ministre des Travaux publics avait demandeà « son collegue (...), ministre des P.T.T., `de mettre un credit de630.000.000 francs à la disposition du comite d'acquisition pourl'acquisition (des) terrains' » et que la reponse du 11 decembre 1980 dela Regie des Postes etait « depourvue de la moindre equivoque, puisquelibellee en ces termes : `1) Il n'y a meme pas encore de decision deprincipe prise en ce qui concerne l'eventuelle nouvelle implantation del'Office des cheques postaux au Quartier Nord ; 2) Aussi longtemps que lesconclusions de l'etude en rapport avec le statut futur, la structure, lamission et l'organisation des Cheques postaux ne sont pas connus, l'on nepeut se prononcer sur l'opportunite du regroupement des Cheques postauxdans un batiment encore à eriger sur les terrains precites àexproprier ».
Par aucune consideration, l'arret ne rencontre ce moyen circonstanciededuit de ce que la Regie des Postes avait clairement indique l'absence detoute decision meme de principe quant à l'eventuel relogement de l'Officedes cheques postaux au Quartier Nord. Il n'est, partant, pas regulierementmotive (violation de l'article 149 de la Constitution).
Cinquieme branche
Un mandat confere à la [defenderesse] pour l'expropriation, au nom etpour compte de la Regie des Postes, d'un bien determine peut certesexister en l'absence de tout document officiel conferant pareil mandat,des lors que la loi du 6 juillet 1971 institue en faveur de la[defenderesse] un mandat legal, mais il ne peut exister en dehors de toutedecision de la Regie des Postes d'acquerir ledit bien.
Il s'en deduit que l'existence d'un mandat tacite dans le chef de la[defenderesse] en vue de l'expropriation du terrain appartenant à lademanderesse ne peut se deduire que de documents ou d'elements de faitdont ressort de maniere certaine la volonte de la Regie des Postesd'acquerir ledit bien.
Dans ses conclusions regulierement deposees devant la cour d'appel, la[partie appelee en declaration d'arret commun] contestait que la[defenderesse] ait agi en l'occurrence dans le cadre d'une mission qui luietait legalement devolue, à la demande de la Regie des Postes et pour soncompte. Elle faisait valoir que pareille allegation etait exclusivementfondee sur l'affirmation de la [defenderesse] mais n'etait etayee paraucun commencement de preuve, qu'aucun dossier relatif à l'expropriationlitigieuse n'avait jamais ete ouvert au sein de la Regie des Postes et quetous les elements de fait etaient extraits des dossiers de pieces produitspar [le defendeur] et la [defenderesse] qui « eman(ai)ent precisement deleurs administrations, qui n'auraient pas manque, si la trace d'unedemande quelconque de la Regie des Postes existait, de la conserver enleurs archives ».
Elle articulait que, « le 17 juillet 1979, le cabinet du ministre desTravaux publics a adresse une `note' particulierement sommaire ausecretariat general de la [defenderesse] en ces termes : `Monsieur leministre souhaite qu'en meme temps que le relogement du departement desTravaux publics dans le Quartier Nord, à Bruxelles, soit egalementrecherche, dans le meme quartier, le relogement de l'Office des chequespostaux, compte tenu de l'echec des negociations menees avec la societeanonyme B.B.L. relatives à l'achat de leur immeuble situe au coursSaint-Michel' ; qu'il s'agissait d'un `document purement interne etn'emanant pas d'un fonctionnaire autorise', et qu'on ne pouvait en deduireque la [defenderesse] aurait ainsi rec,u `la mission d'examiner enpriorite' le relogement des C.C.P. ».
L'arret, qui se fonde uniquement sur des notes etablies par la[defenderesse] ou le ministere des Travaux publics anterieures au 23 avril1980 pour decider que la [defenderesse] avait un mandat tacite maiscertain de la Regie des Postes, ne rencontre par aucune consideration lemoyen circonstancie propose par la [partie appelee en declaration d'arretcommun] et deduit de ce que c'etait le ministre des Travaux publics quiavait souhaite que la [defenderesse] se charge de rechercher le relogementde l'Office des cheques postaux dans le Quartier Nord, tandis que [ladefenderesse] n'avait pas agi à la demande de la Regie des Postes. Iln'est, partant, pas regulierement motive (violation de l'article 149 de laConstitution).
En outre, en deduisant l'existence d'une decision de la Regie des Postesde charger la [defenderesse] de pareille mission d'elements de fait qui nesont pas susceptibles de la justifier, l'arret meconnait la notion legalede presomption de l'homme (violation des articles 1349 et 1353 du Codecivil).
Sixieme branche
Dans ses conclusions regulierement deposees devant la cour d'appel, la[partie appelee en declaration d'arret commun] faisait valoir que « lanote de la Regie des Postes, datee du 7 mai 1981 et transmise le 14decembre 1981 au cabinet du ministre des Travaux publics, intitulee`regroupement eventuel des services du B.C.H.', (...) envisage uniquementl'implantation des services administratifs de l'Office des cheques postauxau World Trade Center (W.T.C.), socle et Tour II, soit sur des sites etimmeubles qui, s'ils font effectivement partie du `Quartier Nord',s'averent tout à fait distincts des parcelles expropriees ».
L'arret, qui decide que la [defenderesse] a agi en vertu d'un mandattacite mais certain de la Regie des Postes en ce qui concernel'expropriation litigieuse, sans rencontrer par aucune consideration lemoyen ci-dessus rappele, n'est pas regulierement motive (violation del'article 149 de la Constitution).
Septieme branche
Apres les constatations rappelees à la troisieme branche du moyen,l'arret n'a pu legalement decider que la cause d'utilite publique allegueepour justifier l'arrete royal du 23 avril 1980 existait au motif que « leprojet d'implantation de l'Office des cheques postaux au Quartier Nordetait effectif à l'epoque de l'expropriation », des lors qu'il constateexpressement l'indetermination liee à l'absence de prise de decision dela Regie des Postes qui subsistait encore le 1er septembre 1983 (violationdes articles 16 et 159 de la Constitution, 1er du Premier Protocoleadditionnel à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales, 1er de laloi du 26 juillet 1962 relative à la procedure d'extreme urgence enmatiere d'expropriation pour cause d'utilite publique et 4, S:S: 3 et 4,de la loi du 6 juillet 1971 portant creation de la Regie des Postes).
Huitieme branche
Des lors qu'il relate, par les constatations rappelees à la troisiemebranche du moyen, l'indetermination liee à l'absence de prise de decisionde la Regie des Postes qui subsistait encore le 1er decembre 1983, l'arretn'a pu legalement decider que l'absence d'un programme prealable etablipar cette administration « ne devait pas paralyser la procedured'expropriation à l'epoque ou elle fut decretee, eu egard à l'urgencequi resulte des elements du dossier », ni en deduire que l'arrete royald'expropriation n'etait pas entache d'illegalite (violation des articles16 et 159 de la Constitution, 1er du Premier Protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales, 1er de la loi du 26 juillet 1962 relative à la procedured'extreme urgence en matiere d'expropriation pour cause d'utilite publiqueet 4, S:S: 3 et 4, de la loi du 6 juillet 1971 portant creation de laRegie des Postes).
Neuvieme branche
Dans ses conclusions d'appel et dans ses conclusions de premiere instancereputees reproduites dans sa requete d'appel, la demanderesse faisaitvaloir l'illegalite de l'arrete d'expropriation en tant qu'il avait decidede recourir à la procedure d'extreme urgence « alors que l'indecision del'administration contredisait l'urgence alleguee ».
L'arret, qui se borne à considerer « que l'absence (d'un) programme(etabli par l'Office des cheques postaux ou par la Regie des Postes) nedevait pas paralyser la procedure d'expropriation à l'epoque ou elle futdecretee, eu egard à l'urgence qui resulte des elements du dossier »,sans indiquer quels elements justifiaient ladite urgence, n'est niregulierement motive (violation de l'article 149 de la Constitution) nilegalement justifie (violation de l'article 1er de la loi du 26 juillet1962 relative à la procedure d'extreme urgence en matiere d'expropriationpour cause d'utilite publique).
Dixieme branche
Dans leurs conclusions precitees, tant la demanderesse que la [partieappelee en declaration d'arret commun] deduisaient l'absence de toutedecision de la Regie des Postes relative au relogement de l'Office descheques postaux et, partant, de l'utilite publique alleguee pour justifierl'arrete royal d'expropriation du 23 avril 1980, notamment de la note du13 novembre 1980 de la [defenderesse] au ministre des Travaux publics,dont il ressortait que « plus que probablement la Regie des Postes nedispose-t-elle pas de credits » pour le regroupement des services desCheques postaux entre le W.T.C. et le centre de communication du QuartierNord, de la note du 11 fevrier 1981 du directeur general des Batiments auministre relatant la reponse de la Regie des Postes du 11 decembre 1980precitee et d'une note du 30 avril 1982 au ministre des Travaux publics envue d'une communication au ministre des P.T.T. selon laquelle « des queles besoins seront connus, il faut decider dans le choix entre un nouvelimmeuble ou une extension du siege actuel et du mode de financement ».
S'il est exact que « l'appreciation de l'existence de la faute qui auraitaffecte la decision d'expropriation doit se faire au moment ou la decisiona ete prise, soit au mois d'avril 1980, et non par reference aux elementsposterieurs qui ont fait evoluer la situation dans une autre direction »,l'absence d'utilite publique - et partant la faute - peut etre etablie surla base de presomptions et notamment sur la base de documents posterieursrevelant qu'à la date ou ils ont ete rediges, aucune decision n'avait eteprise par la Regie des Postes quant au relogement de l'Office des chequespostaux, que les besoins n'etaient pas connus et les credits inexistants.
L'arret, qui considere que « c'est (...) à tort que (la demanderesse) serefere à des documents etablis en novembre 1980, fevrier 1981, mai 1981et avril 1982 qui font etat des difficultes financieres de l'Office descheques postaux ou du manque d'etude d'ensemble de ses besoins, lacunesqui auraient hypotheque son projet de demenagement », meconnait tant lesregles relatives à la preuve (violation des articles 1315 et 1348 du Codecivil et 870 du Code judiciaire) que la notion legale de presomption del'homme (violation des articles 1349 et 1353 du Code civil).
Onzieme branche
S'il peut etre admis que « l'administration dispose (...) du pouvoirdiscretionnaire de decider de l'opportunite d'une expropriation et decelui de renoncer à ce droit », encore faut-il que l'utilite publiquealleguee existe au moment ou l'arrete d'expropriation est pris. [Lesdefendeurs] ne peuvent, sans commettre de faute, l'une solliciter uneexpropriation et l'autre la decreter d'extreme urgence, dans le seul butde `geler' un terrain le temps que les etudes permettant de definir lesbesoins et les solutions destinees à les rencontrer puissent etre meneesou, en d'autres termes, ils ne peuvent solliciter et prendre un arreted'expropriation `conservatoire' dans l'hypothese ou il apparaitraitulterieurement qu'il serait judicieux d'implanter un service public à telendroit precis.
Si, en considerant que « la simple lecture de l'expose des faitsmentionne ci-dessus demontre, au contraire, qu'en avril 1980 (etanterieurement ainsi, du reste, qu'ulterieurement, soit jusqu'en 1982 àtout le moins [...]), le demenagement de l'Office des cheques postaux dansun nouveau batiment, permettant de regrouper de maniere rationnelle tousses services, etait envisage de maniere certaine et à ce point preciseque tant le ministre des P.T.T. que son collegue des Travaux publics et la[defenderesse] se mobiliserent et se concerterent à de nombreusesreprises en vue de concretiser ce projet (reunions, echanges de notes,appels d'offres, analyses financieres, projets architecturaux ... evoquesci-avant) » et que « nombre de pieces precitees demontrent que le projetd'implantation de l'Office des cheques postaux au Quartier Nord etaiteffectif à l'epoque de l'expropriation », l'arret considere que, meme enl'absence de toute decision de la Regie des Postes d'acquerir le bienappartenant à la demanderesse, le fait que le demenagement de l'Officedes cheques postaux dans un nouveau batiment ait fait l'objet de reunions,notes et analyses etait suffisant pour qu'une expropriation pour caused'utilite publique puisse etre decretee, il viole les articles 16 et 159de la Constitution, 1er du Premier Protocole additionnel à la Conventiondesauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales, et 1er dela loi du 26 juillet 1962.
Les illegalites critiquees aux premiere à dixieme branches entrainent quel'arret ne justifie pas legalement sa decision deboutant la demanderessede l'action en reparation de son prejudice dirigee contre les defendeurs(violation des articles 1382 et 1383 du Code civil).
Second moyen
Dispositions legales violees
- articles 16 et 149 de la Constitution ;
- article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales, signe àParis le 20 mars 1952 et approuve par la loi du 13 mai 1955 ;
- article 1er de la loi du 26 juillet 1962 relative à la procedured'extreme urgence en matiere d'expropriation pour cause d'utilitepublique ;
- article 4, S:S: 3 et 4, de la loi du 6 juillet 1971 portant creation dela Regie des Postes ;
- articles 1382 et 1383 du Code civil.
Decisions et motifs critiques
Pour debouter la demanderesse de son action dirigee contre le defendeur,l'arret decide qu'aucune faute resultant d'un retard anormal à retracterl'arrete royal d'expropriation n'est etablie.
Cette decision est fondee sur tous les motifs de l'arret reputes iciintegralement reproduits et specialement sur les motifs que :
« La troisieme faute aurait consiste en la negligence de ne pas procederrapidement au retrait de l'arrete d'expropriation.
La cour [d'appel] rappelle qu'aucun texte legal n'impose au pouvoirexpropriant un delai determine pour, soit mener à son termel'expropriation decidee, soit [...] l'abroger. Les cas sont nombreux ou unarrete royal d'expropriation n'est pas suivi d'effets et le pouvoirexpropriant peut, sans commettre une faute de principe, renoncer àpoursuivre l'expropriation envisagee des lors que l'evolution dedifferents parametres (urbanistiques, politiques, financiers ...) peutl'amener à revoir une decision qui paraissait judicieuse à l'epoque ouelle a ete prise.
Il n'y aurait faute que dans les cas ou il serait demontre que le pouvoirexpropriant a ete particulierement negligent, soit en se desinteressant demaniere evidente et prolongee de l'evolution du dossier, soit en ne tenantpas compte des elements dont il a connaissance et qui manifestent demaniere indiscutable que l'expropriation n'a plus de raison d'etre.
Tel n'est pas le cas en l'espece.
L'analyse des pieces versees au debat figurant ci-dessus demontre que leprojet de regroupement et d'implantation des services de l'Office descheques postaux dans le Quartier Nord et, en particulier, sur le terrainexproprie etait une realite des le milieu de l'annee 1979 et qu'il l'estreste au moins jusque dans le courant de l'annee 1982 (sinon au-delà,l'absence de pieces relatives au premier mois de l'annee 1983 empechant dedeterminer à quelle date precise il est devenu evident que ce projet nepourrait se realiser).
L'abrogation fut decidee en janvier 1984 et mise en oeuvre en avril1984 ».
Griefs
Premiere branche
Dans ses conclusions regulierement deposees devant la cour d'appel, lademanderesse soutenait que constitue une faute le fait d'avoir tarde àabroger un arrete illegal des sa promulgation alors que l'illegalite pourcause d'absence d'utilite publique alleguee a ete perc,ue tres peu detemps apres. Elle se referait à cet egard à la piece 6 du dossier [desdefendeurs], soit la note de la [defenderesse] au ministre des Travauxpublics du 13 novembre 1980 selon laquelle « plus que probablement laRegie des Postes ne dispose-t-elle pas de credits en ce qui concernecela » (si on decide de regrouper les services des Cheques postaux entrele W.T.C. et le centre de communication du Quartier Nord), à la note du11 fevrier 1981 du directeur general de la [defenderesse] au ministreselon laquelle « il apparait que [...] aussi longtemps que ne sont pasconnues les conclusions de l'etude relatives au futur statut, à lastructure, la mission et l'organisation de l'administration des chequespostaux, la Regie des Postes ne peut pas se prononcer sur l'opportunited'un regroupement des cheques postaux dans un batiment à construire surles terrains expropries », à la « note de la Regie des Postes du 7 mai1981 relative à `un regroupement eventuel des services du B.C.H. auW.T.C. (socle et Tour II)' » et enfin à la note du 30 avril 1982 auministre des Travaux publics, en vue d'une communication au ministre desPostes, selon laquelle il est « inconcevable » de prendre des optionsavant de connaitre les resultats d'une etude relative aux besoins del'Office des cheques postaux et, « des que les besoins seront connus, ilfaut decider dans le choix entre un nouvel immeuble ou une extension dusiege actuel et du mode de financement ».
La [partie appelee en declaration d'arret commun] concluait quant à elleà cet egard qu'« interpellee suite à la decision d'expropriation,(elle) a confirme des le 11 decembre 1980 l'absence en son chef de toutedecision, meme de principe, relative à un eventuel demenagement de sesservices au Quartier Nord, en soulignant qu'une telle decisionn'interviendrait pas, en toute hypothese, à court terme ; que, des cemoment, la [defenderesse] savait ne plus pouvoir integrer la Regie desPostes dans ses `strategies' immobilieres relatives à l'ilot J9,propriete de (la demanderesse) », pour en deduire que l'abrogation del'arrete royal d'expropriation aurait pu intervenir « des le debut del'annee 1981, si (le ministere des Travaux publics) n'avait pas eud'autres objectifs que celui presente actuellement (...) par la[defenderesse] » .
L'arret ne rencontre par aucune consideration le moyen deduit de ce que,des la fin de l'annee 1980 ou en tout cas au debut de l'annee 1981, [lesdefendeurs] savaient, d'une part, que la Regie des Postes n'avait prisaucune decision de principe relative à un eventuel demenagement desservices de l'Office des cheques postaux et qu'elle ne pouvait seprononcer sur l'opportunite d'un regroupement de cette administration tantque n'etaient pas connues les conclusions de l'etude relative au statut,à la structure, la mission et l'organisation de celle-ci et, d'autrepart, qu'elle ne disposait pas de credits pour cela, en sorte quel'abrogation de l'arrete royal d'expropriation aurait pu intervenir des ledebut de l'annee 1981. Il n'est, partant, pas regulierement motive(violation de l'article 149 de la Constitution).
Seconde branche
S'il peut etre admis qu'aucune faute du pouvoir expropriant ne decoule, enprincipe, de l'inevitable ecoulement du temps pendant lequel des etudes,tractations et projets divers sont realises en vue de concretiser le butdans lequel l'expropriation a ete decidee et qu'une expropriation peut nepas etre suivie d'effets sans que le retard à la concretiser ou leretrait de la decision ne soient, en eux-memes, constitutifs d'une fautelorsque les circonstances de fait ou de droit ont evolue et privel'expropriation envisagee de son utilite, encore faut-il que l'utilitepublique alleguee existe.
L'Etat ne peut, sans commettre de faute, maintenir un arreted'expropriation dans l'attente qu'une decision soit eventuellement prisequant à l'implantation d'un service public sur le terrain exproprie.
Il s'ensuit que, des qu'il est apparu qu'aucune option n'etait prise parl'autorite expropriante, soit la Regie des Postes, quant au demenagement,relogement, regroupement ou implantation d'un service public determine(l'Office des cheques postaux), l'arrete d'expropriation - fut-il decidede bonne foi dans l'ignorance de ce que l'option n'etait pas prise -devait, pour que la responsabilite [du defendeur] ne soit pas engagee,etre retire, l'utilite publique alleguee s'averant ne pas encore exister.
Si l'arret considere que, nonobstant le fait que l'absence de prise dedecision de la Regie des Postes etait connue, il n'y avait aucune fautedans le chef [du defendeur] à ne pas retirer l'arrete d'expropriationtant qu'avait existe un projet de regroupement et d'implantation desservices de l'Office des cheques postaux dans le Quartier Nord, sans qu'ilfaille distinguer dans le chef de quelle autorite ce projet etait unerealite et sans qu'il faille verifier qu'une option etait prise quant àl'implantation des services de l'Office des cheques postaux sur lesterrains expropries appartenant à la demanderesse, il viole les articles16 de la Constitution, 1er du Premier Protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales, et 1er de la loi du 26 juillet 1962, en vertu desquelsseule l'utilite publique peut justifier une expropriation, l'article 4,S:S: 3 et 4, de la loi du 6 juillet 1971 portant creation de la Regie desPostes, en vertu duquel c'est à cette derniere qu'il appartient dedecider de l'acquisition, par voie d'expropriation, des immeublesnecessaires à la realisation de sa mission, de l'opportunite des travauxet de la construction des batiments necessaires aux services de la Regiedes Postes et des cheques postaux ainsi que, par voie de consequence, lesarticles 1382 et 1383 du Code civil.
III. La decision de la Cour
Sur le premier moyen :
Quant à la premiere branche :
L'article 4 de la loi du 6 juillet 1971 portant creation de la Regie desPostes dispose, en son paragraphe 3, que la Regie peut, soit à l'amiable,soit par voie d'expropriation, acquerir tous les immeubles necessaires àla realisation de sa mission et, en son paragraphe 4, alinea 1er, qu'elledecide de l'opportunite des travaux, de la construction des batiments etde leurs dependances necessaires au service de la Poste et des Chequespostaux.
L'article 4, S: 4, alinea 2, dispose que la Regie des batiments estchargee au nom et pour le compte de la Regie des Postes de construire,amenager, entretenir, acquerir et exproprier, prendre et donner enlocation les biens immeubles et de faire toutes operations qui lui sontdemandees. L'alinea 3 du meme paragraphe attribue aux fonctionnaires del'administration de l'enregistrement et des domaines le pouvoir d'engagerles poursuites et d'executer les procedures d'expropriation au nom duministre des Travaux publics.
Enfin, l'article 4, S: 5, dispose que les operations visees au paragraphe4 font l'objet d'une convention generale à passer entre les deuxorganismes.
Il ne se deduit d'aucune de ces dispositions que la Regie des Postes soittenue, lors d'une procedure d'expropriation, d'etablir un programmeprealable d'acquisition et de construction.
Le moyen, qui, en cette branche, soutient le contraire, manque en droit.
Quant aux deuxieme et quatrieme branches reunies :
Sur la base des elements de fait qu'il releve, l'arret considere « qu'enavril 1980 (et anterieurement ainsi, du reste, qu'ulterieurement, soitjusqu'en 1982 à tout le moins [...]), le demenagement de l'Office descheques postaux dans un nouveau batiment [...] etait envisage de manierecertaine et à ce point precise que tant le ministre des P.T.T. que soncollegue des Travaux publics et la Regie des batiments se mobiliserent etse concerterent à de nombreuses reprises en vue de concretiser ceprojet » et que « nombre de pieces [...] demontrent que le projetd'implantation de l'Office des cheques postaux au Quartier Nord etaiteffectif à l'epoque de l'expropriation et qu'il le resta encore pendantde longs mois (sinon des annees) apres l'arrete royal du 23 avril 1980 ».
L'arret ajoute qu' « il ne peut etre deduit des dispositions » de la loidu 6 juillet 1971 portant creation de la Regie des Postes et de laconvention du 15 avril 1974 « que l'etablissement d'un programmeprealable par la Regie des Postes et d'un mandat ecrit en bonne et dueforme etaient indispensables et constituaient des formalitessubstantielles dont le non-respect eut entraine l'illegalite de laprocedure d'expropriation ou prive la Regie des batiments de sa competencelegale ou de son pouvoir de representation de la Regie des Postes » etque « les pieces [...] demontrent à suffisance que la Regie desbatiments a agi pour le compte de la Regie des Postes (ou du ministere desP.T.T.) meme si aucun document officiel n'est venu concretiser le mandattacite mais certain dont elle fut investie ».
Par ces enonciations, l'arret, qui tient pour certaine l'existence, etd'une decision de la Regie des Postes, et d'un mandat tacite donne parcelle-ci à la Regie des batiments, et ecarte l'exigence d'un programmeprealable de construction ou d'acquisition, repond aux conclusions de lademanderesse et de la partie appelee en declaration d'arret communreproduites en ces branches du moyen.
Le moyen, en ces branches, manque en fait.
Quant à la troisieme branche :
Ainsi qu'il resulte de ses enonciations reproduites en reponse auxdeuxieme et quatrieme branches du moyen, l'arret, contrairement à ce quesoutient le moyen, en cette branche, ne constate pas l'absence de decisionde la Regie des Postes mais tient son existence pour certaine.
Le moyen, en cette branche, manque en fait.
Quant à la cinquieme branche :
Par les enonciations reproduites en reponse aux deuxieme et quatriemebranches du moyen, l'arret repond, en les contredisant, aux conclusions dela partie appelee en declaration d'arret commun visees au moyen, en cettebranche.
Pour le surplus, par ces enonciations, l'arret ne deduit pas l'existenced'une decision de la Regie des Postes d'elements de fait qui ne sont passusceptibles de la justifier.
Le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.
Quant à la sixieme branche :
Pour decider qu'un mandat tacite a ete donne par la Regie des Postes à laRegie des batiments, l'arret n'etait pas tenu de repondre à chacun desarguments qui, tel celui qui contient le passage des conclusions de lapartie appelee en declaration d'arret commun reproduit au moyen, en cettebranche, etaient avances par l'une des parties pour contester ce mandat.
Le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.
Quant aux septieme et huitieme branches reunies :
Le moyen, en ces branches, suppose que l'arret ne constate pas l'existenced'une decision de la Regie des Postes.
Ainsi qu'il ressort de la reponse à la troisieme branche du moyen,celui-ci, en ces branches, manque en fait.
Quant à la neuvieme branche :
En considerant que l'absence d'un programme prealable de la partie appeleeen declaration d'arret commun « ne devait pas paralyser la procedured'expropriation à l'epoque ou elle fut decretee, eu egard à l'urgencequi resulte des elements du dossier », l'arret repond aux conclusions dela demanderesse visees au moyen, en cette branche, et, sur la base decette appreciation qui git en fait, justifie legalement sa decision.
Le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.
Quant à la dixieme branche :
Le moyen, en cette branche, reproche à l'arret de considerer que lademanderesse se refere à tort, pour etablir l'inexistence de la caused'utilite publique alleguee, « à des documents etablis en novembre 1980,fevrier 1981, mai 1981 et avril 1982 qui font etat des difficultesfinancieres de l'Office des cheques postaux ou du manque d'etuded'ensemble de ses besoins, lacunes qui auraient hypotheque son projet dedemenagement ».
L'arret fonde sa decision sur la constatation qu'en avril 1980, ledemenagement de l'Office des cheques postaux dans un nouveau batiment« etait envisage de maniere certaine et [...] precise » et que « leprojet d'implantation de l'Office des cheques postaux au Quartier Nordetait effectif à l'epoque de l'expropriation et qu'il le resta encorependant de longs mois (sinon des annees) apres l'arrete royal du 23 avril1980 ».
Dirige contre une consideration surabondante de l'arret, le moyen, encette branche, est, comme le soutient la defenderesse, irrecevable.
Quant à la onzieme branche :
Contrairement à ce que soutient le moyen, en cette branche, l'arret neconsidere pas que le fait que le demenagement de l'Office des chequespostaux dans un nouveau batiment ait fait l'objet de reunions, notes etanalyses etait suffisant pour qu'une expropriation pour cause d'utilitepublique puisse etre decretee.
Ainsi que cela ressort des reponses aux autres branches du moyen, l'arretfonde ses decisions sur un ensemble d'autres considerations.
Le moyen, en cette branche, repose sur une lecture inexacte de l'arret et,partant, manque en fait.
Il resulte, par ailleurs, du rejet des dix premieres branches du moyen quel'arret justifie legalement sa decision que les defendeurs n'ont commisaucune faute.
Sur le second moyen :
Quant à la premiere branche :
En considerant que « l'analyse des pieces versees au debat [...] demontreque le projet de regroupement et d'implantation des services de l'Officedes cheques postaux dans le Quartier Nord et, en particulier sur leterrain exproprie, etait une realite des le milieu de l'annee 1979 etqu'il l'est reste au moins jusque dans le courant de l'annee 1982 (sinonau-delà, l'absence de pieces relatives au premier mois de l'annee 1983empechant de determiner à quelle date precise il est devenu evident quece projet ne pourrait se realiser) », que « l'abrogation fut decidee enjanvier 1984 et mise en oeuvre en avril 1984 » et que, partant, « aucunefaute resultant d'un retard anormal à retracter l'acte d'expropriationn'est etablie », l'arret repond aux conclusions reproduites au moyen, encette branche.
Le moyen, en cette branche, manque en fait.
Quant à la seconde branche :
Le moyen, en cette branche, repose sur l'hypothese que l'arretconsidererait que, nonobstant le fait que l'absence de prise de decisionde la Regie des Postes etait connue, il n'y avait aucune faute dans lechef du defendeur à ne pas retirer l'arrete d'expropriation tant qu'avaitexiste un projet de regroupement et d'implantation des services del'Office des cheques postaux dans le Quartier Nord, sans qu'il failledistinguer dans le chef de quelle autorite ce projet etait une realite etsans qu'il faille verifier qu'une option etait prise quant àl'implantation des services de l'Office des cheques postaux sur lesterrains expropries appartenant à la demanderesse.
L'arret ne contient pas pareille consideration.
Le moyen qui, en cette branche, repose sur une lecture inexacte del'arret, manque en fait.
Sur la demande en declaration d'arret commun :
Le rejet du pourvoi prive d'interet la demande en declaration d'arretcommun.
Il se justifie de condamner la demanderesse aux depens de cette demande.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi et la demande en declaration d'arret commun ;
Condamne la demanderesse aux depens.
Les depens taxes à la somme de six cent septante-sept euros soixantecentimes envers la partie demanderesse, à la somme de deux cent douzeeuros trente-sept centimes envers la premiere partie defenderesse, à lasomme de quatre cent nonante euros quarante-huit centimes envers ladeuxieme partie defenderesse et à la somme de cinq cent douze eurossoixante-huit centimes envers la troisieme partie defenderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, troisieme chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Christian Storck, les conseillers Didier Batsele,Christine Matray, Sylviane Velu, et Alain Simon, et prononce en audiencepublique du vingt-huit septembre deux mille neuf par le presidentChristian Storck, en presence de l'avocat general Jean-Marie Genicot, avecl'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
28 SEPTEMBRE 2009 C.06.0215.F/26
