Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.05.0238.F
ETAT BELGE, represente par le ministre de l'Interieur, dont le cabinet estetabli à Bruxelles, rue de la Loi, 2,
demandeur en cassation,
represente par Maitre Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue des Quatre Bras, 6, ou il estfait election de domicile,
contre
Y. X.,
defenderesse en cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 4 mai 2004 parla cour d'appel de Liege.
Le conseiller Daniel Plas a fait rapport.
L'avocat general Thierry Werquin a conclu.
II. Les moyens de cassation
Le demandeur presente trois moyens dont le premier est libelle dans lestermes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 144 et 145 de la Constitution ;
- article 14 des lois coordonnees du 12 janvier 1973 sur le Conseild'Etat ;
- articles 2, 3, 10, alinea 1er, 4DEG, 11, 12bis, 63, 64, 69 et 71, telqu'il etait applicable avant sa modification par la loi du 1er septembre2004, de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au territoire, le sejour,l'etablissement et l'eloignement des etrangers.
Decisions et motifs critiques
L'arret confirme la decision du 25 juin 2003, par laquelle le tribunal depremiere instance de Liege a condamne [le demandeur] à faire delivrer unecarte de sejour de plus de trois mois à la [defenderesse] dans les quinzejours de la signification du jugement sous peine d'une astreinte de50 euros par jour de retard, apres avoir considere etre competent pourprendre connaissance de la cause aux motifs que
« I. La competence des tribunaux de l'ordre judiciaire
La cour [d'appel] se rallie entierement, quant aux principes, à ladecision du premier juge à cet egard qui se base d'ailleurs sur un arretqu'elle a rendu (B. c/Etat Belge, 2000/RG/356, du 23 octobre 2000). Lefait que l'arret B. concernait un etranger conjoint d'un Belge et non,comme en l'espece, un etranger conjoint d'un etranger hors C.E.E. nemodifie pas ces principes : si l'administration se trouve dans unesituation de competence liee et doit lui delivrer un titre de sejour parceque (la defenderesse) se trouve dans les conditions legales pour sejourneren Belgique et dispose donc d'un droit subjectif au sejour, il y a voie defait à ne pas s'executer et les tribunaux de l'ordre judiciaire sontcompetents pour la faire cesser »,
ainsi qu'aux motifs du premier juge auxquels la cour d'appel declare serallier, à savoir :
« II. Sur la juridiction du pouvoir judiciaire
qu'il faut se referer à cet egard à l'arret du 23 octobre 2000 de la1ere chambre de la cour d'appel de Liege, en cause B. (RG 356/90) ; quecette decision est consecutive à un jugement de ce tribunal du 22decembre 1999 qui precisait dejà :
`que pour eviter toute equivoque, il convient de preciser que l'objet del'action n'est pas de voir accorder le droit au sejour, mais de se fairedelivrer une carte de sejour concretisant le droit que le demandeursoutient trouver dans la loi du 15 decembre 1980'.
que, sur appel du [demandeur], l'arret susmentionne est tres clair :
`que la competence des juridictions de l'ordre judiciaire est determineepar l'objet veritable et direct du recours, le Conseil d'Etat n'etant pascompetent lorsque l'acte individuel attaque consiste dans le refus d'uneautorite administrative d'executer une obligation qui repond à un droitsubjectif du requerant (voy. Cass., 17 novembre 1994, J.T., 1995, p. 316,et note B. Haubert) ;
qu'un administre est titulaire d'un droit subjectif à l'egard del'autorite lorsque deux conditions sont remplies : il faut, d'une part,que la regle de droit attribue directement à cet administre le pouvoird'exiger de l'autorite un comportement determine ou, si l'on prefere, quel'autorite se trouve dans une situation de competence liee, caracteriseepar l'absence de tout pouvoir discretionnaire, et, d'autre part, que celuiqui pretend avoir le pouvoir d'exiger l'execution d'une obligationdeterminee decoulant d'une regle de droit objectif ait personnellementinteret à cette execution (voy. sur la notion de droit subjectif, lesconclusions de l'avocat general Velu precedant Cass., 10 avril 1987, Adm.publ. trim., p. 306 ; voy. aussi la note signee B. Haubert, sous Cass., 17novembre 1994, J.T., 1995, p. 316, spec. p. 318, col. 3, et p. 319, col.1 ; voy. encore Jacques Salmon, Le Conseil d'Etat, Bruylant, 1994, pp. 248et suiv., spec. 251 et 252) ;
que si le droit au sejour est reconnu à un etranger, celui-ci disposed'un droit subjectif d'obtenir la delivrance d'un titre de sejour ; quel'objet de la presente demande etant d'obtenir la delivrance d'un titre desejour et non d'obtenir une decision reconnaissant le droit au sejour,l'objet de cette demande, telle qu'elle est formulee, porte donc, en vertudes principes ci-dessus degages, sur un droit subjectif de l'intime à sefaire delivrer un titre de sejour, pour autant cependant que lesconditions legales pour la delivrance du titre soient reunies; qu'ilappartient à l'intime B. de demontrer qu'il dispose du droit de sejournerdans le pays' ;
que le pouvoir judiciaire a donc juridiction pour condamner eventuellement[le demandeur] à delivrer une carte de sejour des lors qu'il est acquisque la (defenderesse) possede un droit au sejour ».
Griefs
Premiere branche
Aux termes des articles 144 et 145 de la Constitution, les contestationsqui ont pour objet des droits civils ou politiques sont exclusivement duressort des tribunaux, sauf les exceptions etablies par la loi en ce quiconcerne les droits politiques.
L'existence d'un droit subjectif suppose notamment que la partiedemanderesse fasse etat d'une obligation juridique determinee, qui estimposee directement à un tiers en vertu d'une regle du droit objectif età l'execution de laquelle le demandeur a interet.
Si ce tiers est une autorite administrative, le demandeur ne pourra faireetat d'un tel droit que pour autant que celle-ci se trouve dans unesituation de competence liee, caracterisee par l'absence de tout pouvoirdiscretionnaire, et qu'elle soit tenue de reconnaitre le droit invoque parle demandeur des que toutes les conditions, enumerees par la loi, sontremplies, sans pouvoir exercer un quelconque pouvoir d'appreciation.
Aux termes de l'article 10, alinea 1er, de la loi du 15 decembre 1980 surl'acces au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement desetrangers, sous reserve des dispositions des articles 9 et 12, sont deplein droit admis à sejourner plus de trois mois dans le royaume : 4DEGle conjoint etranger d'un etranger admis ou autorise à sejourner dans leroyaume ou autorise à s'y etablir, qui vient vivre avec lui, à conditionque les deux personnes concernees soient agees de plus de dix-huit ans,ainsi que leurs enfants s'ils sont à leur charge, et viennent vivre aveceux avant d'avoir atteint l'age de dix-huit ans, à moins qu'un accordinternational liant la Belgique ne prevoie des dispositions plusfavorables.
Cet article doit toutefois etre lu à la lumiere des autres dispositionsde la loi du 15 decembre 1980, notamment les articles 2, 3, 11 et 12bis,dont il ressort que l'admission au sejour depend, d'une part, del'introduction d'une demande recevable, dependant notamment de lapossession de tous les documents requis pour pouvoir penetrer sur leterritoire belge (articles 2, 3 et 12bis de la loi du 15 decembre 1980),d'autre part, d'une decision favorable de la part du ministre ou de sondelegue ou de l'absence de decision dans un delai d'un an (article 12bis).
Or, l'article 11 de la loi du 15 decembre 1980 dispose que le ministre ouson delegue peut decider que l'etranger, qui declare se trouver dans undes cas prevus à l'article 10, n'a pas le droit de sejourner dans leroyaume, soit parce que cet etranger ne remplit pas ou ne remplit plus unedes conditions requises par l'article 10, soit, sauf derogations prevuespar un traite international, parce que l'interesse se trouve dans l'un descas prevus à l'article 3, ce dernier article enumerant une serie decirconstances, allant de l'absence des documents requis pour entrer sur leterritoire belge jusqu'au risque de compromettre la tranquillite publique,l'ordre public ou la securite nationale, s'opposant au sejour de toutetranger sur le territoire belge, le ministre ou son delegue disposantdans cette hypothese d'un large pouvoir d'appreciation, le ministre ou sondelegue ne devant toutefois exercer cette competence que pour autant quesa demande soit declaree recevable par l'administration communale.
Partant, la competence du [demandeur] en matiere de sejour, à l'egard del'etranger qui invoque le benefice de l'article 10, alinea 1er, 4DEG, dela loi du 15 decembre 1980, n'est pas completement liee, de sorte quecelui-ci ne peut nullement invoquer un droit subjectif au sejour enBelgique, la seule circonstance que le ministre ou son delegue ne contestepas la realite de la cohabitation ou n'invoque pas un motif touchant à latranquillite publique, l'ordre public ou la securite nationale, nesuffisant pas pour en deduire l'existence effective d'un droit subjectif.
En considerant que la defenderesse, qui invoque l'article 10, alinea 1er,4DEG, de la loi du 15 decembre 1980, invoque un droit subjectif au sejouren Belgique, la cour d'appel ne motive pas legalement en droit sadecision, meconnaissant de la sorte, d'une part, la notion de droitsubjectif (violation des articles 144 et 145 de la Constitution), d'autrepart, les dispositions de la loi du 15 decembre 1980, dont il ressortclairement que l'etranger n'est admis au sejour en Belgique, meme s'il sereclame de l'article 10, alinea 1er, 4DEG, de ladite loi, que pour autantque le ministre ou son delegue decide explicitement qu'il n'y a pas lieude s'opposer à ce sejour ou laisse passer le delai d'un an sans avoirpris une decision defavorable (violation des articles 2, 3, 10, alinea1er, 4DEG, 11 et 12bis de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, 144et 145 de la Constitution). A tout le moins, le juge du fond n'a pas puretenir legalement l'existence d'un droit subjectif dans le chef de ladefenderesse au seul motif qu' « il n'est en effet pas conteste que (ladefenderesse) se trouve, depuis le 22 fevrier 2002, etre `le conjointetranger d'un etranger admis à sejourner dans le Royaume ou autorise às'y etablir, qui vient vivre avec lui' et qu'elle est agee, comme sonconjoint, de plus de 18 ans », faisant ainsi fi de l'interventionobligatoire de l'autorite competente pour faire naitre le droit subjectifau sejour dans le chef de l'etranger, lequel ne disposera d'un droit ausejour qu'à la suite d'une decision favorable du ministre ou de sondelegue ou, en l'absence de decision explicite, à la suite del'ecoulement d'un delai d'un an à partir de la demande d'inscription(violation des dispositions precitees).
Seconde branche
Aux termes de l'article 10 de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers,sous reserve des dispositions des articles 9 et 12, sont de plein droitadmis à sejourner plus de trois mois dans le royaume : 4DEG le conjointetranger d'un etranger admis ou autorise à sejourner dans le royaume ouautorise à s'y etablir, qui vient vivre avec lui à condition que lesdeux personnes concernees soient agees de plus de dix-huit ans, ainsi queleurs enfants s'ils sont à leur charge, et viennent vivre avec eux avantd'avoir atteint l'age de dix-huit ans, à moins qu'un accord internationalliant la Belgique ne prevoie des dispositions plus favorables.
Meme s'il devait etre admis que l'etranger, qui invoque le benefice del'article 10, alinea 1er, 4DEG, de la loi du 15 decembre 1980, disposed'un droit subjectif à sejourner sur le territoire belge et, partant,d'un droit subjectif à etre inscrit au registre des etrangers de lacommune à laquelle il s'adresse, ce droit est necessairement un droitpolitique, trouvant sa source dans la relation entre l'etranger, d'unepart, l'Etat belge exerc,ant ses prerogatives de puissance publique,d'autre part, le titre de sejour n'etant que la concretisation de cedroit.
Or, aux termes de l'article 145 de la Constitution, les contestations quiont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, saufles exceptions etablies par la loi.
L'article 63 de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au territoire, lesejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers dispose que lesdecisions administratives peuvent donner lieu soit à un recours urgent,soit à une demande en revision, soit à une demande de levee de mesure desurete, soit à un recours en annulation, soit à un recours au pouvoirjudiciaire, conformement aux dispositions precisees plus loin dans la loi.
Aux termes de l'article 64 de la loi precitee, l'etranger pourra ainsiintroduire aupres du ministre une demande en revision de la decisionrefusant en application de l'article 11 de reconnaitre le droit de sejour.
L'etranger peut, en outre, selon l'article 69 de la meme loi, introduireun recours en annulation, regi par l'article 14 des lois sur le Conseild'Etat, coordonnees le 12 janvier 1973, contre une decision refusant lebenefice d'un droit prevu par la loi du 15 decembre 1980. L'introductiond'une demande en revision n'empeche pas l'introduction directe d'unrecours en annulation contre la decision dont la revision est demandee.
Aux termes de l'article 14 des lois coordonnees le 12 janvier 1973 sur leConseil d'Etat, la section d'administration statue par voie d'arrets surles recours en annulation pour violation des formes soit substantielles,soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournement de pouvoir,formes contre les actes et reglements des diverses autoritesadministratives ou contre les decisions contentieuses administratives, untel acte pouvant consister aussi bien dans une decision expresse que dansune decision implicite ou dans une absence de decision.
Finalement, l'article 71 de la loi du 15 decembre 1980, tel qu'il etaitapplicable avant sa modification par la loi du 1er septembre 2004, disposeque l'etranger qui fait l'objet d'une mesure privative de liberte peutintroduire un recours contre cette mesure en deposant une requete aupresde la chambre du conseil du tribunal correctionnel du lieu de sa residencedans le royaume ou du lieu ou il a ete trouve.
Il ressort de l'ensemble de ces dispositions que le legislateur aexplicitement organise un recours contre la decision de refus du beneficed'un droit prevu par la loi du 15 decembre 1980, et notamment de celuidont fait etat l'article 10, 4DEG, de la loi precitee, ainsi que contre lerefus d'inscrire l'etranger au registre des etrangers de la commune àlaquelle il s'adresse à cette fin, aupres du Conseil d'Etat, qui estconsidere par le legislateur comme le juge de droit commun en matiered'acces au territoire, à l'exclusion de toute autre juridiction.
Il s'ensuit que seul le Conseil d'Etat est competent pour prendreconnaissance des recours à l'encontre des decisions refusant le beneficed'un droit prevu par la loi du 15 decembre 1980.
En l'occurrence, il ressort des pieces de la procedure que la defenderessepostulait la condamnation du [demandeur] à lui faire delivrer lecertificat d'inscription au registre des etrangers, faisant valoir que ledemandeur se refusait à lui delivrer le titre de sejour auquel elle avaitdroit de plein droit en application de l'article 10 de la loi du 15decembre 1980 et, partant, de passer outre au refus du demandeur dereconnaitre à la defenderesse le droit au sejour en Belgique.
De la sorte, elle soumettait au tribunal de premiere instance unecontestation dont le legislateur a reserve la connaissance au Conseild'Etat, le certificat d'inscription qu'elle reclamait ne concretisant quele droit defini par l'article 10, alinea 1er, 4DEG, de la loi du 15decembre 1980.
Le litige porte devant le tribunal de premiere instance de Liege sereduisant selon les pieces de la procedure, en fait, à la question desavoir si la defenderesse avait le droit de sejourner en Belgique et,partant, si le benefice du droit, defini à l'article 10 de la loi du 15decembre 1980 sur l'acces au territoire, le sejour, l'etablissement etl'eloignement des etrangers, ainsi que son inscription au registre desetrangers, lui avaient ete refuses à tort, contestation dont l'article 69reserve la connaissance au Conseil d'Etat, la cour d'appel n'a pas pudecider legalement, se ralliant ainsi à la decision du premier juge, queles tribunaux de l'ordre judiciaire avaient juridiction pour prendreconnaissance de la demande introduite par la defenderesse (violation desarticles 144 et 145 de la Constitution, 10, alinea 1er, 4DEG, 11, 12bis,63, 64, 69 et 71, tel qu'il etait applicable avant sa modification par laloi du 1er septembre 2004, de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers et14 des lois coordonnees le 12 janvier 1973 sur le Conseil d'Etat). A toutle moins, en considerant qu'il suffisait de constater que la defenderessedisposait d'un droit subjectif pour que les tribunaux de l'ordrejudiciaire puissent prendre connaissance de la demande, sans toutefoisconstater que le droit invoque revetait un caractere civil et non pas uncaractere politique, et, partant, ne se rapportait pas à une contestationdont le legislateur a reserve la connaissance au Conseil d'Etat, la courd'appel ne motive pas legalement en droit sa decision (violation desarticles 144 et 145 de la Constitution, 10, alinea 1er, 4DEG, 11, 12bis,63, 64, 69 et 71, tel qu'il etait applicable avant sa modification par laloi du 1er septembre 2004, de la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces auterritoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers et14 des lois coordonnees le 12 janvier 1973 sur le Conseil d'Etat).
III. La decision de la Cour
Sur le premier moyen :
Quant à la premiere branche :
En vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ontpour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux ;suivant l'article 145, les contestations qui ont pour objet des droitspolitiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions etablies parla loi.
Cette competence est determinee par l'objet reel et direct de lacontestation.
Les cours et tribunaux connaissent, des lors, de la demande introduite parune partie, fondee sur un droit subjectif. Celui-ci implique l'existenced'une obligation juridique precise qu'une regle de droit objectif metdirectement à charge d'une autre personne et à l'execution de laquellele demandeur a un interet propre.
Pour qu'une partie puisse se prevaloir à l'egard de l'autoriteadministrative d'un tel droit, il faut que la competence de cette autoritesoit completement liee.
L'article 10, alinea 1er, 4DEG, de la loi du 15 decembre 1980 sur l'accesau territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangersdispose que, sous reserve des dispositions des articles 9 et 12, est deplein droit admis à sejourner plus de trois mois dans le royaume, leconjoint etranger d'un etranger admis ou autorise à sejourner dans leroyaume ou autorise à s'y etablir, qui vient vivre avec lui, à conditionque les deux personnes concernees soient agees de plus de dix-huit ans.
En vertu de l'article 11 de ladite loi, le ministre ou son delegue peutdecider que l'etranger qui declare se trouver dans un des cas prevus àl'article 10 n'a pas le droit de sejourner dans le royaume, soit parce quecet etranger ne remplit pas ou ne remplit plus une des conditions duditarticle 10, soit, sauf derogations prevues par un traite international,parce que l'interesse se trouve dans l'un des cas prevus à l'article 3.
L'article 12bis, alineas 1er et 2, dispose que lorsque l'etranger declarese trouver dans un des cas prevus à l'article 10, il est, au vu desdocuments requis pour son entree et des documents qui prouvent qu'ilremplit les conditions visees à l'article 10, inscrit au registre desetrangers et mis en possession d'un document attestant que la demande aete introduite et l'administration communale informe sans delai leministre, ou son delegue, de la demande et s'assure de son accord.
Il ressort de l'ensemble de ces dispositions que l'etranger qui invoque lebenefice de l'article 10 doit introduire une demande aupres du ministre,lequel peut prendre une decision de refus du droit de sejour, notamments'il estime que cet etranger peut compromettre la tranquillite publique,l'ordre public ou la securite nationale.
En vertu de l'article 12bis, alinea 3, ce n'est qu'en cas de decisionfavorable du ministre ou de son delegue, ou si dans un delai d'un anaucune decision n'est portee à la connaissance de l'administrationcommunale, que l'etranger est admis à sejourner plus de trois mois dansle royaume.
Ces dispositions legales font apparaitre que lorsque le ministre, ou sondelegue, statue sur une demande d'un etranger fondee sur l'article 10, iln'a pas une competence completement liee mais dispose d'une marged'appreciation.
La defenderesse n'a, des lors, aucun droit subjectif au sejour et l'arretne justifie pas legalement sa decision « que le pouvoir judiciaire a[...] juridiction pour condamner eventuellement [le demandeur] à delivrerune carte de sejour ».
Le moyen, en cette branche, est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;
Renvoie la cause devant la cour d'appel de Bruxelles.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Claude Parmentier, les conseillersDidier Batsele, Daniel Plas, Sylviane Velu et Martine Regout, et prononceen audience publique du dix-huit decembre deux mille huit par le presidentde section Claude Parmentier, en presence de l'avocat general ThierryWerquin, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
18 DECEMBRE 2008 C.05.0238.F/13
