Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.07.0145.N
ETAT BELGE, (Consommation, Sante publique et Environnement),
Me Jean-Marie Nelissen Grade, avocat à la Cour de cassation,
contre
SLACHTHUIS SWAEGERS, societe anonyme,
Me Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 20 novembre2006 par la cour d'appel d'Anvers.
Le president Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat general Guy Dubrulle a conclu.
II. Le moyen de cassation
Le demandeur presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- article 88, alinea 3, du Traite de Rome du 25 mars 1957 instituant laCommunaute europeenne, approuve par la loi du 2 decembre 1957, versionconsolidee d'Amsterdam du 2 octobre 1997, approuvee par la loi du 10 aout1998 (dit Traite CE);
- article 1er du Premier protocole additionnel du 20 mars 1952 à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales, signe à Paris, approuve par la loi du 13 mai 1955 ;
- article 149 de la Constitution ;
- articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil.
Decisions et motifs critiques
Dans l'arret attaque, les juges d'appel ont declare recevable mais nonfondee la demande reconventionnelle introduite pour la premiere fois parle demandeur en degre d'appel du chef des cotisations encore dues par ladefenderesse en vertu de la loi du 23 mars 1998 relative à la creationd'un Fonds budgetaire pour la sante et la qualite des animaux et desproduits animaux, à concurrence de 791.391,70 euros pour la periodeallant du 30 juillet 1996 au 30 avril 1998. Ils ont principalement fondecette decision sur les considerations suivantes :
« 5.2 Concernant les cotisations imputees pour la periode allant du 9aout 1996 (30 juillet 1996) au 30 avril 1998.
5.2.1. Le (demandeur) fait valoir que la (defenderesse) est tenue dupaiement des cotisations à concurrence de 791.391,70 euros pour laperiode allant du 30 juillet 1996 au 30 avril 1998 et se refere, à cetegard, à l'arret du 21 octobre 2003 de la Cour de justice des Communauteseuropeennes, plus precisement au considerant nDEG 56 de cet arret, libellecomme suit :
`La loi de 1998 a ete notifiee à la Commission et declaree compatibleavec le marche commun par la decision de 1996. Dans la mesure ou ellesportent sur la periode debutant à la date exacte de cette decision, àsavoir le 9 aout 1996, tant l'aide proprement dite que les cotisations quisont imposees pour la financer sont donc legales'.
5.2.2. La cour d'appel considere, comme la (defenderesse), que le(demandeur) ne peut etre suivi sur ce point.
- par l'arret precite du 21 octobre 2003, la Cour de justice a egalementdecide que :
`La decision de la Commission du 9 aout 1996 relative à la mesure d'aidenDEG N 366/96, ne comporte pas une approbation de l'effet retroactif de laloi du 23 mars 1998 relative à la creation d'un Fonds budgetaire pour lasante et la qualite des animaux et des produits animaux'.
En tout cas, la Cour de justice a uniquement controle la conformite de laloi du 23 mars 1998 au Traite CE et donc pas à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales ;
- la loi du 23 mars 1998 viole l'article 1er du Premier protocoleadditionnel à cette convention, applicable directement, libelle commesuit :
`Article 1er (Protection de la propriete)
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul nepeut etre prive de sa propriete que pour cause d'utilite publique et dansles conditions prevues par la loi et les principes generaux du droitinternational', dans la mesure ou elle porte sur des faits anterieurs àsa publication et son entree en vigueur (comp. Cass., 15 mai 1998, R.W.1998-1999, 1041).
- des lors, le (demandeur) n'a pas droit au paiement de la part de la(defenderesse) de toutes les cotisations qui sont reclamees pour laperiode precedant la publication et l'entree en vigueur de la loi du 23mars 1998, le 30 avril 1998.
Ceci n'est pas invalide par l'arret nDEG 17/2000 du 9 fevrier 2000 de laCour constitutionnelle, qui decide que la loi du 23 mars 1998,specialement la retroactivite du systeme de cotisations qu'elle prevoyait,ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. Le controleindirect effectue ainsi par la Cour constitutionnelle à la lumiere de laquestion de la discrimination, n'empeche, en effet, pas les cours ettribunaux de controler directement la loi en question à la lumiere del'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales.
Dans ces circonstances, la demande reconventionnelle du chef descotisations echues pour la periode allant du 30 juillet 1996 au 30 avril1998, introduite par le (demandeur) pour la premiere fois en cetteinstance (et qui, tendant à la compensation avec la demande initiale dela (defenderesse), est recevable) est rejetee comme etant non fondee ».
Griefs
L'article 88, alinea 3, du Traite de Rome du 25 mars 1957 instituant laCommunaute europeenne (Traite CE), dispose que « la Commission estinformee, en temps utile pour presenter ses observations, des projetstendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projetn'est pas compatible avec le marche commun, aux termes de l'article 87,elle ouvre sans delai la procedure prevue au paragraphe precedent. L'Etatmembre interesse ne peut mettre à execution les mesures projetees, avantque cette procedure ait abouti à une decision finale ».
D'une part, la Commission des Communautes europeennes a la competenceexclusive d'apprecier - sous le controle de la Cour de justice desCommunautes europeennes - la compatibilite des aides avec le marchecommun.
Des que la Commission s'est prononcee de maniere definitive sur ce pointpar une decision, la position juridique des justiciables pour l'avenir estuniquement regie et determinee par cette decision.
D'autre part, il revient aux instances judiciaires nationales desauvegarder les droits des justiciables en cas de violation del'obligation imposee par l'article 88, alinea 3, du Traite CE, de notifierles aides à la Commission au prealable et d'en tirer toutes lesconsequences conformement à leur droit interne, tant en ce qui concernela validite des actes juridiques portant execution des aides concernees,qu'en ce qui concerne la repetition des aides accordees.
L'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales est libellecomme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nulne peut etre prive de sa propriete que pour cause d'utilite publique etdans les conditions prevues par la loi et les principes generaux du droitinternational ».
Il suit de cet article que les Etats contractants ont le droit, dans desconditions strictes, de priver une personne de sa propriete ou d'en regirl' usage.
Le controle le plus important du respect de cet article 1er est effectueau moyen du principe de proportionnalite. Toute atteinte à la proprieten'est, des lors, justifiee que dans la mesure ou il y a un juste equilibreentre l'interet general de la communaute et les exigences propres à laprotection des droits fondamentaux du citoyen. Pour qu'il y ait un telequilibre, il doit y avoir un rapport raisonnable entre les moyensemployes et le but poursuivi.
Tant l'article 88, alinea 3, derniere phrase du Traite CE que l'article1er du Premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde desdroits de l'homme et des libertes fondamentales ont un effet direct.
En l'espece, les juges d'appel ont rejete la demande reconventionnelle dudemandeur du chef des arrieres de cotisations pour la periode allant du 30juillet 1996 au 30 avril 1998 aux motifs que : 1) le demandeur ne peut sefonder à cet effet sur l'arret du 21 octobre 2003 de la Cour de justicedes Communautes europeennes, des lors que celle-ci decidait que « ladecision de la Commission, du 9 aout 1996 (...) ne comporte pas uneapprobation de la loi du 23 mars 1998 relative à la creation d'un Fondsbudgetaire pour la sante et la qualite des animaux et des produitsanimaux » et 2) la loi du 23 mars 1998 viole l'article 1er du Premierprotocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'hommeet des libertes fondamentales, directement applicable, dans la mesure ouelle porte sur des faits anterieurs à sa publication et son entree envigueur.
Sur la base de cette motivation, les juges d'appel ne pouvaient,toutefois, pas legalement declarer la demande reconventionnelle de lademanderesse non fondee.
Premiere branche
Par l'arrete royal du 11 decembre 1987 relatif aux cotisationsobligatoires au Fonds de la sante et de la production des animaux, unecotisation etait mise à charge, à partir du 1er janvier 1988, desabattoirs et exportateurs par bovin, veau ou porc, abattu ou exportevivant. Cet arrete royal n'a, toutefois, pas ete notifie à la Commissionconformement à l'article 88, alinea 3, du Traite CE.
La loi du 23 mars 1998 relative à la creation d'un Fonds budgetaire pourla sante et la qualite des animaux et des produits animaux abrogeaitl'arrete royal du 11 decembre 1987 et instaurait les cotisationsobligatoires qu'il contenait avec effet retroactif à partir du 1erjanvier 1988, afin de garantir un equilibre budgetaire suffisant au Fondsbudgetaire pour pouvoir continuer à effectuer ses taches relativement àla sante et la qualite du betail.
L'aide a ete notifiee au prealable à la Commission, laquelle a constatela compatibilite de cette aide avec le marche commun par la decision du 9aout 1996 (plus specifiquement par la decision du 30 juillet 1996,communiquee à la Belgique le 9 aout 1996).
Le demandeur a introduit pour la premiere fois en degre d'appel unedemande reconventionnelle tendant à la condamnation de la defenderesse aupaiement des arrieres de cotisations pour financer cette aide pour laperiode allant du 30 juillet 1996 au 30 avril 1998 et se referait, à cetegard, à l'arret de la Cour de justice des Communautes europeennes du 21octobre 2003, plus specialement au considerant nDEG 56 de cet arret,libelle comme suit :
« La loi de 1998 a ete notifiee à la Commission et declaree compatibleavec le marche commun par la decision de 1996. Dans la mesure ou ellesportent sur la periode debutant à la date exacte de cette decision, àsavoir le 9 aout 1996, tant l'aide proprement dite que les cotisations quisont imposees pour la financer sont donc legales ». Dans l'arret attaque,les juges d'appel ont considere que la these de la demanderesse ne pouvaitpas etre suivie et se referaient à cet effet au meme arret du 21 octobre2003, plus specialement dans la mesure ou la Cour de justice desCommunautes europeennes y decidait egalement que :
« La decision de la Commission, du 9 aout 1996, relative à la mesured'aide nDEG N 366/96, ne comporte pas une approbation de l'effetretroactif de la loi du 23 mars 1998 relative à la creation d'un Fondsbudgetaire pour la sante et la qualite des animaux et des produitsanimaux ».
Il ne peut, toutefois, pas etre deduit de ce dernier arret de la Cour dejustice des Communautes europeennes du 21 octobre 2003 que le demandeurn'a pas droit au paiement de toutes les cotisations qui sont reclameespour la periode depuis le 30 juillet 1996, soit la date de la decision dela Commission declarant la loi du 23 mars 1998 compatible avec le marchecommun.
En reponse à la question prejudicielle posee par un juge belge de savoirsi ` la regle de l'article 88, alinea 3, du Traite CE s'oppose egalementà la perception de cotisations qui financent un regime d'aide declarecompatible avec le marche commun par une decision de la Commission lorsquelesdites cotisations sont imposees avec effet retroactif', la Cour dejustice des Communautes europeennes a, en effet, decide comme suit dansl'arret precite du 21 octobre 2003 :
« (...) que l'article 93 (actuellement 88), alinea 3, du Traite doit etreinterprete en ce sens qu'il s'oppose (...) à la perception de cotisationsqui financent specifiquement un regime d'aide declare compatible avec lemarche commun par une decision de la Commission, dans la mesure oulesdites cotisations sont imposees avec effet retroactif pour une periodeanterieure à la date de cette decision ».
En decidant que le demandeur n'avait pas droit au paiement des cotisationslitigieuses pour la periode anterieure à la publication et l'entree envigueur de la loi du 23 mars 1998 - et non seulement pour la periodeanterieure à la decision de la Commission -, les juges d'appel ont deslors rejete la demande reconventionnelle du demandeur du chef d'arrieresde cotisations pour la periode allant du 9 aout (30 juillet) 1996 au 30avril 1998 sans pouvoir se fonder à cet effet sur la decision de laCommission du 9 aout 1996 ou sur l'arret du 21 octobre 2003 de la Cour dejustice des Communautes europeennes, ils ont egalement viole les effets decette decision d'approbation de la Commission pour l'avenir et ils ont,des lors, accorde à la defenderesse une protection plus grande que celleque le droit communautaire lui confere (violation de l'article 88, alinea3, du Traite CE).
En interpretant l'arret du 21 octobre 2003 de la Cour de justice desCommunautes europeennes en ce sens qu'il ne considere pas legales lescotisations imposees par la loi du 23 mars 1998 dans la mesure ou ellesportent sur une periode anterieure à la publication et l'entree envigueur de cette loi, les juges d'appel ont à tout le moins fait uneinterpretation de cet arret qui est incompatible avec les termes qu'ilutilise. En interpretant cet arret du 21 octobre 2003 en ce sens que laCour de justice des Communautes europeennes concluait egalement àl'illegalite des cotisations visees par la loi du 23 mars 1998, dans lamesure ou elles sont imposees pour la periode courant à partir de ladecision d'approbation de la Commission du 9 aout 1996, les juges d'appelont en effet decide que l'arret precite de la Cour de justice desCommunautes europeennes comporte quelque chose qui n'y apparait pas et ilsont, des lors, meconnu la foi qui lui est due (violation des articles1319, 1320 et 1322 du Code civil).
Dans la mesure ou les juges d'appel ont declare la demandereconventionnelle de la demanderesse du chef d'arrieres de cotisationspour la periode allant du 30 juillet 1996 au 30 avril 1998 non fondee, deslors que le demandeur ne pouvait se fonder à cet effet sur l'arret du 21octobre 2003 de la Cour de justice des Communautes europeennes auquel ilse refere, cette decision n'est pas legalement justifiee et viole lesdispositions indiquees ci-dessus.
Seconde branche
Les juges d'appel supposent, ensuite, que la Cour de justice desCommunautes europeennes n'a controle la loi du 23 mars 1998 qu'à lalumiere du seul traite CE et que l'arret nDEG 17/2000 du 9 fevrier 2000 dela Cour constitutionnelle, lequel decidait que la loi du 23 mars 198 -specialement la retroactivite du systeme de cotisations qu'elle prevoyait- ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, n'empeche pas lecontrole direct par les cours et tribunaux de la loi concernee à lalumiere de l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Conventionde sauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales.
Ensuite, ils ne pouvaient pas decider, sans plus, que la loi du 23 mars1998 viole l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Conventionde sauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales,directement applicable, dans la mesure ou elle porte sur des faitsanterieurs à sa publication et son entree en vigueur.
En effet, des lors qu'une loi avec effet retroactif n'est nullementcontraire, en elle-meme, à cet article 1er, les juges d'appel auraient dueffectivement controler le respect de cet article, en premier lieu aumoyen du principe de proportionnalite.
L'arret attaque omet, toutefois, de constater in concreto qu'il n'y avaitpas de juste equilibre entre l'interet general à sauvegarder par ledemandeur et les exigences propres à la protection des droitsfondamentaux de la defenderesse ou, en d'autres termes, qu'il n'y avaitpas de rapport raisonnable entre les moyens utilises par le demandeur etl'objectif qu'il poursuit.
Dans la mesure ou les juges d'appel ont decide que la loi du 23 mars 1998est contraire à l'article 1er du Premier protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales dans la mesure ou cette loi a un effet retroactif, sanstoutefois controler à cet egard les circonstances concretes de la causeà la lumiere du principe de proportionnalite inherent à cet article, eten rejetant sur cette base la demande reconventionnelle du demandeur duchef d'arrieres de cotisations pour la periode allant du 9 aout 1996 au 30avril 1998, cette decision n'est, des lors, pas legalement justifiee(violation de l'article 1er du Premier protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales).
En omettant d'indiquer les motifs de leur decision, les juges d'appel nepermettent en outre pas à la Cour d'exercer son controle de legalite surcette decision et d'examiner si ces juges ont pu legalement conclure àune violation de l'article 1er du Premier protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales, de sorte que l'arret attaque n'est pas davantage legalementmotive (violation de l'article 149 de la Constitution).
III. La decision de la Cour
Quant à la premiere branche :
1. En vertu de l'article 88, alinea 3, du Traite CE, la Commission desCommunautes europeennes (dite la Commission) est informee, en temps utile,des projets tendant à instituer ou à modifier des aides.
Une procedure prealable est instauree à l'egard de nouvelles aides queles Etats-membres entendent instituer, sans laquelle aucune aide ne peutetre reputee regulierement instituee.
Lorsqu'un regime d'aide, dont le mode de financement fait partieintegrante, est execute en violation de l'obligation de notificationprealable, les juridictions nationales sont, en principe, tenuesd'ordonner le remboursement des impots ou cotisations perc,uesspecifiquement à titre de financement du regime d'aide.
Il appartient à la Commission d'apprecier si les aides sont compatiblesavec le marche commun. Cette competence est distincte de la competence desjuridictions nationales de veiller à la sauvegarde des droits desjusticiables en cas de violation de l'obligation de notificationprealable.
2. Par l'arrete royal du 11 decembre 1987 relatif aux cotisationsobligatoires au Fonds de la sante et de la production des animaux, unecotisation etait mise à charge, à partir du 1er janvier 1988, desabattoirs et exportateurs par bovin, veau ou porc abattu ou exportevivant. Cet arrete royal n'a, toutefois, pas ete notifie à la Commissionconformement à l'article 88, alinea 3, du Traite CE.
En vertu de l'article 14 de la loi du 23 mars 1998 relative à la creationd'un Fonds budgetaire pour la sante et la qualite des animaux et desproduits animaux, certaines cotisations sont mises à charge des abattoirset des exportateurs à partir du 1er janvier 1988. Cet article precise queles cotisations obligatoires ne sont dues que pour les animaux nationauxet qu'elles ne sont pas dues pour les animaux importes, ni, à partir du1er janvier 1997, pour les animaux exportes. L'article precise aussi qu'ence qui concerne les animaux importes, les cotisations obligatoires qui ontete payees à partir du 1er janvier 1988 seraient en principe rembourseesaux creanciers.
3. Suivant les constatations de l'arret attaque, la loi du 23 mars 1998 aete notifiee au prealable à la Commission. Suivant ces constatations, ladecision de la Commission du 30 juillet 1996, qui a ete communiquee àl'Etat belge le 9 aout 1996, a declare l'aide compatible avec le marchecommun.
La Cour de justice des Communautes europeennes (ci-apres nommee la Cour dejustice) conclut de ces elements, par arret du 21 octobre 2003, VanCalster, causes jointes 261/01 et 262/01, que tant l'aide proprement diteque les cotisations qui sont imposees en vertu de la loi du 23 mars 1998pour la financer sont donc legales, dans la mesure ou elles portent sur laperiode debutant à la date de la decision de la Commission. Pour autantque la loi de 1998 impose des cotisations avec effet retroactif pour laperiode anterieure à la decision du 30 juillet 1996, elle est, selon laCour de justice, illegale, au motif que, à cet egard, l'exigence denotification prealable à la mise à execution du regime d'aide del'article 88, alinea 3, du Traite CE n'a pas ete respectee.
4. L'arret attaque rejette la demande reconventionnelle introduite par ledemandeur tendant au paiement d'arrieres de cotisations pour la periodeallant du 30 juillet 1996 au 30 avril 1998.
5. En decidant ainsi, l'arret attaque viole l'article 88, aliena 3, duTraite CE.
Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est fonde.
Quant à la seconde branche :
6. L'article 1er, aliena 1er, du Premier protocole additionnel du 20 mars1952 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales, dispose que toute personne physique ou morale a droit aurespect de ses biens. Nul ne peut etre prive de sa propriete que pourcause d'utilite publique et dans les conditions prevues par la loi et lesprincipes generaux du droit international.
En vertu de l'alinea 2, les dispositions precitees ne portent toutefoispas atteinte au droit que possedent les Etats de mettre en vigueur leslois qu'ils jugent necessaires pour reglementer l'usage des biensconformement à l'interet general ou pour assurer le paiement des impotsou d'autres contributions ou des amendes.
Ce second alinea confirme donc le principe des limitations legales à lamise en oeuvre de la propriete, à savoir dans la mesure ou celles-ci sontindispensables à l'interet general, comme la sante publique.
7. L'arret attaque considere que la loi du 23 mars 1998 relative à lacreation d'un Fonds budgetaire pour la sante et la qualite des animaux etdes produits animaux viole l'article 1er precite dans la mesure ou elleporte sur des faits anterieurs à sa publication et son entree en vigueur.
8. A cet egard, l'arret n'examine pas si cette loi porte atteinte au justeequilibre entre l'interet general et le droit de propriete individuel, telqu'il est garanti par l'article 1er precite.
Ainsi, l'arret viole l'article 1er du Premier protocole additionnel à laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales.
Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge du fond.
Renvoie la cause devant la cour d'appel de Bruxelles.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section ErnestWauters, les conseillers Eric Dirix, Albert Fettweis et Alain Smetryns, etprononce en audience publique du cinq decembre deux mille huit par lepresident Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat general GuyDubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction etablie sous le controle du president de section Paul Mathieuet transcrite avec l'assistance du greffier greffier delegue VeroniqueKosynsky.
Le greffier delegue, Le president de section,
5 DECEMBRE 2008 C.07.0145.N/1
