Vu la procédure suivante :
M. D... A... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler pour excès de pouvoir le refus implicite du préfet des Pyrénées-Orientales d'abroger son arrêté du 2 août 1982 interdisant le stationnement de caravanes et l'implantation d'habitations légères de loisirs à Saint-André, ainsi que le refus implicite du maire de Saint-André d'abroger son arrêté du 28 juillet 2005 interdisant le camping et le stationnement des caravanes. Par un jugement nos 1702542 et 1702543 du 12 mars 2019, le tribunal administratif a rejeté ces demandes.
Par un arrêt n° 19MA01922 du 19 avril 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de M. A... et Mme C..., annulé ce jugement et les décisions attaquées, et enjoint au maire de Saint-André de modifier les arrêtés du 2 août 1982 et du 28 juillet 2005 dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt sous astreinte de 50 euros par jour de retard.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juin et 20 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Saint-André demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de M. A... et Mme C... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ;
- le décret n° 84-227 du 29 mars 1984 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Nicolas Labrune, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Krivine, Viaud, avocat de la commune de Saint-André et à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de Jean-Christophe A... et de Mme B... C....
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A... et Mme C... sont propriétaires d'une parcelle, située en zone A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-André (Pyrénées-Orientales), sur laquelle l'installation des résidences mobiles de loisirs et des caravanes est interdite en vertu de ces dispositions. Ils ont fait l'objet, en dernier lieu, par un arrêt de la cour d'appel de Montpellier du 12 octobre 2015, d'une condamnation pénale à une amende et à une remise en état des lieux par l'enlèvement des deux caravanes, du mobil-home et de l'algéco installés sur leur parcelle, dans les trois mois sous astreinte, pour infraction tant aux dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-André, qu'à l'arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 2 août 1982 portant interdiction du stationnement des caravanes et de l'implantation d'habitations légères de loisirs, quelle qu'en soit la durée, sur une partie du territoire communal correspondant aux terrains classés en zone NA et NC du plan d'occupation des sols de la commune et à l'arrêté du 28 juillet 2005 du maire de Saint-André pris en application de l'article R. 443-9 du code de l'urbanisme, portant interdiction du camping et du stationnement des caravanes sur l'ensemble du territoire communal, en dehors des terrains spécialement aménagés à cet effet. La commune de Saint-André se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 19 avril 2021 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a, d'une part, annulé le jugement du 12 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes formées par M. A... et Mme C... contre les décisions implicites du maire de la commune refusant d'abroger les deux arrêtés précités et, d'autre part, a enjoint au maire de cette commune de les modifier sous astreinte pour exclure de leur champ d'application les résidences mobiles qui constituent l'habitat permanent de gens du voyage.
Sur le refus d'abroger l'arrêté préfectoral du 2 août 1982 :
2. Depuis l'entrée en vigueur du décret du 29 mars 1984 modifiant le code de l'urbanisme et relatif au camping et au stationnement des caravanes, la compétence pour interdire, sur le fondement des article R. 443-3 et R. 443-3-1 du code de l'urbanisme, le stationnement des caravanes lorsqu'il est de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques, aux paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales, à la conservation des milieux naturels ou à l'exercice des activités agricoles et forestières et que la commune est dotée d'un plan d'occupation des sols, désormais d'un plan local d'urbanisme, n'est plus attribuée au préfet mais au maire. Il suit de là que la modification ou l'abrogation d'un arrêté pris par le préfet pour interdire le stationnement des caravanes sur le territoire d'une commune relève désormais de la compétence du maire.
3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'au regard de leur identité d'objet, rappelé au point 1, ainsi que du champ d'application géographique plus large de la mesure la plus récente, qui couvre le territoire visé par la mesure antérieure, l'arrêté pris par le maire de Saint-André le 28 juillet 2005 a, compte tenu de ce qui est dit au point précédent, implicitement mais nécessairement abrogé l'arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 2 août 1982. Il s'ensuit que les conclusions présentées le 11 juillet 2019 par M. A... et Mme C... devant le tribunal administratif de Montpellier, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite du maire de Saint-André de modifier ou d'abroger l'arrêté préfectoral du 2 août 1982 étaient irrecevables. En annulant cette décision, la cour administrative d'appel de Marseille, à qui il appartenait de relever d'office cette irrecevabilité, a commis une erreur de droit.
Sur le refus d'abroger l'arrêté municipal du 28 juillet 2005 :
4. En premier lieu, l'article L. 111-25 du code de l'urbanisme prévoit, au titre du règlement national d'urbanisme, qu'" un décret en Conseil d'Etat précise les conditions dans lesquelles peuvent être installées ou implantées des caravanes, résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs " et que ce décret détermine notamment les catégories de terrains aménagés sur lesquels les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs peuvent être installées ou implantées. En application de ces dispositions, d'une part, l'article R. 111-41 de ce code précise que " sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d'être déplacés par traction mais que le code de la route interdit de faire circuler " et l'article R. 111-42 du même code dispose que : " Les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être installées que : / 1° Dans les parcs résidentiels de loisirs spécialement aménagés à cet effet (...) ; / 2° Dans les villages de vacances classés en hébergement léger en application du code du tourisme ; / 3° Dans les terrains de camping régulièrement créés (...) ". D'autre part, l'article R. 111-47 du code de l'urbanisme précise que : " Sont regardés comme des caravanes les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent en permanence des moyens de mobilité leur permettant de se déplacer par eux-mêmes ou d'être déplacés par traction et que le code de la route n'interdit pas de faire circuler ". Aux termes de l'article R. 111-49 du code de l'urbanisme : " L'installation des caravanes, quelle qu'en soit la durée, est interdite dans les secteurs où la pratique du camping a été interdite dans les conditions prévues à l'article R. 111-34. (...) ". L'article R. 111-34 du même code prévoit que " la pratique du camping en dehors des terrains aménagés à cet effet peut (...) être interdite dans certaines zones par le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu. Lorsque cette pratique est de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques, aux paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales, à la conservation des milieux naturels ou à l'exercice des activités agricoles et forestières, l'interdiction peut également être prononcée par arrêté du maire (...) ".
5. En second lieu, le I de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage dispose que : " Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet. / Ce mode d'habitat est pris en compte par les politiques et les dispositifs d'urbanisme, d'habitat et de logement adoptés par l'Etat et par les collectivités territoriales ". A ce titre, d'une part, le schéma départemental mentionné au II de cet article prévoit les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisés, outre des aires permanentes d'accueil et des aires de grand passage, " 2° Des terrains familiaux locatifs aménagés et implantés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme et destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles, le cas échéant dans le cadre des mesures définies par le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, ainsi que le nombre et la capacité des terrains". L'article L. 444-1 du code de l'urbanisme régit " l'aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d'Etat ou de résidences mobiles au sens de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ", qu'il soumet à permis d'aménager ou à déclaration préalable, et, s'il impose en principe que ces terrains soient situés dans des secteurs constructibles, il permet leur aménagement dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées définis à cette fin dans les zones naturelles, agricoles ou forestières par le règlement du plan local d'urbanisme, en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme. D'autre part, si le I de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 permet que, dans une commune qui remplit les obligations qui lui incombent en application de l'article 2, le stationnement des résidences mobiles mentionnées à l'article 1er soit interdit sur le territoire de la commune en dehors des aires d'accueil aménagées et le II du même article qu'en cas de stationnement effectué en violation d'une telle interdiction, les occupants soient mis en demeure de quitter les lieux, ces dispositions ne sont pas, en vertu de l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-815 QPC du 27 septembre 2019, applicables au stationnement des résidences mobiles appartenant aux personnes qui sont propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent. Enfin, l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme soumet à déclaration préalable : " (...) / d) L'installation, pour une durée supérieure à trois mois par an, d'une caravane autre qu'une résidence mobile mentionnée au j ci-dessous (...) / j) L'installation d'une résidence mobile visée par l'article 1er de la loi n° 2000-614 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, constituant l'habitat permanent des gens du voyage, lorsque cette installation dure plus de trois mois consécutifs ".
6. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point précédent que l'installation des résidences mobiles qui, au sens de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, constituent l'habitat permanent de gens du voyage, est entièrement régie par des dispositions particulières qui, notamment, précisent les conditions dans lesquelles ces résidences peuvent faire l'objet d'une installation sur le terrain de leur propriétaire ou en zone non constructible, de même que pour une durée supérieure à trois mois. Les articles R. 111-42 du code de l'urbanisme, réglementant l'installation des résidences mobiles de loisirs, et R. 111-49 du même code, réglementant l'installation des caravanes, qui figurent d'ailleurs au sein d'une section dont l'article R. 111-31 précise que ses dispositions " ne sont applicables ni sur les foires, marchés, voies et places publiques, ni sur les aires de stationnement créées en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ", ne sont, ainsi, pas applicables à l'installation des résidences mobiles qui, au sens de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, constituent l'habitat permanent de gens du voyage.
7. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'arrêté du 28 juillet 2005 par lequel le maire de Saint-André a interdit le camping et le stationnement des caravanes sur l'ensemble du territoire communal, en dehors des terrains spécialement aménagés à cet effet, a été pris sur le fondement des articles R. 443-3 et R. 443-3-1 du code de l'urbanisme, auxquels ont succédé les articles R. 111-42 du code de l'urbanisme, réglementant l'installation des résidences mobiles de loisirs, et R. 111-49 du même code réglementant l'installation des caravanes. Il résulte de ce qui est dit au point précédent que ces dispositions ne sont pas applicables aux résidences mobiles qui constituent l'habitat permanent de gens du voyage. Aussi, en jugeant que l'arrêté du 28 juillet 2005 du maire de Saint-André, en interdisant de façon générale, sur l'ensemble du territoire communal, en dehors des zones spécialement aménagées à cet effet, l'installation des caravanes au sens des dispositions du code de l'urbanisme citées au point 4 qui ne visent pourtant que celles utilisées à des fins de loisirs, avait entendu, en l'absence même de précision en ce sens dans l'arrêté, étendre cette interdiction à l'installation, sur le territoire communal, des caravanes constituant l'habitat permanent de gens du voyage, la cour administrative d'appel de Marseille s'est méprise sur la portée de l'arrêté du 28 juillet 2005 et a commis une erreur de droit en annulant, pour ce motif, le refus d'abrogation de cet arrêté.
8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que la commune de Saint-André, à l'encontre de laquelle M. A... et Mme C... ne peuvent utilement se prévaloir en défense du principe de l'estoppel, selon lequel une partie ne saurait se prévaloir de prétentions contradictoires au détriment de ses adversaires, est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-1 du code de justice administrative.
10. En premier lieu, il résulte de ce qui est dit aux points 2 et 3 que l'arrêté du 28 juillet 2005 du maire de Saint-André a implicitement mais nécessairement abrogé celui pris, le 2 août 1982, par le préfet des Pyrénées-Orientales. Les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite du maire de Saint-André de modifier ou d'abroger l'arrêté préfectoral du 2 août 1982 sont, par suite, irrecevables.
11. En second lieu, ainsi qu'il est dit aux points 6 et 7, l'arrêté municipal du 28 juillet 2005 doit être regardé comme ayant été pris sur le fondement des articles R. 111-42 et R. 111-49 du code de l'urbanisme qui ont uniquement vocation à réglementer l'installation des résidences mobiles et des caravanes de loisirs. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cet arrêté serait illégal et méconnaîtrait le principe de sécurité juridique, faute d'exclure, de façon expresse, de son champ d'application les résidences mobiles constituant l'habitat permanent des gens du voyage. Pour la même raison, ils ne peuvent non plus utilement soutenir que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions du 1° du III de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 qui sont relatives au stationnement des résidences mobiles appartenant à des gens du voyage sur un terrain dont ils sont propriétaires, lequel a en tout état de cause été abrogé depuis le 1er juillet 2019. Les conclusions des intéressés dirigées contre la décision implicite de refus de modifier ou d'abroger l'arrêté du 28 juillet 2005 doivent, par suite, être rejetées.
12. Il résulte tout de ce qui précède que M. A... et Mme C... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.
13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... et Mme C... la somme que demande la commune de Saint-André au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'arrêt du 19 avril 2021 de la cour administrative d'appel de Marseille est annulé.
Article 2 : Les conclusions d'appel présentées par M. A... et Mme C... sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-André au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Saint-André, à M. D... A... et à Mme B... C....
Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 octobre 2022 où siégeaient : Mme Fabienne Lambolez, assesseure, présidant ; M. Olivier Yeznikian, conseiller d'Etat et M. Nicolas Labrune, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 17 novembre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Fabienne Lambolez
Le rapporteur :
Signé : M. Nicolas Labrune
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Pilet
