| Belgique, Cour de cassation, 02 décembre 2002, C.98.0460.N

BRUTEL, société anonyme,
Me Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation,
contre
REGION FLAMANDE, et cons.,
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre un arrêt rendu le 19 juin 1998 par la cour d'appel de Bruxelles.
II. La procédure devant la Cour
Le président a renvoyé la cause devant la troisième chambre par une ordonnance rendue le 20 août 2002.
Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.
L'avocat général Anne De Raeve a conclu.
III. Les faits
L'arrêt constate que:
1.Le 11 décembre 1995 la demanderesse a introduit une demande auprès de la commune de Steenokkerzeel en vue de la construction d'un hôtel. L'autorisation demandée a été refusée par l'arrêté du Collège des bourgmestre et échevins du 12 mars 1996. Le recours de la demanderesse a été accueilli par l'arrêté de la Députation Permanente de la province du Brabant flamand du 4 juillet 1996. Le fonctionnaire délégué a introduit un recours suspensif contre ce permis de construire le 30 septembre 1996 auprès du ministre flamand de l'aménagement du territoire et du Logement.
2.Le 6 mai 1997, le ministre a signé «un arrêté ministériel accueillant le recours du fonctionnaire délégué» dont les motifs accueille le recours du fonctionnaire délégué et le dispositif rejette le recours du fonctionnaire délégué et, dès lors, la décision du 4 juillet 1996 de la députation permanente accordant le permis de construire à la demanderesse conserve sa force juridique.
3.Le 27 mai 1997, le ministre a pris un nouvel arrêté rétractant, dans son article 1er, l'arrêté du 6 mai 1997 et accueillant, dans son article 2, le recours du fonctionnaire délégué et annulant l'arrêté de la députation permanente de la province du Brabant flamand. Le 3 juin 1997, la demanderesse s'est vue notifier l'arrêté du 27 mai 1997 comme le prévoit l'article 53, § 2, alinéa 4 du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996, une copie de l'arrêté du 6 mai 1997 ayant été jointe.
4.La cessation des travaux a été ordonnée le 26 juin 1997 dès lors qu'ils avaient été exécutés sans permis de bâtir. La cessation des travaux a été confirmée le 27 juin 1997 par l'adjoint délégué du ministre flamand compétent en matière d'aménagement du territoire.
5.Le 7 juillet 1997, la demanderesse a cité les défendeurs en référé en vertu de l'article 71, alinéa 4, du décret coordonné du 22 octobre 1996. Le président du tribunal de première instance de Bruxelles a levé l'ordre de cesser les travaux par une ordonnance rendue le 21 août 1997.
6.L'arrêt attaqué a déclaré fondé l'appel des défendeurs.
IV. Le moyen de cassation
La demanderesse présente un moyen dans sa requête.
Dispositions légales violées
-articles 105, 159 et 190 de la Constitution;
-articles 42, § 1er et 53, § 2, du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996;
-principe général du droit nemo auditur suam turpitudinem allegans.
Décisions et motifs critiqués
La cour d'appel de Bruxelles constate tout d'abord dans l'arrêt attaqué que le 6 mai 1997 le ministre flamand de l'aménagement du territoire a pris un arrêté rejetant dans son dispositif le recours introduit par le fonctionnaire délégué contre le permis de bâtir délivré à la demanderesse par la députation permanente du conseil provincial du Brabant flamand et que le 27 mai 1997 le ministre flamand de l'aménagement du territoire a ensuite pris un arrêté ordonnant la rétractation dudit arrêté du 6 mai 1997 et accueillant le recours du fonctionnaire délégué. L'arrêt déclare ensuite l'appel fondé et, statuant à nouveau, rejette la demande de levée de l'ordre de cesser les travaux, en considérant que l'arrêté du 6 mai 1997 avait fait l'objet d'une rétractation régulière, sur la base des considérations suivantes:
(.) la demanderesse ne peut effectuer légalement des travaux de construction que si elle obtient un permis préalable exprès et écrit comme prévu par l'article 42, § 1er, du décret relatif à l'aménagement du territoire du 22 octobre 1996, sauf le prescrit de l'article 53, § 2, alinéa 5 de ce même décret en cas de défaut de décision lorsqu'un recours administratif a été introduit;
(.) le 4 juillet 1996, que la députation permanente du Brabant flamand a accueilli le recours de la demanderesse contre le refus du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Steenokkerzeel et a accordé le permis de bâtir, mais que le 30 septembre 1996 le fonctionnaire délégué introduit un recours auprès du ministre flamand compétent suspendant ainsi l'exécution de l'arrêté de la députation permanente;
(.) qu'aux termes du dispositif de l'arrêté ministériel du 6 mai 1997, le recours du fonctionnaire délégué a été rejeté mais il ressort incontestablement de la motivation de l'arrêté que les griefs du fonctionnaire délégué ont été déclarés fondés;
(.) que l'arrêté précité du 6 mai 1997 a fait l'objet d'une rétractation par l'arrêté du 27 mai 1997;
que cette dernière décision a repris la motivation de l'arrêté du 6 mai 1997 et que le dispositif formulé était logiquement conforme à la motivation; l'accueil formel du recours administratif et l'annulation de l'arrêté de la députation permanente;
(.) qu'un acte administratif irrégulier qui n'a fait naître aucun droit dans le chef de tiers peut faire l'objet d'une rétractation;
que cela semble être logiquement justifié dès lors que, par hypothèse, on vise ainsi à rectifier une irrégularité et que cela est conforme à la sécurité juridique requise (M. Van Damme & F. De Kegel, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Die Keure, n° 62, p. 39-40);
(.) que l'acte par lequel on vise à accorder des droits à un tiers n'accorde ces droits directement que lorsqu'il est signifié à l'intéressé;
que tant qu'il n'y a pas eu de publication ou de notification à l'intéressé un tel acte peut sans problème être rétracté par l'autorité administrative qui l'a posé (Les Novelles, T VI, Droit administratif, Le Conseil d'Etat, Bruxelles 1975, n° 1475, p. 511; C. E. 20 décembre 1983, arrêt n° 23.832 en cause de S.; et plus spécifiquement en cas de permis de bâtir: C. E. 29 octobre 1992, arrêt n° 40.885);
(.) que le 27 mai 1997, le ministre compétent a rétracté sa décision du 6 mai 1997 parce qu'il a considéré qu'elle était irrégulière;
que cette irrégularité ne peut être mise en doute, dès lors que ledit arrêté était entaché de la plus grave des illégalités, dès lors que le dispositif était tout à fait contraire à la motivation;
(.) qu'au moment de la rétractation de l'arrêté du 6 mai 1997, cette dernière décision n'avait pas été notifiée à la demanderesse, comme le prévoit l'article 53, § 2 du décret du 22 octobre 1996, de sorte que le ministre pouvait la rétracter tout à fait réglementairement;
que la thèse de la demanderesse selon laquelle la demanderesse ne pouvait invoquer une irrégularité commise, passe outre au fait que la décision n'avait pas encore été notifiée de sorte qu'il y a lieu de rejeter ce moyen;
(.) que la demanderesse ne peut en effet pas invoquer sérieusement que la décision du 6 mai 1997 lui a été notifiée le 3 juin 1997 de sorte qu'elle a fait naître des droits;
qu'il est incontestable que l'arrêté du 27 mai 1997 a été notifié le 3 juin 1997 comme le prévoit l'article 53, § 2, alinéa 3 , mais que cela n'a pas été le cas de l'arrêté du 6 mai 1997, même si le texte de celui-ci a été joint en annexe;
qu'au moment de la notification la décision du 6 mai 1997 avait en effet déjà été rétractée de sorte que sa notification telle qu'elle est prévue ci-dessus n'est plus possible dès lors que l'arrêté avait cessé d'exister juridiquement de manière rétroactive;
que, dès lors, le 3 juin 1997 la demanderesse n'a pu être informée que d'une décision déjà rétractée et que la jonction de son texte en annexe à l'arrêté de rétractation, qui déclare d'ailleurs aussi fondé le recours du fonctionnaire délégué, ne pouvait d'ailleurs pas avoir d'autre portée que de préciser quel acte faisait l'objet de la rétractation;
(.)que la demanderesse invoque en outre que l'arrêté du 27 mai 1997 est non seulement illégal en raison d'une rétractation injustifiée, mais aussi en raison de la violation de l'arrêté royal du 28 décembre 1972, du principe d'égalité, du principe du raisonnable et de l'interdiction du détournement de pouvoir;
(.) qu'en vertu de l'article 159 de la Constitution coordonnée les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements qu'autant qu'ils seront conformes aux lois et ce, fussent-ils généraux ou individuels (Cass., 21 avril 1988, Bull. et Pas., 1988, I, n° 504, Cass., 24 novembre 1988, Bull. 1989, I, n° 180 );
que cette prescription s'applique sans exception lorsque les pouvoirs publics eux-mêmes invoquent l'illégalité de leur décision;
(.)que, toutefois, aucune conséquence utile ne peut se déduire pour la demanderesse de l'application de ce principe à la lumière de sa thèse selon laquelle elle dispose d'un permis de bâtir;
(.)qu'en effet la décision entachée d'illégalité serait négative pour la demanderesse dès lors qu'elle accueille un recours administratif dirigé contre une décision qui lui est favorable;
que la constatation éventuelle de la recevabilité déclarée illégale d'un recours administratif - ou donc d'un refus du point de vue de la demanderesse - n'implique pas que ce recours ne pourrait être accueilli sur des bases légales ou donc que la demande de la demanderesse tendant à l'obtention d'un permis de bâtir ne pouvait qu'être accueillie favorablement;
que, d'autre part, il n'appartient pas à la cour d'appel de se substituer au pouvoir de contrôle lors de l'appréciation du recours administratif qui a été introduit, mais, qu'après la rétractation éventuelle de la décision illégale de l'ordre juridique, ce pouvoir devra le cas échéant, recommencer la procédure afin de prendre une décision légale à tout le moins si c'est encore possible dans le temps;
qu'en l'espèce les pouvoirs publics ne se trouvent pas dans l'impossibilité de recommencer utilement la procédure si une illégalité a été commise;
(.) qu'ainsi, même si la cour d'appel décidait que l'arrêté du 27 mai 1997 est illégal sur la base des motifs invoqués par la demanderesse autres que la rétractation qu'il implique, il ne peut en résulter que le recours administratif du fonctionnaire délégué est rejeté;
que ces autres motifs qui concernent les motifs de recevabilité du recours administratif, ne sont dès lors pas utiles pour admettre que malgré l'accueil du recours du fonctionnaire délégué, la demanderesse dispose néanmoins d'un permis de bâtir;
que la cour d'appel ne doit, dès lors, pas examiner plus avant ces moyens;
(.) que l'ensemble des considérations précitées entraîne dès lors les conclusions suivantes:
-que l'arrêté du 6 mai 1997 a été régulièrement rétracté de sorte qu'il ne résulte pas de cet arrêté que le recours du fonctionnaire délégué a été rejeté;
-que, d'autre part, même si l'on admettait que l'arrêté du 27 mai 1997 est illégal pour des motifs autres que la rétractation qu'il implique, les moyens y afférents ne sont pas utiles pour apprécier le litige, dès lors que même après avoir éventuellement constaté cette illégalité la cour d'appel ne peut se substituer de l'autorité administrative pour décider que le recours administratif du fonctionnaire délégué est rejeté;
-que dans aucune hypothèse il ne peut donc se déduire du déroulement de la procédure administrative que la demanderesse dispose d'un permis de bâtir;
-(.)que la demande de la demanderesse tendant à faire lever l'ordre de cessation est, dès lors, non fondée; (arrêt attaqué p. 7 bas de la page jusque 11 inclus).
Griefs
1.Première branche
En vertu de l'article 190 de la Constitution, aucune loi, aucun arrêté ou règlement d'administration générale, provinciale ou communale, n'est obligatoire qu'après avoir été publié.
Il n'existe aucune disposition légale ou réglementaire qui subordonne le caractère obligatoire d'un acte administratif individuel à sa signification ou à sa publication.
L'article 53, § 2 du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996, qui oblige l'administration de notifier à l'intéressé la décision rendue sur le recours, ne subordonne nullement le caractère obligatoire du permis délivré en vertu de cet article à cette notification;
Un acte administratif qui a une portée individuelle, comme un permis de bâtir, existe et a un caractère obligatoire dès qu'il a été pris par une autorité compétente pour le faire, même s'il ne peut être exécuté qu'après sa publication par la notification à l'intéressé.
La seule signature d'un acte administratif individuel générateur d'un droit, rend cet acte opposable à l'administration et crée dans le chef du destinataire un droit au maintien des droits qu'il implique.
Ledit arrêté du 6 mai 1997, qui rejette dans son dispositif le recours du fonctionnaire délégué contre le permis délivré par la députation permanente, a donc créé dans le chef de la demanderesse le droit d'exécuter les travaux de construction autorisés par ces arrêtés.
Il s'ensuit qu'en considérant que ledit arrêté du 6 mai 1998 n'a accordé aucun droit à la demanderesse, la cour d'appel ne justifie pas légalement sa décision (violation des articles 190 de la Constitution et 53, § 2, du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996).
2.Seconde branche
Il résulte des articles 105 et 159 de la Constitution, 42, § 1er, du décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996 et du principe général du droit nemo auditur suam turpitudinem allegans, qu'un acte administratif générateur de droit comme un permis de bâtir ne peut être légalement rétracté par l'administration qui a posé l'acte que lorsque l'acte administratif est illégal, et que l'illégalité dont il est question n'est pas due à l'auteur de l'acte lui-même.
L'illégalité dudit arrêté du 6 mai 1997 concerne un défaut de motivation qui consiste dans le fait que le dispositif est contraire aux motifs de l'arrêté.
Ce défaut de motivation est en soi dû à l'auteur de l'arrêté et nullement à la demanderesse.
Il s'ensuit qu'en ne tenant pas compte de la circonstance que l'irrégularité de l'arrêté du 6 mai 1997 est due à l'administration qui délivre le permis, la cour d'appel ne justifie pas légalement sa décision (violation des articles 105 et 159 de la Constitution, 42, § 1er, du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996 et du principe général du droit nemo auditur suam turpitudinem allegans).
V. La décision de la Cour
1.Première branche
Attendu qu'en cette branche le moyen invoque que l'arrêté du 6 mai 1997 a accordé des droits à la demanderesse et que les juges d'appel l'ont nié par le seul motif que la décision avait été rétractée avant sa notification à la demanderesse;
Attendu
que l'arrêt considère que la décision du 6 mai 1997 était illégale du chef de contradiction entre les motifs et le dispositif;
Que les juges d'appel pouvaient considérer par ces motifs que l'arrêté du 6 mai 1997 pouvait être rétracté par l'arrêté du 27 mai 1997;
Qu'ils justifient, dès lors, légalement leur décision;
Attendu que dans la mesure où il est dirigé contre les motifs relatifs à la notification de la décision, le moyen, en cette branche, ne saurait entraîner la cassation;
Qu'en cette branche, le moyen, ne peut être accueilli;
2.Seconde branche
Attendu que l'expression «nemo auditur suam turpitudinem allegans» constitue un adage mais pas un principe général du droit;
Que la violation d'un tel adage ne peut entraîner la cassation que si la disposition légale ou réglementaire par laquelle il est consacré est violée, ce qui n'est pas le cas en l'espèce;
Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable;
Attendu que l'arrêt considère que l'arrêté du 6 mai 1997 est illégal;
Attendu qu'en vertu de l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés qu'autant qu'ils seront conformes aux lois;
Que cette règle est rédigée en termes généraux et ne fait aucune distinction entre les actes administratifs qu'il vise;
Que cet article s'applique aux décisions non réglementaires de l'administration et aux actes administratifs, fussent-ils individuels;
Que la règle s'applique aussi lorsque l'illégalité de la décision est due aux pouvoirs publics;
Attendu que les pouvoirs publics qui procèdent à la rétractation d'office d'un acte qui est entaché d'une illégalité manifeste telle qu'une contradiction claire entre les motifs et le dispositif de la décision, n'agissent pas en violation de leur mission constitutionnelle et légale, même si cet acte pourrait avoir pour effet d'accorder certains droits;
Attendu que l'arrêt constate qu'il ressort «sans aucun doute» de l'arrêté du 6 mai 1997 que les griefs du fonctionnaire délégué étaient fondés mais que le dispositif de cette décision y était contraire et considère «qu'il n'existe aucune discussion à propos de cette irrégularité dès lors que cet arrêté était entaché d'une grave illégalité»; qu'il considère «qu'un acte administratif irrégulier qui n'a fait naître aucun droit dans le chef de tiers peut toujours être rétracté»;
Que l'arrêt qui n'applique pas un arrêté illégal ne viole pas les dispositions légales citées par le moyen en cette branche;
Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Rejette le pourvoi;
Condamne la demanderesse aux dépens.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les conseillers Ernest Waûters, Ghislain Dhaeyer, Greta Bourgeois et Didier Batselé, et prononcé en audience publique du deux décembre deux mille deux par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Anne De Raeve, avec l'assistance du greffier adjoint principal Lisette De Prins.
Traduction établie sous le contrôle du conseiller Greta Bourgeois et transcrite avec l'assistance du greffier adjoint Christine Danhiez.
Le greffier adjoint, Le conseiller,