Vu le titre Ier du livre III du code des juridictions financières relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu la lettre du 19 septembre 1994, enregistrée au Parquet le même jour, par laquelle la Cour des comptes, sur déféré décidé par la deuxième chambre dans sa séance des 23 et 28 mars 1994 et transmis par lettre signée de son président, a saisi la Cour de discipline budgétaire et financière d'irrégularités constatées dans la gestion du musée Rodin, établissement public de l'Etat ;
I. La tenue de la comptabilité générale des matières et les pertes au comptoir de vente du musée :
Sur les irrégularités :
Considérant que le service commercial du musée, rattaché au directeur, est chargé notamment de la gestion des stocks commerciaux et de la commercialisation des reproductions, ouvrages, affiches, cartes postales et articles divers, à l'exception de la vente de bronzes originaux qui relève directement du directeur du musée ;
Considérant que la comptabilité spéciale des matières a pour objet, aux termes de l'article 54 du règlement général sur la comptabilité publique, la description des existants et des mouvements concernant les stocks de marchandises ;
Considérant que la comptabilité des stocks commerciaux du Musée Rodin était tenue manuellement sur un fichier à l'agence comptable d'après les données relatives aux mouvements de stocks et à l'inventaire physique de fin d'année transmises par le service commercial ; qu'aucun contrôle de cohérence n'était effectué entre les données du fichier et les pièces justificatives détenues par le service commercial ; que les écritures de mouvements de stocks étaient passées avec un retard de l'ordre de trois à six mois ; que la tenue du fichier a été abandonnée en juillet 1991 sur décision de l'agent comptable et n'a été reprise par le service commercial que le 1er janvier 1992 ;
Considérant que l'inventaire annuel a été établi jusqu'en 1992 sans aucun contrôle ni de la responsable du service commercial ni de l'agent comptable ; qu'il l'a été en 1993 avec un contrôle de la responsable du service commercial ; que ce document n'était transmis à l'agent comptable que six à huit mois après la clôture de l'exercice ;
Considérant que les rapprochements effectués à la fin des exercices 1992 et 1993 entre le stock comptable du fichier et l'existant déterminé par les inventaires de fin d'exercice ont fait apparaître des écarts importants ; que l'écart au 22 janvier 1993 a été évalué à 524.337 F hors taxes, soit 11,6 % du chiffre d'affaires annuel de la boutique du musée ; que l'écart au 3 janvier 1994 a été évalué à 740.859 F hors taxes, soit 17,1 % du chiffre d'affaires annuel de la boutique ; qu'une seconde évaluation, effectuée en 1995, a conduit à ramener ces écarts respectivement à 370.474 F et à 535.679 F, soit 7,5 % et 11,21 % du chiffre d'affaires ;
Considérant que les déficiences de la comptabilité matière empêchaient de mesurer avec précision les disparitions d'objets destinés à la vente ; que les mesures visant à réduire les écarts constatés ont été limitées et tardives ;
Considérant que les déficiences dans la tenue de la comptabilité spéciale des matières, le défaut de surveillance de la part des responsables et le défaut d'organisation des services concernés constituent des infractions aux règles de gestion des biens du Musée Rodin ; que ces faits tombent sous le coup des sanctions prévues à l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
Considérant que les faits postérieurs au 20 septembre 1989 ne sont pas couverts par la prescription instituée par l'article L. 314-2 du code des juridictions financières ;
Sur les responsabilités encourues :
Considérant que la Cour des comptes, en 1988, à la suite du contrôle des comptes et de la gestion du Musée Rodin pour les exercices 1978 à 1985, avait appelé l'attention du comptable, M. Y..., et de l'ordonnateur, M. A..., sur l'importance des pertes au comptoir de vente et sur les défauts de surveillance constatés ;
Considérant qu'aux termes de l'article 179 du décret du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, "l'agent comptable est également chargé de la comptabilité matière" et que "lorsqu'il ne peut tenir lui-même la comptabilité matière, il en exerce le contrôle" ;
Que M. Y..., en fonctions jusqu'au 2 janvier 1991, a assuré la tenue de la comptabilité spéciale des matières sans procéder aux contrôles de cohérence qui s'imposaient tout particulièrement en l'espèce en raison des écarts entre la comptabilité et l'existant, révélateurs de pertes importantes ; qu'il a fait état, dans son mémoire en défense, de demandes verbales de renfort de personnel adressées au secrétaire général du Musée face aux difficultés suscitées par les absences des deux agents du poste comptable, mais qu'il n'a pas alerté la direction de la comptabilité publique ;
Que son comportement est caractérisé par l'inaction malgré la mise en garde reçue en 1988 de la Cour des comptes qui lui avait enjoint pour l'avenir "de veiller, s'agissant particulièrement des articles présentés au comptoir de vente, au contrôle des inventaires et des existants, conformément aux dispositions de l'article 179 du décret du 29 décembre 1962 et de l'instruction générale sur la réglementation des établissements publics administratifs" ;
Que M. X..., comptable du Musée Rodin à partir du 3 janvier 1991, a cessé de tenir la comptabilité spéciale des matières en juillet 1991, estimant que cette tâche incombait au service commercial ; qu'il affirme en avoir alors informé verbalement la responsable du service commercial, puis le directeur du musée, ce que ceux-ci contestent ; qu'il précise dans son mémoire en défense que l'agent chargé à l'agence comptable de tenir le fichier des stocks a été muté au service commercial en septembre 1991, qu'il ne pouvait donc ignorer que la comptabilité matière n'était plus tenue à l'agence comptable mais n'en a cependant repris la tenue qu'à compter du 1er janvier 1992 ;
Que si M. X... n'a pas effectué immédiatement de contrôles lorsqu'il a eu connaissance des écarts importants relatifs à 1992 et à 1993, il a toutefois dès son entrée en fonctions cherché à résoudre le problème d'effectifs de l'agence comptable ; qu'en outre doivent être relevés ses efforts pour redresser la situation très obérée du poste comptable ; que ces circonstances conduisent à écarter sa responsabilité ;
Considérant que M. A..., directeur du Musée Rodin, est chargé à ce titre, d'assurer la direction scientifique, administrative et financière de l'établissement en application du décret du 2 février 1993, de même qu'antérieurement par application du décret du 12 mars 1919 qui donnait à l'ordonnateur le titre de conservateur ;
Que, bien qu'il ait indiqué en 1988 à la Cour des comptes qu'il se proposait de prendre différentes mesures pour corriger les anomalies que la juridiction lui signalait, il n'a pas pris de mesures réelles pour limiter les disparitions d'objets, même après avoir eu connaissance, le 29 janvier 1993 et le 24 février 1994, des importantes pertes enregistrées ; que la première demande écrite adressée par lui à la responsable du service commercial sur la question des pertes date du 8 octobre 1993, moment où commençait un nouveau contrôle de la Cour des comptes ; que l'installation d'un premier portique anti-vol à la boutique de l'hôtel Biron n'a eu lieu qu'en 1995 ; que l'informatisation qu'il annonçait comme imminente en 1988 n'était toujours pas mise en oeuvre en 1995 ;
Qu'il peut donc être reproché à M. A... un défaut de surveillance sur le fonctionnement du service commercial et des négligences dans l'organisation de ce service ; que le manque de fiabilité de la comptabilité spéciale des matières invoqué par M. A... dans son mémoire en défense ne saurait justifier le caractère tardif de sa réaction ; que les déficiences des services administratifs du Musée dont il fait également état ne dégagent pas non plus sa responsabilité ; que l'ampleur des écarts constatés en 1993 et 1994, alors que la Cour des comptes l'avait alerté dès 1988, constitue une circonstance aggravante ;
Considérant que Mme Z... n'a pris ou proposé que des mesures limitées et tardives pour remédier aux déficiences de la comptabilité des stocks commerciaux et pour réduire les vols à la boutique du Musée alors qu'elle aurait dû s'en préoccuper tout particulièrement en sa qualité de responsable du service commercial, directement rattachée au directeur du musée ;
Qu'il ne peut être retenu, comme allégué dans son mémoire en défense, que la boutique du Musée n'a jamais relevé de la compétence de Mme Z... au motif que la fonction comptable relevait de l'agence comptable ; que le service commercial est chargé, en effet, de la gestion des stocks commerciaux et de la vente des produits et qu'il a tenu la comptabilité matière à compter du 1er janvier 1992 ;
Qu'il peut donc être reproché à Mme Z... un défaut de surveillance et d'organisation du service dont elle avait la responsabilité directe ;
Que les propositions, non suivies d'effets, d'informatisation des stocks commerciaux citées dans le mémoire en défense, ne sauraient suffire à exonérer Mme Z... de sa responsabilité ; que le contexte dans lequel travaillait Mme Z..., qui devait être licenciée le 31 mai 1994, atténue sa responsabilité sans permettre toutefois de l'écarter ;
II. Le recours à un prestataire extérieur pour une mission d'assistance à l'agence comptable et pour une mission d'étude sur le service commercial
Sur les irrégularités :
Considérant que l'article 187 du règlement général sur la comptabilité publique impose aux agents comptables des établissements publics nationaux de transmettre au juge des comptes le compte financier qu'ils ont établi avant l'expiration du huitième mois suivant la clôture de l'exercice ;
Considérant que M. Y... a éprouvé des difficultés à remplir sa tâche à partir du dernier trimestre 1989, étant rappelé que l'agent comptable du Musée Rodin exerce, à titre principal, les fonctions d'agent comptable de la Réunion des Musées nationaux ; que les deux agents qui l'assistaient au Musée Rodin ont été absents, 21 mois pour l'un et 4 mois pour l'autre au cours de la période comprise entre l'automne 1989 et l'automne 1991 ; qu'il a produit les comptes de 1989 et de 1990 avec des retards de 23 mois et de 32 mois respectivement ; qu'il a été pour ce motif condamné par la Cour des comptes à deux amendes définitives ;
Considérant qu'en janvier 1990, le directeur du Musée a fait appel à un consultant, avec l'accord de M. Y..., pour aider l'agent comptable a établir les comptes du Musée ; que le Musée a réglé à ce consultant entre février 1990 et mai 1992 des honoraires d'un montant total de 1.097.939,50 F ; qu'en outre, l'établissement public a versé 322.030 F à neuf étudiants vacataires engagés en 1990 et 1991 à la demande du consultant ;
Que les rémunérations versées au consultant correspondent à deux opérations successives ; que les honoraires imputés sur les exercices 1989, 1990 et 1991 rémunèrent des prestations d'assistance à l'agent comptable ; qu'une mission distincte d'étude du service commercial a donné lieu aux versements d'honoraires imputés sur l'exercice 1992 ;
Considérant en premier lieu que le montant des versements d'honoraires pour assistance à l'agence comptable, effectués au vu de mémoires arrêtés généralement par le directeur du musée et de procès-verbaux de réception signés par l'agent comptable, a atteint 905.807,50 F, sans compter les dépenses de vacations ; qu'en conséquence, c'est en méconnaissance de l'article 104 du code des marchés publics qu'aucun appel d'offres n'a été organisé par l'établissement public ;
Que, pour permettre une imputation sur l'exercice 1989 des premiers versements, alors que le consultant a exposé lui-même qu'il n'avait commencé à travailler que le 29 janvier 1990, des pièces ont été antidatées avant d'être jointes à deux mandats de paiement de l'exercice précédent ; qu'ont ainsi été réglées les 27 et 28 février 1990 deux factures d'un montant total de 51.887,50 francs, portant les dates du 30 novembre et du 29 décembre 1989, certifiées exactes par le directeur du Musée, la première étant appuyée d'un procès-verbal de réception des prestations daté du 15 décembre 1989 et signé par M. Y... ;
Que les honoraires imputés sur l'exercice 1990 s'élèvent à 299.465 F ; que l'addition à ce montant des sommes irrégulièrement imputées sur l'exercice 1989 aurait fait franchir le seuil de passation d'un marché public porté à 300.000 F par le décret du 3 juillet 1990 et antérieurement fixé à 180.000 F ;
Qu'aucun marché ou contrat n'a été passé avec le consultant pour ses prestations en 1990 ; que l'engagement de dépenses n'a pas été soumis au visa du contrôleur financier comme il aurait dû l'être en application de l'arrêté du 8 décembre 1986 fixant les modalités du contrôle financier sur l'établissement public et retenant un seuil de 100.000 F pour le visa préalable des conventions, travaux ou fournitures ;
Que les honoraires versés en 1991 au consultant s'élèvent à 554.455 F, soit un montant supérieur au seuil de passation d'un marché public ; qu'aucun marché n'a pourtant été passé ; qu'un contrat n'a été conclu que pour les prestations effectuées au cours du dernier trimestre de 1991, pour un montant de 289.087,50 F ; qu'il n'a été visé par le contrôleur financier que le 31 décembre 1991 après l'exécution des prestations ;
Que ce contrat de prestation de services qui avait pour objet l'établissement définitif des comptes financiers de 1989 et 1990, prévoyait la remise d'un rapport faisant un constat précis et détaillé des problèmes rencontrés, des travaux effectués pour y apporter des solutions et des résultats obtenus ; qu'aucun rapport n'a été produit par le consultant ; que les comptes de 1989 et 1990 remis respectivement en avril 1991 et en février 1992 à l'agent comptable comportaient des discordances entre les soldes comptables et les états de développement de ces soldes et que des rectifications ont dû être effectuées par l'agent comptable avant transmission à la Cour des comptes ; que le directeur du Musée a cependant signé le 29 janvier 1992 un procès-verbal attestant la bonne réception des prestations fournies par le consultant ;
Considérant sur ce premier point que l'absence d'appel d'offres pour la mission d'assistance à l'agence comptable, l'absence de marché en 1990 et 1991, l'établissement de pièces antidatées pour permettre l'imputation de dépenses sur l'exercice 1989, la conclusion d'un contrat de régularisation partielle en 1991, l'attestation du service fait sans vérification de sa bonne exécution, constituent des infractions aux règles d'exécution des dépenses du Musée sanctionnées par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
Que le fait de ne pas soumettre la totalité des engagements de 1990 et une partie des engagements de dépenses de 1991 au contrôleur financier constitue une infraction aux règles applicables en matière de contrôle financier, sanctionnée par l'article L. 313-1 du même code ;
Considérant, en second lieu, que la mission d'étude sur le service commercial confiée au consultant a fait l'objet d'un contrat de régularisation signé le 7 avril 1992, les prestations ayant été effectuées entre le 3 février et le 25 mars 1992 ;
Que ce contrat prévoyait la production d'un rapport d'activité faisant un constat précis et détaillé des travaux effectués pour apporter des solutions et des résultats obtenus ; que le rapport remis par le consultant est un document de deux pages qui fait apparaître que les prestations demandées n'ont été que très partiellement réalisées ; que le directeur du Musée a néanmoins signé le 29 avril 1992 un procès-verbal de réception attestant le service fait, ce qui a permis le règlement des honoraires contractuels, soit 192.132 F ; qu'il a affirmé n'avoir signé cette attestation qu'après avoir entendu la responsable du service commercial indiquer que le travail effectué par le consultant donnait entière satisfaction sur tous les points évoqués ;
Considérant sur ce second point que la conclusion d'un contrat de régularisation et l'attestation du service fait permettant le règlement des prestations alors qu'elles n'avaient été que partiellement exécutées constituent des infractions aux règles d'exécution des dépenses du Musée sanctionnées par l' article L. 313-4 du code précité ;
Sur les responsabilités encourues :
Considérant que les diverses infractions relatives aux conditions dans lesquelles l'établissement public a fait appel à un consultant extérieur et a honoré ses prestations engagent la responsabilité du directeur du Musée Rodin, M. A... ; qu'à la décharge de M. A... peut être admis, d'une façon générale, le fait qu'il n'a pas reçu des services de l'établissement public, notamment du secrétaire général pendant les premières années de ses fonctions, toute l'assistance nécessaire dans la mise au point des modalités d'intervention du consultant et dans le suivi administratif de ses prestations ; qu'en revanche le défaut d'information du conseil d'administration sur le recrutement du consultant constitue une circonstance aggravante ;
Considérant qu'en donnant son accord, sans en informer la direction de la comptabilité publique, au recours à un consultant extérieur pour remplir une tâche que le règlement général sur la comptabilité publique met à la charge des agents comptables et en acceptant notamment de signer un procès-verbal de réception antidaté, M. Y... a pris une part à certaines des infractions relevées ; qu'il a fait valoir qu'il n'était nullement question en janvier 1990 de proroger le recours à ce consultant au-delà des mois de mars ou d'avril 1990, considération qui vaut aussi pour le directeur du musée, mais qu'il est établi que les paiements se sont poursuivis bien au-delà de cette date, au vu de procès-verbaux qu'il a signés ;
Considérant qu'il sera fait une juste appréciation de l'ensemble des circonstances de l'affaire en infligeant une amende de 15.000 F à M. A..., de 10.000 F à M. Y..., de 4.000 F à Mme Z... et en relaxant M. X... ;
Considérant que les circonstances de l'espèce justifient la publication au Journal officiel de la République française ; ... (condamnation de M. A... à une amende de 15.000 francs ; de M. Y... à une amande de 10.000 francs et de Mme Z... à une amende de 4.000 francs ; relaxe de M. X... ; publication de l'arrêt au Journal officiel de la République française).
