| Belgique, Cour de cassation, 26 mai 2008, S.07.0083.F

Cour de cassation de Belgique

Arrêt

N° S.07.0083.F

INSTITUT NATIONAL D'ASSURANCE MALADIE-INVALIDITE, établissement publicdont le siège est établi à Woluwe-Saint-Pierre, avenue de Tervueren, 211,

demandeur en cassation,

représenté par Maître Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est établi à Gand, Driekoningenstraat, 3, où il est faitélection de domicile,

contre

UNION NATIONALE DES MUTUALITES SOCIALISTES, dont le siège est établi àBruxelles, rue Saint-Jean, 32,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Cécile Draps, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est faitélection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 15 novembre2006 par la cour du travail de Bruxelles.

Le conseiller Philippe Gosseries a fait rapport.

L'avocat général Jean-Marie Genicot a conclu.

II. Les moyens de cassation

Le demandeur présente deux moyens libellés dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions légales violées

- article 194, § 1^er, b), de la loi relative à l'assurance obligatoiresoins de santé et indemnités, coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet1994 ;

- article 327, alinéas 1^er et 2, b), dans la version de cet article envigueur avant son remplacement par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai1999, et 327, § 2, b), dans la version de cet article en vigueur après sonremplacement par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai 1999, de l'arrêtéroyal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l'assuranceobligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994.

Décisions et motifs critiqués

Selon l'arrêt :

« Se pose néanmoins la question si le refus de dispense devait être limitéaux prestations qui auraient pu être récupérées dans la période de deuxans ou s'il pouvait concerner la totalité de l'indu ;

[...] La [cour du travail] observe quant à ce qu'en vertu de l'article 194des lois coordonnées sur l'assurance contre la maladie et l'invalidité,les paiements indus sont en principe considérés comme des fraisd'administration de l'organisme assureur. Ces paiements peuvent toutefoisêtre considérés comme des paiements du régime dans les conditionsdéterminées par le Roi, savoir notamment que les paiements indus nerésultent pas d'une faute de l'organisme assureur et que celui-ci en apoursuivi le recouvrement par tous les moyens de droit. L'article 327, §2, b), de l'arrêté royal du 3 juillet 1996, tel qu'il a été modifié parl'arrêté royal du 7 mai 1999, précise que cette condition est réputéeremplie lorsque le recouvrement des prestations indues est considéré commealéatoire ou lorsque les frais afférents à l'exécution de la décisionjudiciaire définitive dépassent le montant à récupérer ;

Comme [la défenderesse] le précise avec pertinence, le sens de cettelégislation n'est pas de sanctionner purement et simplement l'organismeassureur qui n'a pas poursuivi le recouvrement par toutes voies de droitet ce, notamment, compte tenu du fait qu'un système de sanctionsadministratives est prévu par le même arrêté, mais de déterminer ce quidoit rester à charge des frais d'administration de l'organisme assureur etce qui peut être considéré comme un paiement du régime ;

Dans ce contexte, si l'on reproche à l'organisme assureur un manque dediligence, ce manque de diligence ne peut aboutir à un refus de dispenseque dans la mesure où il a pu influencer la récupération de l'indu.Raisonner autrement reviendrait à donner au refus de dispense le caractèred'une sanction ;

[La cour du travail] entend également observer que, même si [ladéfenderesse] eût pu retenir une quotité saisissable correspondant à 8.251francs, soit 204,54 euros, sur les rémunérations perçues par le sieur D.pour les mois de juillet à décembre 1997, comme cela fut précisé ci-avant,mais ne l'a pas fait compte tenu notamment d'informations erronées de sonhuissier de justice, il ne peut cependant lui être reproché de ne pasavoir agi `en bon père de famille', comme le soutient [le demandeur],ayant accompli une série de démarches en vue de récupérer l'indu, ainsique cela résulte des pièces du dossier ;

Il apparaît dès lors clairement qu'en application des dispositions légaleset réglementaires précitées, et notamment de l'article 327 de l'arrêtéroyal du 3 juillet 1996, et compte tenu du fondement précis de la décisionquerellée, savoir l'absence de retenue sur les rémunérations du sieur D.`à concurrence de la quotité saisissable', le refus de dispense [dudemandeur] ne peut être justifié que dans la mesure où le manque dediligence reproché à [la défenderesse] a pu influencer la récupération del'indu, c'est-à-dire à concurrence de 8.251 francs (204,54 euros) ».

Griefs

En vertu de l'article 194, § 1^er, b), de la loi relative à l'assuranceobligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée par l'arrêté royal du14 juillet 1994 :

« Sont considérées comme frais d'administration les dépenses qu'entraînel'application de la présente loi coordonnée, à l'exclusion des dépensesqui correspondent au montant […] des prestations indûment payées dont lanon-récupération a été admise comme justifiée dans les conditions et selonles modalités fixées par le Roi ».

Première branche

Selon l'article 327 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécutionde la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités,coordonnée le 14 juillet 1994, dans la version de cet article applicableavant son remplacement par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai 1999 :

« A l'expiration des délais fixés à l'article 326, les montants desprestations payées indûment non encore récupérés sont amortis par leurinscription en frais d'administration.

Toutefois, l'organisme assureur est dispensé de l'inscription en fraisd'administration des montants non encore récupérés lorsque les troisconditions suivantes sont réunies :

a) le paiement ne résulte pas d'une faute, d'une erreur ou d'unenégligence de l'organisme assureur ;

b) l'organisme assureur en a poursuivi la récupération par tous les moyensdont il dispose, y compris la voie judiciaire ;

c) la non-récupération desdits montants est considérée comme justifiée parle fonctionnaire dirigeant du service du contrôle administratif ».

Il résulte de ces dispositions que :

- en principe, les montants des prestations payées indûment sont inscritsen frais d'administration lorsqu'ils n'ont pas été récupérés à« l'expiration des délais fixés à l'article 326 » ;

- la dispense d'inscription en frais d'administration est une exception auprincipe : « toutefois ... ». Les conditions de la dispense sont donc destricte interprétation ;

- le fonctionnaire dirigeant du service du contrôle administratif peutrefuser à l'organisme assureur la dispense d'inscription en fraisd'administration des prestations indûment payées lorsque celui-ci n'en apas poursuivi le recouvrement par la voie judiciaire ;

- ni ces dispositions ni aucune autre disposition légale ou réglementaireapplicable en l'espèce ne subordonnent la légitimité du refus de ladispense à la condition supplémentaire que le manque de diligence del'organisme assureur ait pu influencer la récupération de l'indu ou quecelle-ci soit aléatoire.

En décidant que le manque de diligence de la défenderesse ne pouvaitaboutir à un refus de dispense que « dans la mesure où ce manque dediligence a pu influencer la récupération de l'indu », l'arrêt ajoute àl'article 327, alinéa 2, de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 une conditionqu'il ne contient pas et, partant, le viole.

L'arrêt ne décide pas légalement que « le refus de dispense [du demandeur]ne peut être justifié que dans la mesure où le manque de diligencereproché à [la défenderesse] a pu influencer la récupération de l'indu,c'est-à-dire à concurrence de 204,54 euros », ni, par voie de conséquence,que « l'appel est fondé et que [la défenderesse] doit être dispenséed'inscrire en frais d'administration une somme de 22.228,49 euros payéeindûment au sieur D. » (violation des articles 194, § 1^er, b), de la loirelative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités,coordonnée par l'arrêté royal du14 juillet 1994, et 327 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 portantexécution de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé etindemnités, coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet 1994, dans saversion en vigueur avant son remplacement par l'article 3 de l'arrêtéroyal du 7 mai 1999).

Seconde branche (subsidiaire)

La seconde branche est proposée à titre subsidiaire pour le cas où la Courserait d'avis que doit être appliqué dans cette affaire l'article 327 del'arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative àl'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14juillet 1994, dans sa version en vigueur après son remplacement parl'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai 1999. Dans cette version, l'articledispose :

« § 1^er. A l'exception des cas prévus au paragraphe 2, les montants desprestations payées indûment non encore récupérés sont amortis par leurinscription en frais d'administration dans les trois mois qui suiventl'expiration des délais fixés à l'article 326.

§ 2. Le fonctionnaire dirigeant du service du contrôle administratif peutdispenser l'organisme assureur d'inscrire le montant en fraisd'administration lorsque :

a) le paiement ne résulte pas d'une faute, d'une erreur ou d'unenégligence de l'organisme assureur ;

b) l'organisme assureur en a poursuivi le recouvrement par tous les moyensde droit, y compris la voie judiciaire. Cette condition est réputéeremplie lorsque le recouvrement des prestations indues est considéré commealéatoire ou lorsque les frais afférents à l'exécution de la décisionjudiciaire définitive dépassent le montant à récupérer.

L'organisme assureur doit introduire la demande, par lettre recommandée àla poste, avant la fin du délai fixé au paragraphe 1^er » .

Il résulte de ces dispositions que :

- en principe, les montants des prestations payées indûment non récupéréssont amortis par leur inscription en frais d'administration dans les troismois qui suivent « l'expiration des délais fixés à l'article 326 » ;

- la dispense d'inscription en frais d'administration est une exception auprincipe : «A l'exception des cas prévus au paragraphe 2... ». Lesconditions de la dispense sont donc de stricte interprétation ;

- le fonctionnaire dirigeant du service du contrôle administratif peutrefuser à l'organisme assureur la dispense d'inscription en fraisd'administration des prestations indûment payées lorsque celui-ci n'en apas poursuivi le recouvrement par toutes voies de droit, y compris la voiejudiciaire ;

- cette dernière condition est réputée remplie lorsque le recouvrement desprestations indues est considéré comme aléatoire ou lorsque les fraisafférents à l'exécution de la décision judiciaire définitive dépassent lemontant à récupérer.

Ni ces dispositions ni aucune autre disposition légale ou réglementaireapplicable en l'espèce ne subordonnent la légitimité du refus de dispenseà la condition supplémentaire que le manque de diligence de l'organismeassureur a pu influencer la récupération de l'indu.

Par aucun de ses motifs, l'arrêt ne constate que la récupération desprestations que la défenderesse a payées indûment au sieur D. seraitaléatoire ou que les frais afférents à l'exécution de la décisionjudiciaire dépasseraient le montant à récupérer. Par contre, l'arrêtconsidère qu'un manque de diligence ne peut aboutir à un refus de dispenseque dans la mesure où ce manque de diligence a pu influencer larécupération de l'indu et constate que, « même si [la défenderesse] eût puretenir une quotité saisissable [...], mais ne l'a pas fait, compte tenunotamment d'informations erronées de son huissier de justice, il ne peutcependant lui être reproché de ne pas avoir agi `en bon père de famille'[...], ayant accompli une série de démarches en vue de récupérer l'indu ».

En décidant que le manque de diligence de la défenderesse ne pouvaitaboutir à un refus de dispense que « dans la mesure où ce manque dediligence a pu influencer la récupération de l'indu », l'arrêt ajoute àl'article 327, § 2, de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 une conditionqu'il ne contient pas et, partant, le viole.

L'arrêt ne décide pas légalement que « le refus de dispense [du demandeur]ne peut être justifié que dans la mesure où le manque de diligencereproché à [la défenderesse] a pu influencer la récupération de l'indu,c'est-à-dire à concurrence de 204,54 euros », ni, par voie de conséquence,que « l'appel est fondé et que [la défenderesse] doit être dispenséed'inscrire en frais d'administration une somme de 22.228,49 euros payéeindûment au sieur D. » (violation des articles 194, § 1^er, b), de la loirelative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnéepar l'arrêté royal du14 juillet 1994 et 327 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 portantexécution de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé etindemnités, coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet 1994, dans saversion en vigueur après son remplacement par l'article 3 de l'arrêtéroyal du 7 mai 1999).

Second moyen

Dispositions légales violées

- article 194, § 1^er, b), de la loi relative à l'assurance obligatoiresoins de santé et indemnités, coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet1994 ;

- articles 325, d), 326 et 327 (dans sa version en vigueur après sonremplacement par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai 1999) de l'arrêtéroyal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l'assuranceobligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée par l'arrêté royal du14 juillet 1994.

Décisions et motifs critiqués

Après avoir relevé que :

« La décision querellée [du demandeur] est motivée par le seul fait que lesieur D. a été occupé dans les liens d'un contrat de travail, depuis le17 juin 1996 jusqu'au 31 mars 1999 au moins et que `ses rémunérationsauraient dû faire l'objet de retenues à concurrence de la quotitésaisissable' ;

[Le demandeur] précise dans sa décision qu'`il appartenait à l'organismeassureur de déterminer les montants qui auraient dû être récupérés par unesaisie sur salaire ou de fournir la preuve d'une demande de retenue déjàsollicitée par un autre créancier rendant impossible toute autrerécupération' ;

[Le demandeur] soutient à cet égard que [la défenderesse] aurait pu avoirconnaissance du travail de son assuré par le biais des bons de cotisationsqu'il rentrait »,

l'arrêt retient comme « tout à fait pertinente » et donc fait siennel'argumentation proposée par la défenderesse selon laquelle :

« La période de deux ans à la fin de laquelle elle devait procéder àl'inscription en frais d'administration expirait le 7 janvier 1999, lejugement accordant un titre exécutoire ayant été prononcé le 7 janvier[1997]. [La défenderesse] précise aussi que la demande de dispense a étéintroduite le9 mars 1999 alors que les bons de cotisation relatifs à l'année 1998 n'ontété reçus que le 29 avril 1999 et le 23 avril 1999 ;

[La défenderesse] rappelle que les conditions de dispense doivent êtreexaminées au moment où la période de récupération est expirée et quepartant elle devait, à défaut d'obtenir la dispense, procéder àl'inscription en frais d'administration, en l'occurrence le 7 janvier1999 ;

Elle considère dès lors que c'est à tort que [le demandeur] entend tenircompte des bons de cotisations relatifs à l'année 1998 ainsi que d'uneoccupation pendant le premier trimestre 1999, c'est-à-dire aprèsl'écoulement du délai de deux ans ».

En conséquence, l'arrêt décide que « le montant qui aurait pu êtrerécupéré était de 8.251 francs, en manière telle qu'il restait un montantirrécupérable de 22.228,49 euros ».

Griefs

En vertu de l'article 194, § 1^er, b), de la loi relative à l'assuranceobligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée par l'arrêté royal du14 juillet 1994 :

« Sont considérées comme frais d'administration les dépenses qu'entraînel'application de la présente loi coordonnée, à l'exclusion des dépensesqui correspondent au montant […] des prestations indûment payées dont lanon-récupération a été admise comme justifiée dans les conditions et selonles modalités fixées par le Roi ».

Selon l'article 327 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécutionde la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités,coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet 1994, dans la version de cetarticle en vigueur après son remplacement par l'article 3 de l'arrêtéroyal du 7 mai 1999 :

« § 1^er. A l'exception des cas prévus au paragraphe 2, les montants desprestations payées indûment non encore récupérés sont amortis par leurinscription en frais d'administration dans les trois mois qui suiventl'expiration des délais fixés à l'article 326.

§ 2. Le fonctionnaire dirigeant du service du contrôle administratif peutdispenser l'organisme assureur d'inscrire le montant en fraisd'administration lorsque :

a) le paiement ne résulte pas d'une faute, d'une erreur ou d'unenégligence de l'organisme assureur ;

b) l'organisme assureur en a poursuivi le recouvrement par tous les moyensde droit, y compris la voie judiciaire. Cette condition est réputéeremplie lorsque le recouvrement des prestations indues est considéré commealéatoire ou lorsque les frais afférents à l'exécution de la décisionjudiciaire définitive dépassent le montant à récupérer.

L'organisme assureur doit introduire la demande, par lettre recommandée àla poste, avant la fin du délai fixé au paragraphe 1^er ».

Selon l'article 326 du même arrêté royal, la récupération des prestationspayées indûment est effectuée par l'organisme assureur dans un délai dedeux ans à partir de la date « du prononcé de la décision définitive pourles cas visés à l'article 325, c) et d) ».

Selon l'article 325, d), du même arrêté royal :

« L'organisme assureur inscrit le montant des prestations payées indûmentdans un compte spécial […] dès qu'il a connaissance de la décisionjudiciaire définitive par laquelle un remboursement définitif ou à titreprovisionnel lui est accordé ».

Il résulte de ces dispositions :

- d'une part, que le montant des prestations payées indûment et non encorerécupérées doit être inscrit en frais d'administration dans les trois moissuivant l'expiration du délai de deux ans qui, lui-même, prend cours lorsdu prononcé de la décision judiciaire définitive par laquelle unremboursement définitif ou à titre provisionnel est accordé à l'organismeassureur ;

- d'autre part, que la demande de dispense d'inscription en fraisd'administration (justifiée notamment par la raison dont question àl'article 327, § 2, b), de l'arrêté royal du 3 juillet 1996) doit êtreintroduite dans le même délai.

Ces dispositions sont d'ordre public ou, à tout le moins, impératives :leur violation peut donc être invoquée pour la première fois devant laCour de cassation.

En renvoyant aux précisions (non contestées par le demandeur) de ladéfenderesse, l'arrêt constate que

- le jugement accordant un titre exécutoire a été prononcé le 7 janvier1997 ;

- monsieur D. a été occupé pendant le premier trimestre 1999.

L'arrêt constate de plus que la défenderesse a introduit sa dispensed'inscription le 9 mars 1999.

Or, il résulte des dispositions citées ci-dessus que le délai dans lequeldevait être introduite la demande de dispense et, à défaut d'obtenir ladispense, le délai dans lequel le montant indûment payé devait êtreinscrit en frais d'administration expirait, non le 7 janvier 1999 ni le 9mars 1999 - date d'introduction de la demande de dispense de prestations-, mais le 7 avril 1999 - date d'expiration du délai de deux ans et troismois prévu par les articles 327, § 1^er, 326 et 325, d), de l'arrêté royaldu 3 juillet 1996.

L'arrêt n'a pu - sans violer ces dispositions - décider, faisant siennel'argumentation de la défenderesse, que « la période de deux ans à la finde laquelle elle devait procéder à l'inscription en frais d'administrationexpirait le 7 janvier 1999 [et que], les conditions de dispense [devant]être examinées au moment où la période de récupération est expirée [...],elle devait, à défaut d'obtenir la dispense, procéder à l'inscription enfrais d'administration [...] le 7 janvier 1999 ».

L'arrêt ne décide pas légalement que « c'est à tort que [le demandeur]entend tenir compte [...] d'une occupation pendant le premier trimestre1999, c'est-à-dire après l'écoulement du délai de deux ans », et neconclut pas légalement « que le montant qui aurait pu être récupéré étaitde 8.251 francs, en manière telle qu'il restait un montant irrécupérablede 22.228,49 euros », soit le montant de la quotité saisissable de larémunération perçue par monsieur D. entre juillet et décembre 1997(violation des articles 194,§ 1^er, b), de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé etindemnités, coordonnée par l'arrêté royal du 14 juillet 1994, 325, d), 326et 327, §§ 1^er et 2, alinéa 1^er, dans la version de cet article envigueur après son remplacement par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai1999, de l'arrêté royal du 3 juillet 1996).

III. La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

Aux termes de l'article 194, § 1^er, b), de la loi relative à l'assurancesoins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, sontconsidérées comme frais d'administration les dépenses qu'entraînel'application de la loi, à l'exclusion de celles qui correspondent aumontant des prestations indûment payées dont la non-récupération a étéadmise comme justifiée dans les conditions et selon les modalités fixéespar le Roi.

Ces conditions et modalités sont fixées à l'article 327 de l'arrêté royaldu 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l'assuranceobligatoire soins de santé et indemnités.

Quant à la seconde branche :

Tel qu'il a été remplacé par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai 1999,l'article 327 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996, qu'applique l'arrêt etdont le moyen, en cette branche, invoque la violation, est entré envigueur le 8 juin 1999.

L'arrêt constate que le délai de deux ans dans lequel la défenderessedevait, en vertu de l'article 326 de l'arrêté royal du 3 juillet 1996,récupérer les prestations payées indûment a expiré le 7 janvier 1999.

Dès lors que le droit de la défenderesse à la dispense d'inscription enfrais d'administration de ces prestations non récupérées est né à cettedate, la version nouvelle de l'article 327 de l'arrêté royal du 3 juillet1996, qui n'assouplit pas les conditions et modalités visées à l'article194, § 1^er, b), de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 telles qu'ellesétaient antérieurement fixées, n'est pas applicable à la demande dedispense que cette défenderesse a formée.

Le moyen, qui, en cette branche, repose sur le soutènement contraire,manque en droit.

Quant à la première branche :

En vertu de l'article 327, alinéa 2, b), de l'arrêté royal du 3 juillet1996, dans sa version antérieure à son remplacement par l'article 3 del'arrêté royal du 7 mai 1999, l'organisme assureur est dispensé del'inscription en frais d'administration des montants non encore récupéréslorsqu'il en a poursuivi la récupération par tous les moyens dont ildispose, y compris la voie judiciaire.

Il suit de cette disposition que le manque de diligence de l'organismeassureur à poursuivre la récupération de l'indu ne fait obstacle à ladispense que dans la mesure où il a pu influencer cette récupération.

Le moyen, qui, en cette branche, soutient le contraire, manque en droit.

Sur le second moyen :

Il ressort de la réponse à la seconde branche du premier moyen que lemoyen, qui repose sur l'affirmation que s'applique à la demande dedispense de la défenderesse l'article 327 de l'arrêté royal du 3 juillet1996 tel qu'il a été remplacé par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 mai1999, manque en droit.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de cent vingt-six euros cinquante centimesenvers la partie demanderesse et à la somme de cent soixante-neuf eurosdouze centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, oùsiégeaient le président Christian Storck, les conseillers Paul Mathieu,Daniel Plas, Sylviane Velu et Philippe Gosseries, et prononcé en audiencepublique du vingt-six mai deux mille huit par le président ChristianStorck, en présence de l'avocat général Jean-Marie Genicot, avecl'assistance du greffier Jacqueline Pigeolet.

26 MAI 2008 S.07.0083.F/1