| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 13 octobre 2023, 21VE01900

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Cellettes a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté interministériel du 16 juillet 2019 par lequel le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont rejeté sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle consécutive à un phénomène de mouvements de terrain imputable à la sécheresse et à la réhydratation des sols, entre le 1er juillet et le 31 décembre 2018, ainsi que la décision du ministre de l'intérieur du 16 décembre 2019 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2000690 du 22 juin 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 juin, 16 juillet et 13 septembre 2021, la commune de Cellettes, représentée par Me Micou, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté interministériel en ce qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire ;

3°) d'enjoindre à l'Etat de réexaminer sa demande ;

4°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la lettre de notification est insuffisamment motivée ;

- il n'est pas établi que le préfet du Loir-et-Cher ait soumis un dossier complet aux ministres ;

- la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles ne repose pas sur une existence légale et ne pouvait donc pas être consultée dans le cadre de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ;

- cette commission a pris la décision attaquée, qui n'a été qu'entérinée par les ministres ;

- elle était irrégulièrement composée, dès lors qu'elle ne comportait aucun expert spécialisé dans les mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols ;

- elle n'a pas examiné sa situation particulière ;

- les critères de définition de l'état de catastrophe naturelle n'ont jamais été définis par la loi et sont dans la pratique changeants, provoquant une insécurité juridique ;

- la circulaire décrivant les critères de définition de l'état de catastrophe naturelle utilisée comporte des erreurs quant aux données relatives au nombre de postes pluviométriques de Météo-France en France et dans le département du Loir-et-Cher.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, représenté par Me Fergon, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Cellettes la somme de 3 000 euros à verser à l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la lettre de notification de l'arrêté attaqué est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la commune de Cellettes ne sont pas fondés.

La circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles sollicitée par mesure d'instruction a été produite le 21 septembre 2023 et communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

- la circulaire interministérielle du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ;

- la circulaire du ministre de l'intérieur du 10 mai 2019 relative à la procédure de l'état de catastrophe naturelle et à la révision des critères permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine de mouvements de terrain différentiels ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Even, président de chambre,

- et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. ".

2. La commune de Cellettes, s'estimant en état de catastrophe naturelle, a présenté au préfet du Loir-et-Cher une demande de reconnaissance de cet état au titre d'un phénomène de mouvements différentiels de terrains, consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2018 et le 31 décembre 2018 sur le fondement de l'article L. 125-1 du code des assurances. Par l'arrêté interministériel du 16 juillet 2019, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics, à l'annexe 2 de cet arrêté, ayant inscrit la commune de Cellettes sur la liste de celles pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle n'a pas été constaté au titre de cette période, ont ainsi refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. Elle fait appel du jugement du 22 juin 2021 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur le moyen tiré de l'absence de motivation de la lettre de notification :

3. Si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances précitées exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'Etat dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient en revanche être interprétées comme imposant une motivation en la forme d'un arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi la circonstance que la lettre de notification du préfet du Loir-et-Cher serait insuffisamment motivée est sans incidence sur la légalité de l'arrêté interministériel litigieux.

Sur les vices de procédure allégués :

4. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

En ce qui concerne l'insuffisance du dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle transmis par le préfet du Loir-et-Cher au ministre de l'intérieur :

5. Le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer et le secrétaire d'Etat au budget ont, par une circulaire du 19 mai 1998, posé les règles de constitution, de validation et de transmission des dossiers de demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Cette circulaire, qui a été rendue opposable par sa publication le 1er janvier 2019 dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration, précise que dans le cas de dommages résultant de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, le préfet de département compétent doit joindre à la demande de reconnaissance de la ou des communes qu'il transmet aux services du ministère de l'intérieur : " - [son] rapport circonstancié sur la nature et l'intensité de l'évènement indiquant avec précision les dates et heures de début et de fin de l'évènement, le nombre de communes concernées et les mesures de prévention qui ont été prises, qui peuvent être prises, ou qui sont envisagées (...), - le rapport météorologique [et] géotechnique [en cas de première demande], (...) - la liste de communes atteintes, des cantons et des arrondissements concernés, classés par ordre alphabétique, - la liste de communes ayant déjà bénéficié d'un arrêté interministériel au titre de la sécheresse et des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols (...). ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été prise sur la base d'une analyse de données relatives à la commune de Cellettes, géotechniques et météorologiques par le biais d'indicateurs d'humidité des sols superficiels, comparées à des seuils préalablement définis. Dans ces conditions, et alors que ces données ne sont pas contestées par la commune, la circonstance, à la supposer établie, que le dossier transmis par le préfet du Loir-et-Cher au ministre de l'intérieur n'aurait pas comporté tous les éléments prévus par la circulaire précitée, n'a pas influencé le sens de la décision prise, et n'a pas privé la commune d'une garantie. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de transmission du dossier de demande au ministre de l'intérieur doit donc être écarté.

En ce qui concerne les moyens liés à l'avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles :

7. Les ministres à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l'absence de dispositions le prévoyant expressément, de s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir. Le ministre de l'intérieur et de la décentralisation, le ministre de l'économie, des finances et du budget et le secrétaire d'Etat chargé du budget ont par une circulaire du 27 mars 1984, institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis.

8. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles n'aurait pas été légalement créée et de ce que, par conséquent, sa consultation aurait vicié la procédure, ne peut qu'être écarté, les modalités de publication de la circulaire précitée étant par ailleurs sans influence sur la légalité de la décision attaquée.

9. En deuxième lieu, la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 précitée précise, en son titre IV, que cette commission interministérielle " est composée : / - d'un représentant du ministère de l'intérieur et la décentralisation, appartenant à la direction de la sécurité civile ; / - d'un représentant du ministère de l'économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances ; / - d'un représentant du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget " et que son secrétariat " est assuré par la caisse centrale de réassurance ". La commune de Cellettes n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que l'absence d'experts au sein de cette commission interministérielle constitue un vice de procédure, leur présence n'étant prévue par aucun texte.

10. En troisième lieu, la circonstance que la commission interministérielle ait étudié de nombreuses demandes au cours de la séance à l'issue de laquelle elle a rendu son avis concernant celle de la commune de Cellettes n'est pas, au regard notamment des données utilisées et aux travaux préparatoires effectués pour ce faire, de nature à établir que cette commission puis les ministres n'auraient pas examiné la situation particulière de la requérante.

11. Enfin, cette commission a pour seule mission d'éclairer les ministres compétents sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que si les ministres ont fait leurs les motifs retenus par cette commission interministérielle pour donner un avis négatif à la demande présentée par la commune de Cellettes, il n'est pas établi qu'ils se seraient crus liés par celui-ci et n'ont donc pas illégalement délégué à cette commission la compétence pour constater l'état de catastrophe naturelle. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise par cette commission et serait de ce fait illégale, doit être écarté.

Sur les moyens de fond :

12. Il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances précitées que le législateur a entendu confier aux ministres concernées la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Pour ce faire, ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune.

13. Il ressort des pièces du dossier que la méthodologie et les critères mis en œuvre par les ministres pour prendre la décision contestée afin de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine de mouvements de terrain différentiels sont ceux énoncés par une circulaire du 10 mai 2019. Il ressort des termes de cette circulaire que " deux critères sont pris en compte cumulativement : un critère géotechnique et un critère météorologique. ". Le critère géotechnique est relatif à la présence dans le sol de la commune d'argiles sensibles au phénomène de " retrait-gonflement " et le critère hydrométéorologique est relatif au niveau d'humidité des sols superficiels. L'analyse de ce dernier critère est effectuée sur la base de données recueillies par Météo-France, qui permettent d'établir un indicateur d'humidité des sols superficiels ainsi qu'une durée de retour de cet indicateur pour chacune des quatre saisons. Une intensité anormale, au sens des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances précitées, de l'agent naturel " sécheresse " est retenue lorsque l'indice moyen d'humidité des sols est supérieur ou égal à 25 ans.

14. En premier lieu, la seule circonstance que ces éléments n'ayant jamais été définis par la loi seraient donc changeants, ce qui n'est au demeurant pas établi, ne suffit pas à établir que la décision attaquée méconnaitrait le principe de sécurité juridique qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps.

15. En deuxième lieu, il n'est pas établi que la méthodologie employée et les critères utilisés par les ministres seraient inappropriés pour caractériser l'intensité et l'anormalité de l'épisode de sécheresse en cause et méconnaîtrait donc les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances précitées.

16. En troisième lieu, si la commune de Cellettes soutient que le nombre de postes pluviométriques sur le territoire national et sur le territoire du département du Loir-et-Cher indiqués au sein de la circulaire du 10 mai 2019 précitée ne sont pas conformes à la réalité, il ressort des termes de cette circulaire que cette information y est indiquée dans l'unique but d'illustrer l'explication de la méthode de recueil des données utilisées dans le cadre de la méthodologie mentionnée au point 13 du présent arrêt. Cette circonstance est dès lors sans incidence sur la validité de la méthode d'appréciation utilisée et par suite sur la légalité de l'arrêté attaqué.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la commune de Cellettes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Cellettes demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Cellettes une somme de 1 000 euros à verser à l'Etat sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Cellettes est rejetée.

Article 2 : La commune de Cellettes versera à l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cellettes, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué chargé des comptes publics.

Copie en sera adressée au préfet du Loir-et-Cher.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023.

Le président-rapporteur,

M. EVEN

L'assesseure la plus ancienne,

B. AVENTINO

La greffière,

C. RICHARD

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué chargé des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

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N° 21VE01900