| Belgique, Cour de cassation, 10 février 2005, C.03.0601.F

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020
**401
Cour de cassation de Belgique
Arrêt
N° C.03.0601.F
ARTHUR MOENS, société anonyme dont le siège social est établi à Meise, Vilvoordsesteenweg, 205,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue Brederode, 13, où il est fait élection de domicile,
contre
1. SOCIETE NATIONALE DES CHEMINS DE FER BELGES, société anonyme de droit public dont le siège social est établi à Saint-Gilles, rue de France, 85,
défenderesse en cassation,
représentée par Maître Philippe Gérard, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 523, où il est fait élection de domicile,
2. REGION WALLONNE, représentée par son gouvernement, poursuites et diligences du ministre du Budget, du Logement, de l'Equipement et des Travaux publics, dont le cabinet est établi à Namur (Jambes), rue Kefer, 2,
défenderesse en cassation,
représentée par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile.
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 6 novembre 2002 par la cour d'appel de Bruxelles.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Didier Batselé a fait rapport.
L'avocat général délégué Philippe de Koster a conclu.
III. Le moyen de cassation
La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants:
Dispositions légales violées
- articles 1148, 1169, 1302, 1319, 1320, 1322, 2220, 2221 et 2251 du Code civil;
- principe général du droit selon lequel la renonciation à un droit est de stricte interprétation et ne peut se déduire que de faits susceptibles d'aucune autre interprétation ;
- articles 50, alinéa 1er, et 860, alinéas 2 et 3, du Code judiciaire ;
- principes généraux de bonne administration, spécialement principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et principe de confiance légitime ;
- principe général du droit selon lequel la force majeure fait obstacle aux déchéances attachées par la loi à l'exercice d'un droit circonscrit dans un certain délai, consacré notamment par les articles 1148, 1169, 1302 et 2251 du Code civil ;
- article 1er de la loi du 14 juillet 1976 relative aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services;
- articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 22 avril 1977 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services (tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 20 août 1981) ;
- articles 15, 16, 18 et 43 de l'arrêté ministériel du 10 août 1977 établissant le cahier général des charges des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (dans sa version antérieure à sa modification par l'arrêté ministériel du 8 octobre 1985) ;
- articles 87, 88, 92bis, § 2, a), et 94, §§ 1er et 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué du 6 novembre 2002 :
- déclare l'appel de la demanderesse recevable mais non fondé,
- déclare non fondée la demande originaire de la demanderesse,
par tous les motifs qu'il comporte et qui sont tenus ici pour intégralement reproduits, et notamment aux motifs suivants:
« 1. L'article 18, § 2, du cahier général des charges dont il n'est pas discuté qu'il s'applique à ce marché, dans sa version résultant de l'arrêté ministériel du 10 août 1977, disposait que : 'En tout état de cause, toute action judiciaire doit, sous peine de forclusion et sans préjudice du paragraphe 1er ci-avant, être introduite par l'adjudicataire au plus tard un an après la réception provisoire complète de l'ensemble des fournitures. Toutefois toute action judiciaire trouvant son origine dans des faits ou circonstances survenus pendant la période de garantie, ou relative aux amendes pour retard, devra, sous peine de forclusion, être introduite au plus tard un an après l'expiration de la période de garantie telle qu'elle est prévue à l'article 16, § 4, 2 °'.
L'article 16, § 4, 2°, disposait que 'si les(dites) réclamations ou requêtes trouvent leur origine dans les faits ou circonstances survenus pendant la période de garantie des travaux ou des fournitures, elles peuvent être introduites dûment chiffrées, jusqu'à soixante jours de calendrier après l'expiration de cette période'.
Cette période de garantie était fixée à un an par l'article 43, § 3, du cahier général des charges.
La [demanderesse] admet que les travaux effectués ici ne tombaient pas sous la garantie particulière de deux ans, de telle sorte donc que le délai de garantie était bien d'un an.
En l'espèce, la réception provisoire complète des travaux terminés a eu lieu le 13 décembre 1988.
La [demanderesse] a lancé son assignation en paiement du solde de ses factures le 25 mars 1991.
A s'en tenir à ces seules dates, la [demanderesse] est effectivement forclose.
(.)
2. La [demanderesse] soutient vainement que 'le délai de l'article 18, § 4, ne peut trouver application en l'espèce, les faits et événements survenus pendant la période de garantie étant justement l'approbation des états et l'autorisation à les facturer'.
Cette interprétation ne peut être déduite de l'article 18, § 4, et des dispositions auxquelles il renvoie. (...)
Le fait que tous les actes de communication des états de la [demanderesse], l'examen et l'approbation de ceux-ci par la [première défenderesse], l'établissement et la communication des factures conformes sont antérieurs au délai d'un an suivant la réception provisoire du 13 décembre [1988] est ici sans pertinence pour interrompre ou suspendre le délai dans lequel la [demanderesse] devait agir.
3. Les pièces produites ne démontrent pas qu'il y ait eu contestation, négociation, ou même discussion, de la créance de la [demanderesse], suspendant l'écoulement du délai de forclusion.
Le paiement partiel des factures dont la [demanderesse] réclame le solde n'entraîne pas une renonciation à la prescription instaurée par l'article 18, § 4.
4. La 'constatation' par le ministère des Travaux publics, dans sa lettre du 20 avril 1990, soit après l'expiration du délai de forclusion, de ce qu'un solde était dû à la [demanderesse] et l'indication de ce que le service de Mons avait été invité à proposer le paiement de cette somme, 'en son temps' - soit éventuellement avant l'expiration du délai de prescription ... - ne permet pas de conclure, en l'absence d'autres indications circonstanciées, qu'il aurait été ainsi renoncé à ce délai de forclusion, de façon telle que la [deuxième défenderesse], succédant à l'Etat, ne puisse plus aujourd'hui l'invoquer.
Les éléments de fait rappelés ci-dessus ne permettent pas de considérer que l'administration aurait créé dans le chef de l'adjudicataire une croyance légitime de paiement garanti, hors prescription, ou auraient mis l'adjudicataire dans l'impossibilité morale de lancer citation ».
Griefs
1. Première branche
1.1 L'article 18, § 2, de l'arrêté ministériel du 10 août 1977 établissant le cahier général des charges des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (dans sa version antérieure à sa modification par l'arrêté ministériel du 8 octobre 1985) dispose que toute action judiciaire relative à un marché doit, sous peine de forclusion, être introduite par l'adjudicataire au plus tard un an après la réception provisoire complète de l'ensemble des travaux ou des fournitures.
Conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 22 avril 1977, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 20 août 1981, l'arrêté ministériel du 10 août 1977 est applicable au marché public litigieux, car son montant excède 400.000 francs.
1.2 Le délai institué par l'article 18, § 2, du cahier général des charges constitue, certes, un délai préfix, c'est-à-dire un délai imposé par le législateur pour l'exercice d'un droit, et qui diffère d'un délai de prescription extinctive par le fait qu'il ne peut faire l'objet ni d'interruption ni de suspension, sauf en cas de force majeure. Néanmoins, un tel délai est susceptible de renonciation sur pied des articles 2220 et 2221 du Code civil.
En vertu des articles 2220 et 2221 du Code civil, une partie peut renoncer, de manière expresse ou tacite, à se prévaloir d'une prescription acquise, pour autant que celle-ci ne touche pas à l'ordre public. En d'autres termes, un acte accompli par une partie, même postérieurement au délai de forclusion, peut valoir renonciation expresse ou tacite à se prévaloir d'une prescription acquise.
Le délai de forclusion, prescrit par l'article 18, § 2, du cahier général des charges pour l'introduction d'une action judiciaire en matière de marchés publics, n'est prévu que pour assurer la sauvegarde des intérêts de l'Etat et des Régions qui succèdent à ses droits, dans leurs rapports contractuels. Cette disposition ne touche donc pas à l'ordre public.
Ainsi, le délai de forclusion stipulé à l'article 18, § 2, précité pouvait faire l'objet d'une renonciation expresse ou tacite de la part du pouvoir adjudicateur, même par des actes posés postérieurement à l'expiration du délai de forclusion par le pouvoir adjudicateur.
1.3 Conformément à l'article 15 de la deuxième partie du cahier spécial des charges, applicable au marché du cas d'espèce, les paiements des travaux à l'adjudicataire devaient être effectués par le ministère des Travaux publics de l'Etat belge, administration des voies hydrauliques, service du Borinage, à Mons, après vérification des déclarations de créance par la première défenderesse.
Le département ministériel des Travaux publics ne disposant pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat belge, c'est l'Etat belge qui est devenu débiteur de la demanderesse et à qui devaient être facturés les travaux exécutés par la demanderesse au profit de la première défenderesse.
En vertu de l'article 4, § 11, de la loi spéciale du 8 août 1988, qui a modifié l'article 6, § 1er, X, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, la compétence de l'Etat belge en matière de travaux publics concernant les voies hydrauliques est passée à la deuxième défenderesse. Conformément aux articles 87, 88, 92bis, § 2, a), et 94, §§ 1er et 2, de la loi spéciale de réforme institutionnelle du 8 août 1980, la deuxième défenderesse est liée par les actes qui ont été accomplis par l'Etat belge, représenté par son ministère des Travaux publics.
1.4 En l'espèce, le ministère des Travaux publics a confirmé à la demanderesse dans un courrier du 20 avril 1990, rappelé par l'arrêt attaqué, ce qui suit:
« Nous constatons qu'en effet un montant de 786.938 francs vous reste dû (solde de factures antérieures : 313.713 + 473.215).
Nous avons en son temps contacté le service extérieur (service du Borinage, rue Verte, 11 à 7000 Mons) pour qu'il nous repropose ce paiement, après avoir obtenu un nouvel engagement. Nous leur transmettons donc votre lettre pour suite voulue et vous invitons à prendre contact avec eux ».
Cette correspondance constitue une reconnaissance expresse de la part du ministère des Travaux publics représentant l'Etat belge (et ensuite la deuxième défenderesse) de la dette de celui-ci vis-à-vis de la demanderesse. Il peut être déduit d'une telle correspondance que la créance de la demanderesse était toujours tenue pour réelle par le ministère des Travaux publics, qui considérait que la demanderesse avait encore le droit d'en obtenir le paiement. En outre, cette lettre du ministère des Travaux publics du 20 avril 1990 ne peut s'interpréter que comme un acte de renonciation implicite à invoquer la forclusion de la créance de la demanderesse.
1.5 L'arrêt attaqué a constaté par ailleurs que les états d'avancement de la demanderesse ont été communiqués, examinés et approuvés par la première défenderesse et qu'une partie des factures litigieuses a été volontairement payée à la demanderesse par le ministère des Travaux publics.
Après avoir fait ces constatations, l'arrêt a considéré que la « constatation » par le ministère des Travaux publics, dans sa lettre du 20 avril 1990, soit après l'expiration du délai de forclusion, de ce qu'un solde était dû à la demanderesse et l'indication de ce que le service de Mons du ministère des Travaux publics avait été invité à proposer le paiement de cette somme, ne permet pas de conclure, en l'absence d'autres indications circonstanciées, qu'il aurait été ainsi renoncé au délai de forclusion prévu par l'article 18, § 2, de l'arrêté ministériel du 10 août 1977, de façon telle que la deuxième défenderesse, succédant à l'Etat belge, ne puisse plus aujourd'hui l'invoquer.
1.6 L'arrêt attaqué méconnaît ainsi la notion légale de renonciation à la prescription, en considérant qu'une telle renonciation ne peut se déduire d'un acte accompli par le débiteur postérieurement à l'écoulement du délai de prescription.
A tout le moins, sur la base des motifs précités, l'arrêt attaqué qui décide que l'Etat belge, aux droits duquel la deuxième défenderesse succède, n'a pas renoncé tacitement à se prévaloir de la forclusion prévue par l'article 18, § 2, de l'arrêté ministériel du 10 août 1977, alors qu'il constate, par ailleurs, que les états de la demanderesse ont été communiqués, examinés et approuvés par la première défenderesse, que des paiements partiels sont intervenus et que le ministère des Travaux publics de l'Etat belge avait écrit, dans une lettre du 20 avril 1990, qu'un solde restait dû à la demanderesse et qu'il indiquait également dans cette lettre que le service du Borinage avait été invité à en proposer le paiement, ne justifie pas légalement sa décision.
En outre, l'arrêt attaqué a donné de la lettre du 20 avril 1990 du ministère des Travaux publics de l'Etat belge une interprétation inconciliable avec ses termes, et a, partant, violé la foi due à cet acte, en considérant qu'il ne se déduit pas de cette lettre qu'il y aurait renonciation tacite de la part de l'Etat belge, représenté par son ministère des Travaux publics, et aux droits duquel la deuxième défenderesse succède, à se prévaloir de la forclusion établie par l'article 18, § 2, précité ou, à tout le moins, en considérant que cette lettre ne constituait pas une reconnaissance expresse de sa dette par l'Etat belge, aux droits duquel la deuxième défenderesse succède, mais tout au plus une simple constatation de l'existence d'un solde restant dû.
Par conséquent, l'arrêt attaqué a fait une application erronée des dispositions relatives à la forclusion des actions judiciaires en matière de marchés publics et n'a pas légalement justifié sa décision.
Conclusion
- En décidant que la constatation par le ministère des Travaux publics, dans sa lettre du 20 avril 1990, soit après l'expiration du délai de forclusion, de ce qu'un solde était dû à la demanderesse
et l'indication de ce que le service du Borinage du ministère des Travaux publics de l'Etat belge avait été invité à proposer le paiement de cette somme, ne permet pas de conclure, en l'absence d'autres indications circonstanciées, qu'il aurait été ainsi renoncé à ce délai de forclusion,
- et en confirmant le jugement a quo, qui avait déclaré l'action de la demanderesse irrecevable comme tardive au sens de l'article 18, § 2, du cahier général des charges,
l'arrêt attaqué
- donne de la lettre du 20 avril 1990 une interprétation inconciliable avec ses termes et, partant, viole la foi due à cet acte (violation des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil) ;
- méconnaît la notion légale de renonciation tacite à la prescription (violation des articles 2220 et 2221 du Code civil) ;
- fait une application erronée des dispositions relatives à la prescription des actions judiciaires en matière de marchés publics (violation de l'article 1er de la loi du 14 juillet 1976 relative aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services, des articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 22 avril 1977 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 20 août 1981 et des articles 15, 16, 18 et 43 de l'arrêté ministériel du 10 août 1977 établissant le cahier général des charges des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, dans sa version antérieure à sa modification par l'arrêté ministériel du 8 octobre 1985) et ne motive pas légalement sa décision.
2. Seconde branche
2.1 En vertu des principes généraux de bonne administration, et spécialement du principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et du principe de confiance légitime, le citoyen doit pouvoir faire confiance à ce qu'il ne peut concevoir autrement que comme une règle fixe de conduite et d'administration, et les services publics sont tenus d'honorer les prévisions justifiées qu'ils ont fait naître dans son chef.
L'application des principes généraux de bonne administration, et spécialement du principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et du principe de confiance légitime, implique que l'apparence trompeuse imputable à l'administration soit considérée comme conforme à la réalité.
2.2 Selon un principe général du droit, consacré notamment par les articles 1148, 1169, 1302 et 2251 du Code civil, la force majeure exclut la faute et fait obstacle aux déchéances attachées par la loi à l'exercice d'un droit circonscrit dans un délai déterminé. L'adjudicataire d'un marché public, qui entretient, comme en l'espèce, des négociations amiables avec les services publics peut se trouver dans l'impossibilité morale de lancer citation, ce qui équivaut à un cas de force majeure.
2.3 Comme indiqué au premier moyen, le département ministériel des Travaux publics ne dispose pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat belge, de sorte que c'est l'Etat belge qui était débiteur de la demanderesse.
Conformément aux articles 87, 88, 92bis, § 2, a), et 94, §§ 1er et 2, de la loi spéciale de réforme institutionnelle du 8 août 1980, la deuxième défenderesse est liée par les actes qui ont été accomplis par le ministère des Travaux publics de l'Etat belge, auquel elle succède.
2.4 En l'espèce, il ressort des constatations de l'arrêt attaqué, rappelées au premier moyen, que le ministère des Travaux Publics représentant l'Etat belge n'a jamais contesté sa qualité de débiteur des montants réclamés par la demanderesse. Le ministère des Travaux publics de l'Etat belge a en outre expressément reconnu dans sa lettre du 20 avril 1990 qu'un solde de 786.928 francs belges restait dû à la demanderesse.
En termes de conclusions, la demanderesse a d'ailleurs soutenu que « par cette lettre [la lettre du 20 avril 1990], une croyance légitime dans le chef de la [demanderesse] que le paiement de la somme allait suivre dans les mois suivants a été créée, mettant en même temps la [demanderesse] dans l'impossibilité morale de passer à citation (...).
La seule et unique cause du non-paiement du solde des travaux résidait en effet dans des difficultés budgétaires passagères de l'administration, celle-ci ayant au moins nourri par ses courriers pendant plus de deux ans la conviction de la [demanderesse] qu'elle serait payée du solde encore dû, la majeure partie des factures étant déjà apurées ».
2.5 Après avoir constaté que les états de la demanderesse avaient été communiqués, examinés et approuvés par la première défenderesse, que des paiements partiels étaient intervenus et que dans sa lettre du 20 avril 1990, le ministère des Travaux publics de l'Etat belge avait expressément reconnu qu'un solde restait dû à la demanderesse et qu'il indiquait que le service du Borinage avait été invité à en proposer le paiement, l'arrêt attaqué a toutefois considéré que les éléments de fait qui étaient soumis à son appréciation ne permettaient pas de considérer que la deuxième défenderesse, succédant à l'Etat belge, aurait créé dans le chef de la demanderesse une croyance légitime de paiement garanti, hors prescription, ou auraient mis la demanderesse dans l'impossibilité morale de lancer citation.
2.6 L'arrêt attaqué qui se borne à décider que « les éléments de fait rappelés ci-dessus ne permettent pas de considérer que l'administration aurait créé dans le chef de l'administration une croyance légitime de paiement garanti, hors prescription, ou auraient mis l'adjudicataire dans l'impossibilité morale de lancer citation », alors qu'il constate, par ailleurs, que les états de la demanderesse ont été soumis, examinés et approuvés par la première défenderesse, que des paiements partiels sont intervenus et que, dans une lettre du 20 avril 1990, le ministère des Travaux publics a reconnu qu'un solde restait dû à la demanderesse et que le service compétent avait été invité à en proposer le paiement, ne justifie pas légalement sa décision. Ce faisant, l'arrêt attaqué méconnaît les principes généraux de bonne administration, et spécialement le principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et le principe de confiance légitime.
En outre, l'arrêt attaqué ne justifie pas davantage légalement sa décision en considérant sur la base des seuls motifs que l'arrêt attaqué contient, et repris ci-avant, que les négociations amiables menées entre la demanderesse et la deuxième défenderesse n'avaient pas placé la demanderesse dans l'impossibilité morale de lancer citation (ce qui équivaut à un cas de force majeure). Il a aussi méconnu la notion légale de force majeure.
Par conséquent, l'arrêt attaqué a fait une application erronée des dispositions relatives à la forclusion des actions judiciaires en matière de marchés publics et n'a pas légalement justifié sa décision.
Conclusion
- En décidant que les éléments de fait qu'il rappelle ne permettent pas de considérer que l'administration aurait créé dans le chef de la demanderesse une croyance légitime de paiement garanti, hors prescription, ou auraient mis la demanderesse dans l'impossibilité morale de lancer citation,
- et en confirmant le jugement a quo, qui avait déclaré l'action de la demanderesse irrecevable comme tardive au sens de l'article 18, § 2, du cahier général des charges,
- alors qu'il résulte de ses constatations en fait, que l'administration représentant l'Etat belge, aux droits duquel succède la deuxième défenderesse, dans une lettre du 20 avril 1990, a reconnu expressément qu'un solde restait dû à la demanderesse à cette date et a indiqué à la demanderesse que le service compétent avait été invité à en reproposer le paiement, que des paiements partiels ont été effectués et que les états de la demanderesse ont été soumis, examinés et approuvés par la première défenderesse,
l'arrêt attaqué ne justifie pas légalement sa décision et ainsi:
- méconnaît les principes généraux de bonne administration, et spécialement le principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et le principe de confiance légitime (violation des principes généraux de bonne administration et spécialement du principe général du droit relatif au droit à la sécurité juridique et du principe de confiance légitime) ;
- méconnaît la notion légale de force majeure (violation des articles 1148, 1169, 1302 et 2251 du Code civil, 50, alinéa 1er, et 860, alinéas 2 et 3, du Code judiciaire, ainsi que du principe général du droit que ces dispositions consacrent et selon lequel la force majeure fait obstacle aux déchéances attachées par la loi à l'exercice d'un droit circonscrit dans un certain délai) ;
- fait une application erronée des dispositions relatives à la prescription des actions judiciaires en matière de marchés publics (violation de l'article 1er de la loi du 14 juillet 1976 relative aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services, des articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 22 avril 1977 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 20 août 1981 et des articles 15, 16, 18 et 43 de l'arrêté ministériel du 10 août 1977 établissant le cahier général des charges des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, dans sa version antérieure à sa modification par l'arrêté ministériel du 8 octobre 1985).
IV. La décision de la Cour
Quant à la première branche:
Attendu que l'arrêt relève que la demanderesse avait vainement demandé le paiement du solde de deux factures avant que le ministère des Travaux publics ne lui réponde le 20 avril 1990 «Nous constatons qu'en effet, un montant de 786.928 francs vous reste dû (.). Nous avons en son temps contacté le service extérieur (.) pour qu'il nous repropose ce paiement, après avoir obtenu un nouvel engagement»;
Attendu que de ces éléments l'arrêt n'a pu, sans méconnaître le principe général du droit suivant lequel la renonciation à un droit ne se présume pas et ne peut se déduire que de faits non susceptibles d'une autre interprétation, décider que l'Etat, auquel succède la seconde défenderesse, n'avait pas renoncé à la forclusion;
Que dans cette mesure le moyen, en cette branche, est fondé;
Et attendu que la cassation de la décision de déclarer l'appel de la demanderesse non fondé s'étend à la décision relative à la demande en garantie formée par cette partie contre la seconde défenderesse, qui en est la conséquence;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Casse l'arrêt attaqué;
Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé;
Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond;
Renvoie la cause devant la cour d'appel de Mons.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Claude Parmentier, les conseillers Didier Batselé, Daniel Plas, Christine Matray et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du dix février deux mille cinq par le président de section Claude Parmentier, en présence de l'avocat général délégué Philippe de Koster, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.