| Belgique, Cour de cassation, 25 mars 2002, S.01.0091.F

OFFICE NATIONAL DE L'EMPLOI,
demandeur en cassation,
représenté par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation,
contre
M. K. E. ,
défendeur en cassation.
I. La décision attaquée
Le pourvoi est dirigé contre l'arrêt rendu le 7 février 2001 par la cour du travail de Bruxelles.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Daniel Plas a fait rapport.
Le premier avocat général Jean-François Leclercq a conclu.
III. Les faits
Tels qu'ils ressortent des constatations de l'arrêt et des pièces de la procédure auxquelles la Cour peut avoir égard, les faits peuvent être ainsi résumés :
Le 5 octobre 1995, le défendeur, ayant terminé ses études, s'est inscrit comme demandeur d'emploi. Il était alors de nationalité zaïroise.
Du 2 octobre au 10 novembre 1995, il a travaillé comme employé intérimaire.
Le 3 juillet 1996, il a demandé à bénéficier des allocations d'attente accordées aux jeunes travailleurs ayant terminé leurs études et remplissant les conditions prévues par l'article 36 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.
Le 24 juillet 1996, le directeur du bureau de chômage de Bruxelles lui a notifié sa décision de ne pas l'admettre au bénéfice des allocations d'attente à partir du 3 août suivant, «étant donné qu'il n'y a aucune convention entre la Belgique et le Zaïre».
Le 25 janvier 1999, le tribunal du travail de Bruxelles a déclaré son recours non fondé et confirmé, pour autant que de besoin, la décision du directeur.
Par l'arrêt attaqué, rendu le 7 février 2001, la cour du travail de Bruxelles, déclarant fondé l'appel du défendeur, met le jugement à néant et condamne le demandeur à verser au défendeur les allocations d'attente du 3 juillet 1996 au 6 octobre 1997, augmentées des intérêts judiciaires au taux légal depuis le 16 août 1996.
IV. Le moyen de cassation
Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées:
- article 191 de la Constitution;
- articles 608 et 1080 du Code judiciaire;
-article 7, §1er, alinéa 3, spécialement i), de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs;
- article unique de la loi du 13 décembre 1976 portant approbation des accords bilatéraux relatifs à l'emploi en Belgique des travailleurs étrangers;
-articles 36, spécialement §1er, et 43, §1er, spécialement alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.
Décisions et motifs critiqués
Le directeur du bureau de chômage ayant, par décision notifiée le 24 juillet 1996, refusé d'admettre le défendeur, alors de nationalité zaïroise, au bénéfice des allocations d'attente, à la date du 3 juillet 1996, en raison de l'absence de convention entre la Belgique et le Zaïre et en application de l'article 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, l'arrêt, mettant à néant le jugement dont appel, condamne le demandeur à verser au défendeur les allocations d'attente du 3 juillet 1996 au 6 octobre 1997, augmentées des intérêts judiciaires au taux légal depuis le 16 août 1996. Il se fonde pour en décider ainsi sur les motifs suivants. L'article 43 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 dispose en son paragraphe 1er, alinéa 3, que les articles 35, 36, 37, § 2, et 38, § 2, ne s'appliquent que dans les limites d'une convention internationale, mais que les articles 35 et 36 s'appliquent également aux ressortissants des pays énumérés dans la loi du 13 décembre 1976 portant approbation des accords bilatéraux relatifs à l'emploi en Belgique des travailleurs étrangers. Il n'existe pas de convention entre le Congo (ex-Zaïre) et la Belgique. Aux termes de l'article 191 de la Constitution, tout étranger qui se trouve sur le territoire de la Belgique jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi. Selon le demandeur, l'article 43 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 tire sa légitimité de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, et particulièrement de son article 7. Si effectivement toute la réglementation du chômage puise sa légitimité formelle dans cet article 7, il faut constater que toutes les dispositions applicables en la matière sont l'ouvre du pouvoir exécutif et non du pouvoir législatif sensu stricto, loin s'en faut. Par ailleurs l'article 191 de la Constitution dispose de façon nette que les exceptions au principe de la protection aux personnes et aux biens des étrangers doivent être établies par la loi, le terme «loi» étant utilisé au sens formel, ce qui exclut toute exception par mesure gouvernementale. Il en résulte que la position du demandeur suivant laquelle l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 interdirait aux tribunaux de vérifier la conformité de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 avec la Constitution ne peut être retenue. Son affirmation ne pourrait être admise que si l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 avait lui-même contenu une disposition dérogatoire au principe énoncé dans l'article 191 de la Constitution. La cour du travail a déjà pris cette position par un arrêt du 12 août 1994 (C.D.S. 1994, pp. 452-453). Cet arrêt a fait valoir notamment que, en vertu de l'article 128 de la Constitution (actuellement article 191), les étrangers peuvent invoquer les principes d'égalité et de non-discrimination consacrés par les articles 6 et 6bis de la Constitution (actuellement articles 10 et 11) à la double condition qu'ils se trouvent sur le territoire de la Belgique et que la loi n'ait pas fait d'exception, ladite exception devant en outre être justifiée par les arrêtés royaux des 20 décembre 1965 et 14 août 1989 et non par une loi. Le pouvoir de dérogation à l'assimilation des étrangers aux nationaux ne saurait être exercé par voie réglementaire ou par les législateurs régionaux et communautaires, le terme «loi» utilisé à l'article 128 de la Constitution (actuellement article 191) devant être entendu au sens formel (.). L'appel est donc fondé en raison de l'irrégularité formelle de la disposition discriminatoire, sans qu'il y ait lieu d'examiner de surcroît la justification éventuelle de la discrimination critiquée par son caractère objectif et raisonnable.
Griefs
En disposant que tout étranger qui se trouve sur le territoire jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, «sauf les exceptions établies par la loi», l'article 191 de la Constitution n'entend pas réserver ce pouvoir de dérogation exclusivement au législateur national, mais vise également l'acte d'une autorité publique ayant un contenu de valeur législative en raison du caractère général et obligatoire des règles qu'il énonce. Tel est le cas de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage et spécialement de la disposition de son article 43, § 1er, alinéa 3, fixant les limites dans lesquelles des allocations d'attente peuvent être accordées au jeune étranger.
Au surplus, ainsi que le relève l'arrêt, toute la réglementation du chômage tire sa légitimité de l'article 7 de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. Les dérogations au principe de l'assimilation des Belges et des étrangers prévues par l'article 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 doivent dès lors être considérées comme des exceptions établies par la loi, au sens de l'article 191 de la Constitution. Ces dérogations peuvent trouver une base légale dans la loi du 13 décembre 1976 portant approbation des accords bilatéraux relatifs à l'emploi en Belgique de travailleurs étrangers. Il s'ensuit que l'arrêt, qui considère que les dérogations pouvant être apportées, selon l'article 191 de la Constitution, au principe de l'assimilation des Belges et des étrangers en ce qui concerne la protection des personnes et des biens, ne pourraient être établies que par le pouvoir législatif et qui se fonde sur cette considération pour refuser d'appliquer les limitations en matière d'allocations de chômage prévues par l'article 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, 1° méconnaît la notion de loi au sens de l'article 191 de la Constitution en déniant à l'article 43,§ 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 le caractère de loi au sens de l'article 191 susdit (violation des dispositions visées au moyen et spécialement des articles 191 de la Constitution coordonnée, 608 et 1080 du Code judiciaire et 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991); 2° méconnaît les effets de l'habilitation légale par laquelle l'article 7, § 1er, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944, en confiant au Roi le soin de déterminer les conditions dans lesquelles le demandeur exerce les missions énumérées audit § 1er, l'a habilité à établir des exceptions, autorisées par l'article 191 de la Constitution, à la règle énoncée par cet article (violation des dispositions visées au moyen et spécialement des articles 191 de la Constitution, 7, § 1er, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 et 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991); 3° méconnaît les effets de l'habilitation légale au Roi que comporte l'article unique de la loi du 13 décembre 1976 portant approbation des accords bilatéraux relatifs à l'emploi en Belgique des travailleurs étrangers, loi à laquelle se réfère expressément l'article 43, § 1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 (violation des dispositions visées au moyen et spécialement de l'article 191 de la Constitution, des susdits article unique et article 43, § 1er), et n'est dès lors pas légalement justifié (violation de toutes les dispositions visées au moyen).
V. La décision de la Cour
Attendu qu'aux termes de l'article 191 de la Constitution, tout étranger qui se trouve sur le territoire de la Belgique jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi ; qu'au sens de cette disposition, la loi doit être comprise comme l'acte émanant du pouvoir législatif ;
Attendu que, partant, l'arrêt ne méconnaît pas la notion de loi au sens de l'article 191 de la Constitution en refusant de reconnaître ce caractère à l'article 43, §1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage ;
Attendu que l'arrêt ne méconnaît pas non plus l'article 7, § 1er, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, ni l'article unique de la loi du 13 décembre 1976 portant approbation des accords bilatéraux relatifs à l'emploi en Belgique des travailleurs étrangers, dès lors que ces dispositions ne dérogent pas elles-mêmes au principe énoncé par l'article 191 de la Constitution et n'habilitent pas le Roi à y déroger;
Que le moyen manque en droit ;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Rejette le pourvoi;
Condamne le demandeur aux dépens.
Les dépens taxés à la somme de deux cent quatorze euros cinquante-trois centimes envers la partie demanderesse.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Pierre Marchal, les conseillers Paul Mathieu, Daniel Plas, Christine Matray et Sylviane Velu, et prononcé en audience publique du vingt-cinq mars deux mille deux par le premier président Pierre Marchal, en présence du premier avocat général Jean-François Leclercq, avec l'assistance du greffier en chef Etienne Sluys.