| Belgique, Cour de cassation, 09 janvier 2002, P.00.0855.F

I. V. D. R., W.,
demandeur en cassation,
représenté par Maître Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation.
II. LA REGION WALLONNE,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Antoine De Bruyn , avocat à la Cour de cassation.
les deux pourvois contre
L.-M. J. et cons.,
parties civiles,
représentées par Maître Ludovic De Gryse , avocat à la Cour de cassation.
I. La décision attaquée
Les pourvois sont dirigés contre un arrêt rendu le 26 avril 2000 par la cour d'appel de Bruxelles, chambre correctionnelle.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Albert Fettweis a fait rapport.
L'avocat général Jean Spreutels a conclu.
III. Les faits
Dans son mémoire, le demandeur résume les faits et les antécédents de la procédure de la manière suivante:
«1. [Le demandeur] est propriétaire de plusieurs parcelles de terrains sises à Genappe, 15, rue Chant des Oiseaux, cadastrées section F, n° 6/2 et n° 6f/pie se trouvant en majeure partie en zone forestière d'intérêt paysager et pour le surplus en zone d'habitat à caractère rural.
2. Le 20 août 1990, le collège [des bourgmestre et échevins] de la [ville] de Genappe délivre [au demandeur], sur avis favorable du fonctionnaire délégué du 7 août 1990, un permis de bâtir autorisant la modification du relief du sol et l'abattage d'arbres relativement à la parcelle située en zone forestière d'intérêt paysager.
A partir d'octobre 1990, [le demandeur] procède à l'abattage des arbres de la zone précitée et entreprend des travaux de remblayage.
Le 14 janvier 1991, les défendeurs L.-.M et d S. introduisent au Conseil d'Etat un recours en annulation dirigé contre le permis de bâtir du 20 août 1990 et contre l'avis préalable du fonctionnaire délégué du 7 août 1990.
Parallèlement, divers riverains et voisins sollicitent du président du tribunal de première instance de Nivelles, siégeant en référé, qu'il soit sursis à l'exécution des travaux de déboisement et de remblai faisant l'objet du permis de bâtir du 20 août 1990, et ce sous peine d'astreinte. Par ordonnance du 12 février 1991, le président du tribunal de première instance de Nivelles, statuant en référé, (.) fait droit à cette demande, assortissant son ordonnance d'une astreinte de 60.000 F par jour de retard ou d'infraction.
[Le demandeur] arrête [à] cette date les travaux autorisés par le permis de bâtir du 20 août 1990. L'abattage des arbres était achevé.
3. Les 5 mars 1991 et 11 mars 1991, [le demandeur] introduit auprès de l'administration communale de Genappe une demande de permis de bâtir autorisant la modification du relief du sol de la même parcelle cadastrée F n° 6/2 et 6 f/pie ainsi qu'une demande de certificat d'urbanisme n° 2.
Le 30 avril 1991, le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Genappe délivre [au demandeur], sur avis favorable du fonctionnaire délégué du 24 avril 1991, un permis de bâtir autorisant, sous certaines conditions, la modification du relief du sol de la parcelle cadastrée section F n° 6/2 et n° 6f/pie.
Le 16 mai 1991, le collège des bourgmestre et échevins délivre un certificat d'urbanisme n°2 positif après avis favorable du même fonctionnaire délégué du 25 avril 1991.
Par une citation du 21 mai 1991 portée devant le président du tribunal de première instance de Nivelles, siégeant en référé, les défendeurs introduisent une nouvelle demande de suspension, sous astreinte, du deuxième permis de bâtir du 30 avril 1991.
Par une requête du 24 mai 1991, un nouveau recours en annulation dirigé contre le second permis de bâtir du 30 avril 1991, est introduit devant le Conseil d'Etat par les défendeurs.
Par ordonnance de référé du 25 juin 1991, la suspension de l'exécution de tous les travaux mettant en ouvre la modification du relief du sol autorisée par le permis de bâtir du 30 avril 1991 est ordonnée.
Le 19 juillet 1991, [le demandeur], sur la base du certificat d'urbanisme n°2 délivré le 16 mai 1991, introduit une demande de permis de bâtir relative à la construction d'une villa dans la zone d'habitat à caractère rural sise à front de la voirie publique et impliquant des travaux de modification de relief du sol de diverses parcelles.
Au terme et au bénéfice d'une inertie (.) des diverses autorités concernées relativement à cette demande, [le demandeur prétend] disposer d'un permis de bâtir tacite en vertu de l'article 52 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine.
[Le demandeur reprend] sur cette base les travaux de remblayage.
4. Le 12 novembre 1993, le Conseil d'Etat annule les permis de bâtir délivrés par la [ville] de Genappe les 20 août 1990 et 30 avril 1991.
Par citation signifiée les 7 et 8 avril 1994, divers riverains et voisins [introduisent] une action en remise des lieux en leur pristin état et en réparation des dommages subis.
Le 18 novembre 1994, les défendeurs constatent que [le demandeur] entreprend de nouveaux travaux de remblai. Le 21 novembre 1994, l'huissier de justice Jean Smets, agissant à la demande des défendeurs, constate les travaux en cours.
Le même jour, les défendeurs déposent une requête unilatérale visant à l'arrêt des travaux. Par ordonnance du 21 novembre 1994, l'exécution des travaux en cours est interdite sous peine d'astreinte. Le 23 novembre 1994, une ordonnance abréviative du délai de citer en tierce-opposition est rendue. [Le demandeur] agit en rétractation de l'ordonnance. Le 6 décembre 1994, le président du tribunal de première instance de Nivelles [statuant] en référé rejette la tierce opposition.
5. Dans le courant de l'été 1996, il [est] constaté que [le demandeur] a construit, sans permis de bâtir, un socle pour recevoir une citerne pour huiles usées à l'arrière de son hangar. Ces faits [font] l'objet du procès-verbal NI 66.63.1401-96 dressé par la police de Genappe le 12 août 1996. Lors de son audition par les verbalisants le 14 août 1996, [ le demandeur déclare] être titulaire d'un permis d'exploiter une citerne de 10.000 litres d'huiles de vidange et avoir introduit une demande de permis de bâtir.
6. Par jugement du 17 novembre 1999, le tribunal correctionnel de Nivelles condamne [le demandeur] pour avoir modifié et maintenu une modification sensible du relief du sol et pour avoir construit et maintenu la construction d'une citerne sans permis de bâtir. Il décide en outre, après avoir constaté que la mesure de réparation demandée par l'administration n'est pas conforme à l'intérêt général mais privilégie un intérêt particulier et doit donc être écartée pour cause d'illégalité, qu'il s'indique d'ordonner la réouverture des débats de manière à donner l'occasion à la ville de Genappe et à la Région wallonne de dire si elles réorientent leurs prétentions sous la forme d'une remise des lieux en pristin état.
7. La cour d'appel de Bruxelles, dans l'arrêt attaqué du [26] avril 2000, confirme ce jugement en tant qu'il condamne [le demandeur] pour avoir modifié et maintenu une modification sensible du relief du sol après l'arrêt d'annulation du Conseil d'Etat et pour avoir construit et maintenu la construction d'une citerne sans permis de bâtir, mais réforme le jugement en tant qu'il statue sur la mesure de réparation demandée par l'administration».
IV. Les moyens de cassation
1. Le demandeur présente un moyen de cassation libellé dans les termes suivants:
Dispositions et principes violés
- Articles 149 et 159 de la Constitution,
- Articles 65 et 67 de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme,
- Articles 155 et 157 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine du 14 mai 1984.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué, après avoir constaté que les délibérations du collège des bourgmestre et échevins de la ville de Genappe des 20 août 1990 et 30 avril 1991 accordant chacune un permis de bâtir au demandeur ont été annulées par le Conseil d'Etat, au motif que lesdits permis contrevenaient au plan de secteur et que tant le demandeur que les défendeurs ont l'intention d'exiger la réparation à la ville de Genappe et à la Région wallonne en raison de la faute que ces administrations auraient commise en accordant les permis illégaux dont il est question, décide d'écarter la mesure de réparation directe proposée par le fonctionnaire délégué de la Région wallonne et le collège échevinal de Genappe aux motifs «(.) qu'il est de l'intérêt de ces administrations de réduire autant que possible le montant de l'indemnisation à laquelle elles risquent d'être condamnées envers le prévenu, notamment en fonction des coûts occasionnés par l'intéressé pour la remise en état des lieux. Dans cette perspective, l'aménagement des lieux proposé apparaît, de toute évidence, de nature à entraîner pour le prévenu un coût financier sensiblement moins important que celui qu'il serait amené à devoir, le cas échéant, exposer, s'il se voyait contraint de remettre les lieux en leur pristin état; (.) que, sans qu'il y ait lieu d'examiner si les mesures de réaménagement des lieux proposées par les autorités administratives concernées sont effectivement entachées d'une illégalité interne ou externe, il s'impose de constater qu'en pratique, les dites autorités n'étaient pas en situation de pouvoir formuler une proposition d'aménagement des lieux avec les garanties d'impartialité qu'une telle décision requiert».
Griefs
1.1. Première branche
S'il appartient au pouvoir judiciaire, par application l'article 159 de la Constitution, de contrôler la légalité externe et interne d'un acte administratif, en l'espèce la demande du fonctionnaire délégué et du collège des bourgmestre et échevins en examinant notamment si les motifs qui sous-tendent la demande d'une mesure de réparation sont pertinents en fait comme en droit, justes et raisonnables et ne sont pas révélateurs d'un excès ou détournement de pouvoir, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité de pareille demande. En l'espèce, les juges du fond ont considéré, d'une part, que les autorités administratives n'étaient pas en mesure de formuler une proposition d'aménagement des lieux avec toutes les garanties d'impartialité qu'une telle décision requiert et, d'autre part, qu'il n'y avait pas lieu d'examiner si les mesures de réaménagement proposées étaient entachées d'une illégalité externe ou interne. La confusion et l'ambiguïté qui entachent, à cet égard, les motifs de l'arrêt ne permettent pas de déterminer si les juges du fond ont contrôlé, en application de l'article 159 de la Constitution, la légalité de la demande d'exécution de travaux d'aménagement ou s'ils en ont apprécié l'opportunité.
Il s'ensuit qu'en raison de cette ambiguïté qui équivaut à une absence de motivation, l'arrêt n'est pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution).
1.2. Seconde branche
En vertu des articles 65 et 67 de la loi du 29 mars 1962 et 155 et 157 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, le choix du mode de réparation relève de l'appréciation souveraine du fonctionnaire délégué et du collège des bourgmestre et échevins. Le pouvoir judiciaire est compétent pour contrôler la légalité externe ou interne de la demande d'une mesure de réparation des autorités administratives en examinant notamment si les motifs qui sous-tendent la demande sont pertinents en fait comme en droit, justes et raisonnables et ne sont pas révélateurs d'un excès ou détournement de pouvoir. Les cours et tribunaux doivent ainsi, dans chaque cas, examiner si la décision du fonctionnaire délégué et du collège des bourgmestre et échevins ayant pour objet de demander une mesure de réparation déterminée est exclusivement prise en vue du bon aménagement du territoire. La circonstance qu'en l'espèce le choix du mode de réparation de la situation infractionnelle résultant de l'annulation par le Conseil d'Etat de deux permis de bâtir après le commencement des travaux revient à l'administration qui a délivré les permis illégaux ou à celle qui serait ultérieurement tenue au paiement de dommages et intérêts ne révèle pas en soi un excès ou un détournement de pouvoir de la part de l'administration. Ce n'est que s'il apparaît que la demande de l'autorité s'appuie sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception du bon aménagement du territoire qui serait manifestement déraisonnable et constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation que les cours et tribunaux, en application de l'article 159 de la Constitution, peuvent s'écarter du mode de réparation choisi par l'autorité.
Il s'ensuit qu'en décidant d'écarter la mesure de réparation directe proposée par les autorités administratives uniquement au motif qu'elle provient de l'autorité qui a délivré les permis illégaux, sans constater que cette décision s'appuie sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception du bon aménagement du territoire qui serait manifestement déraisonnable et sans que cette constatation ne ressorte des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou dans les pièces auxquelles votre Cour peut avoir égard, l'arrêt attaqué viole les articles 159 de la Constitution, 65 et 67 de la loi organique du 29 mars 1962 et 155 et 157 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine.
2. La demanderesse présente un moyen à l'appui de son pourvoi.
V. La décision de la Cour
1. Sur le pourvoi de la Région wallonne:
Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi par les défendeurs et déduite de ce que en matière d'urbanisme, la protection de l'intérêt général n'est pas confiée par la loi à la Région mais au fonctionnaire déléguéet que la demanderesse n'est dès lors pas recevable à poursuivre devant la Cour l'annulation de l'arrêt en tant qu'il écarte une mesure de réparation directe demandée par le fonctionnaire délégué:
Attendu qu'en vertu de l'article 155, §1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins peuvent poursuivre devant le tribunal correctionnel l'un des modes de réparation visés au paragraphe 2et s'en informer mutuellement ; qu'en vertu de cette disposition, qui est d'ordre public, la protection de l'intérêt général de la communauté, à savoir la réalisation du bon aménagement du territoire, est confiée non à la Région elle-même mais au fonctionnaire délégué de la Région, qui est distinct de celle-ci;
Attendu que l'arrêt décide «d'écarter la mesure de réparation directe proposée par le fonctionnaire délégué de la Région wallonne et le collège échevinal de Genappe»; que la demanderesse n'a pas qualité pour se pourvoir contre cette décision;
Que la fin de non-recevoir est fondée;
Attendu que, dès lors, la Cour n'a pas égard au mémoire de la demanderesse, étranger à la recevabilité du pourvoi;
2.
Sur le pourvoi de R.V.D.:
2.1. En tant que le pourvoi est dirigé contre les décisions rendues sur l'action publique:
Quant à la première branche:
Attendu que le pouvoir judiciaire est compétent pour contrôler la légalité externe et interne de la demande du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestre et échevins visant à entendre ordonner l'une des mesures de réparation directes prévues à l'article 155, § 2, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et pour examiner si elle est conforme à la loi ou si elle est entachée d'excès ou de détournement de pouvoir, mais qu'il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité de pareille demande;
Attendu qu'après avoir constaté que tant le demandeur que les défendeurs avaient clairement annoncé leur intention d'exiger réparation à la Région wallonne et à la ville de Genappe pour les fautes commises par le fonctionnaire délégué de la Région wallonne et le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Genappe en accordant les permis illégaux annulés par le Conseil d'Etat et que l'aménagement des lieux proposé par ces autorités apparaissait de toute évidence sensiblement moins onéreux que la remise des lieux dans leur pristin état, les juges d'appel ont écarté la demande d'aménagement du fonctionnaire délégué et du collège précités aux motifs que «.en pratique,lesdites autorités n'étaient pas en situation de pouvoir formuler une proposition d'aménagement des lieux avec toutes les garanties d'impartialité qu'une telle décision requiert» et que «l'impartialité constitue un principe général de droit interne d'ordre public (.)»; qu'ainsi, les juges d'appel ont procédé sans ambiguïté à un contrôle de la légalité de cette demande ;
Que le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli;

Quant à la seconde branche:
Attendu qu'en tant qu'il soutient que le contrôle de légalité exercé par le pouvoir judiciaire sur la demande formulée par le fonctionnaire délégué de la Région wallonne ou par le collège des bourgmestre et échevins de la commune concernée sur la base de l'article 155, § 2, du Code wallon précité, est fondé sur l'article 159 de la Constitution alors que la décision de ces autorités administratives en vue de l'application dudit article 155, § 2, ne constitue pas un arrêté ou un règlement au sens de l'article 159 de la Constitution, le moyen, en cette branche, manque en droit;
Attendu que, pour le surplus, le principe d'impartialité constitue un principe général du droit qui, en règle, est applicable à tout organe de l'administration active; qu'une violation du principe d'impartialité ne requiert pas que la preuve de la partialité soit rapportéemais qu'une apparence de partialité suffit;
Attendu que lorsqu'en exerçant son contrôle de légalité, le juge considère que les autorités administratives ne se trouvaient pas en situation de pouvoir opérer avec l'impartialité requise le choix entre l'un des modes de réparation visés à l'article 155, § 2, du Code wallon précité, il est en droit d'écarter la demande formulée par ces autorités, sans avoir à contrôler davantage la légalité interne ou externe de cette demande; que dans ce cas, le juge est, s'il échet, uniquement saisi, quant à la mesure de réparation, par la demande du ou des tiers préjudiciés,dont il apprécie le bien-fondé;
Attendu qu'après avoir effectué les constatations énoncées ci-dessus en réponse à la première branche du moyen, les juges d'appel ont considéré que «sans qu'il y ait lieu d'examiner si les mesures de réaménagement des lieux proposées par les autorités administratives concernées sont effectivement entachées d'une illégalité interne ou externe, il s'impose de constater qu'en pratique, lesdites autorités n'étaient pas en situation de pouvoir formuler une proposition d'aménagement des lieux avec toutes les garanties d'impartialité qu'une telle décision requiert; que l'impartialité constitue un principe général de droit interne d'ordre public consacré, en droit international, par l'article 6.1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (.); que , dans le respect de ce principe général, les autorités administratives concernées avaient, en l'espèce, la possibilité, soit de solliciter la remise des lieux dans leur pristin état, la cessation de la situation illicite devant d'ailleurs être, en principe préférée (.), soit (de) s'abstenir de formuler une quelconque demande de réparation directe, ainsi que la loi l'autorise; que dans le respect des droits des parties civiles, il s'impose, en conséquence, d'écarter la mesure de réparation directe proposée par le fonctionnaire délégué de la Région wallonne et le collège [des bourgmestre et échevins] de Genappe;(.) que les (défendeurs) postulent la remise des lieux en leur pristin état (.); que cette demande sera examinée plus loin dans le cadre des demandes au plan civil»; qu'ainsi les juges d'appel ont légalement justifié leur décision;
Que le moyen ,en cette branche, ne peut être accueilli;
Et attendu que les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et que les décisions sont conformes à la loi;
2.2. En tant que le pourvoi est dirigé contre les décisions rendues sur les actions civiles exercées contre le demandeur par les défendeurs, à savoir:
2.2.1. celle qui statue sur le principe de la responsabilité:
Attendu que le demandeur se désiste de son pourvoi au motif que la décision n'est pas définitive au sens de l'article 416 du Code d'instruction criminelle;
Mais attendu qu'en vertu de l'article 416, alinéa 2, dudit code, un pourvoi immédiat est ouvert contre les décisions qui statuent sur le principe d'une responsabilité; qu'il n'y a pas lieu dès lors de décréter le désistement entaché d'erreur;
Attendu que le demandeur ne fait valoir aucun moyenspécial ;
2.2.2. celle qui statue sur l'étendue du dommage:
Attendu que le demandeur se désiste de son pourvoi;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Décrète le désistement du pourvoi du demandeur en tant qu'il est dirigé contre la décision qui statue, quant à l'étendue des dommages, sur les actions civiles exercées contre le demandeur par les défendeurs;
Rejette les pourvois pour le surplus ;
Condamne chacun des demandeurs aux frais de son pourvoi.
Lesdits frais taxés en totalité à la somme de neuf cent vingt-trois euros dix-huit centimes, dont I) sur le pourvoi de V.D.: septante et un euros cinquante centimes dus, et II) sur le pourvoi de la Région wallonne: trente-huit euros septante-quatre centimes dus et huit cent douze euros nonante-quatre centimes payés par cette demanderesse.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Marc Lahousse, président de section, Francis Fischer, Jean de Codt, Frédéric Close et Albert Fettweis, conseillers, et prononcé en audience publique du neuf janvier deux mille deux par Marc Lahousse, président de section, en présence de Jean Spreutels, avocat général, avec l'assistance de Jacqueline Pigeolet, greffier.