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§ Roumanie, Haute cour de cassation et de justice, Chambre de contentieux administratif et fiscal, 22 janvier 2016, 84/CCAF/2016

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : 84/CCAF/2016
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ro;haute.cour.cassation.justice;arret;2016-01-22;84.ccaf.2016 ?

Analyses :

Document émis par le chef d’une mission civile de l’Union Européenne: Absence du caractère de document administratif.


Texte :

ROUMANIE
LA HAUTE COUR DE CASSATION ET JUSTICE
SECTION DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF ET FISCAL

On examine le pourvoi de PB contre la sentence civile n° 1729 du 2 juin 2014 de la Cour d’Appel de Bucarest – VIIIe Section de contentieux administratif et fiscal.
En l’absence des parties, dont on n’a pas disposé la citation, conformément à l’art. 493 alin. 6 du Nouveau Code de procédure civile.

LA HAUTE COUR,
Vu le présent pourvoi;
Suite à l’examen des travaux du dossier, constate ce qui suit:
1. Sentence de la Cour d’Appel
Par sa sentence civile n° 1729 du 2.06.2013, la Cour d’Appel de Bucarest, VIIIe section de contentieux administratif et fiscal, a rejeté comme inadmissible l’action formée par le réclamant PB contre les accusés Ministère des Affaires Etrangères, Union Européenne, Service Européen d’Action Extérieure, Capacité Civile du Plan et de la Direction de l’UE, l’European Union Police Mission en Afghanistan, HH- le Commandant des Opérations Civiles PSAC de l’UE, KR – Chef de Mission de l’EUPOL Afghanistan, PD – Adjoint du Chef de la mission EUPOL Afghanistan, AM – Conseiller Juridique du Chef de la Mission EUPOL Afghanistan, le Ministère Public – le Parquet près la Haute Cour de Cassation et Justice, ayant pour objet:
l’annulation de la Décision intitulée « Several Requests » émise le 26.03.2013 par le Chef de la Mission EUROPOL Afghanistan, KA R;
l’obligation des accusés de payer la somme de 6910,4 Euros au titre de dédommagements pour réparer le préjudice matériel causé et 20.000 Euros pour le préjudice moral, avec les intérêts légaux respectifs depuis la date où l’action a été introduite et jusqu’au paiement effectif.

2. Le pourvoi déclaré par PB C
Contre la sentence de la Cour Appel, le réclamant s’est pourvu en pourvoi, invoquant le motif de cassation prévu par l’art. 488 al. (1) pt. 8 du Code de procédure civile.

Le requérant soutenait que la légalité des documents du chef de mission devait être analysée du point de vue du Plan Opérationnel – document normatif adopté en janvier 2013 par décision du Conseil de l’UE – qui constitue la loi, au sens de l’art. 2 lettre c) de la Loi n° 554/2004, étant assumé par l’Etat roumain devant l’EUPOL. Conformément au point 5.2.2 page 32-33 du Plan Opérationnel, le personnel secondé demeure sous l’autorité totale de l’Etat secondant, tandis que selon l’art. 5 al. (4) de la Décision 2010/279/PESC du Conseil du 18 mai 2010 concernant la Mission de Police de l’UE en Afghanistan (EUPOL Afghanistan), tous les membres du personnel détaché demeurent entièrement sous la commande des autorités nationales de l’Etat, le contrôle opérationnel étant transféré au commandant de l’opération civile.
La décision intitulée « Several Requests », affirme encore le requérant, a la nature d’un document administratif émis en vertu du transfert d’autorité de l’Etat roumain, suite au Plan Opérationnel. Le chef de la mission a agi en tant que représentant de l’Etat roumain, sur la base de l’autorité dont il fut investi par l’Etat roumain.
Le requérant a également souligné que, selon l’art. 8 al. (2) de la Décision 2010/279/PESC, l’Etat répond de la solution de toute plainte liée au détachement, formulée par le personnel, la compétence, en ce sens, appartenant aux instances nationales.
Enfin, le requérant indique encore, que, dans la mesure où l’instance estimait que le litige soumis au jugement ne tenait pas du contentieux administratif, elle devait procéder à une qualification correcte de la cause et indiquer l’instance compétente, selon les dispositions de l’art. 131, 132 du Code de procédure civile.

3. Défenses des intimés

Au pourvoi, des mémoires de défense ont été présentés par les intimés Ministère Public-Parquet près la Haute Cour de Cassation et Justice, Union Européenne, Service Européen d’Action Extérieure, Capacité Civile de Planification et Action Européenne, Mission de Police de l’Union Européenne en Afghanistan, HH, Commandant des Opérations Civiles de l’Union Européenne, KR, Chef de Mission EUPOL Afghanistan, AM, Conseiller Juridique du Chef de la Mission EUPOL Afghanistan et Ministère des Affaires Etrangères, demandant de rejeter le pourvoi comme infondé.
Les intimés ont soutenu que le document attaqué ne remplissait pas les conditions d’un document administratif, ni la qualité de son émetteur, ni son but ou ses effets ne permettant de tirer un telle conclusion.
On a combattu l’argument du « transfert d’autorité » de l’Etat roumain aux structures de la mission de l’EUPOL, en indiquant que le requérant faisait confusion entre le contrôle opérationnel spécifique des structures de type militaire, et la compétence d’émettre des documents administratifs.
4. La procédure du pourvoi
Le rapport du magistrat assistant a conclu, en vertu de l’art. 493 al. (2) du Code de procédure civile, dans le sens que la voie d’attaque était admissible, préfigurant l’incidence des dispositions de l’al. (6) de la même prévision légale, vu que la question de droit posée au pourvoi n’était pas controversée.
Aucune des parties n’a formulé de point de vue sur le rapport.
Nul écrit nouveau n’a été administré au pourvoi.

5. Les considérations de la Haute Cour sur le pourvoi.
Examinant la sentence attaquée par le prisme des critiques du requérant et des défenses contenues dans les mémoires, la Haute Cour constate que le pourvoi est infondé.
Le requérant-réclamant PB a soumis la décision intitulée « Several Requests », émise le 26.03.2013 par le chef de la mission EUPOL Afghanistan KR., au contrôle de sa légalité, par la voie commune des art. 1 al. (1), 8 al. (1) et 18 al. (1) de la Loi n°554/2004.
La Cour d’Appel a rejeté son action comme inadmissible, retenant que la décision attaquée n’était pas un document administratif dans le sens de l’art. 2 al. (1) lettre c) de la Loi n°554/2004, n’étant pas émise par une autorité publique au régime de pouvoir public.
Cette solution est correcte.
Selon la définition légale de l’art. 2 al. (1) lettre c) de la Loi n° 554/2004, un document administratif est « un document unilatéral à caractère individuel ou normatif, émis par une autorité publique, au régime de pouvoir public, pour organiser la loi ou l’application concrète de la loi, qui donne naissance, modifie ou éteint des rapports juridiques ».
Le requérant-réclamant PB, procureur au Parquet près le Tribunal de Bucarest, a été détaché pour un an, au sein de la Mission EUPOL d’Afghanistan, à partir du 15.11.2010, par la Décision du CSM – Section des procureurs n° 164/2010 et des décisions successives ont prolongé son détachement jusqu’au 11.11.2014.
La mission EUPOL d’Afghanistan est une mission des PSAC (Politiques de Sécurité et Défense Commune), elle fait partie des structures de Capacité Civile de Planification et Direction de l’UE (CPCC), organisme du Service Européen d’Action Extérieure, se trouvant sous l’autorité du Haut Représentant aux Affaires Etrangères et aux Politiques de Sécurité (vice-président de la CE), tout comme du Comité des Politiques de Sécurité (PSC- organisme du Conseil de l’UE).
La mission EUPOL Afghanistan a été créée par l’Action Commune 2007 /369/PESC adoptée par le Conseil, le 30.05.2007, pour une durée de 3 ans, ultérieurement modifiée par les décisions du Conseil 2010/279/PESC et 2013/240/PESC.
La décision 2010/279/PESC fixe les objectifs et la structure de commande et contrôle de l’EUPOL, ainsi que les règles concernant le personnel de la mission, personnel qui peut être détaché par les Etats Membres ou par les institutions de l’UE ou être un personnel civil local.
Conformément à l’art. 7(3) de la décision, chaque Etat membre de l’UE supporte les coûts liés au personnel détaché par lui, y compris les salaires, assurances médicales et indemnités, autres que les diurnes et suppléments pour conditions difficiles de travail et de risque.
Les art. 5 (4) et art. 6 du même document normatif précisent, en même temps, que le personnel détaché demeure entièrement sous la commande des autorités de l’Etat qui l’a détaché, seul le « contrôle opérationnel » du personnel détaché étant transféré au Chef de la Mission EUPOL, par les structures qui ont créé la mission.
Pour un bon déroulement des activités sur le théâtre des opérations, le chef de la mission EUPOL Afghanistan exerce la commande et le contrôle du personnel, émet des instructions concernant la direction effective de la mission, y compris dans les relations avec le personnel détaché; il est responsable de la discipline au sein de la mission, mais les actions disciplinaires sont uniquement du ressort des autorités de l’Etat Membre.
Ceci étant, la Haute Cour constate que le chef de la mission EUPOL avait communiqué au requérant, dans le document attaqué, que la rémunération de son congé médical de 2012 était limitée à 20 jours, conformément à l’OPLAN 2010 et l’OPLAN 2013 (documents émis par le Conseil de l’Union Européenne pour EUPOL Afghanistan). La raison de cette réglementation a été largement expliquée par les intimés et elle repose sur la nécessité d’assurer le caractère opérationnel effectif de la mission, dans le contexte spécifique de la zone où elle fonctionne; ce qui plus est, le Ministère Public a communiqué que la législation nationale permettait de compenser le paiement des 24 jours de congé maladie non payés par EUPOL.
A la différence du requérant, la Haute Cour ne peut pas se rallier à la thèse selon laquelle le document attaqué serait émis par une structure administrative à laquelle on aurait transféré, en créant la mission, certaines prérogatives de l’administration publique de l’Etat Roumain.
Le document constitutif de la mission prouve qu’il s’agit là d’une mission civile, sans personnalité juridique, subordonnée au Service Européen d’Action Extérieure, mais que celle-ci n’avait pas la qualité juridique d’un organisme ou d’une institution européenne; la mission ne possède pas de qualité juridique administrative et ne saurait être assimilée à une autorité publique au sens de l’art. 2 al. (1) lettre b) de la Loi n° 554/2004. L’Etat roumain n’a transféré que le contrôle opérationnel du théâtre des opérations, conservant, comme nous l’avons indiqué, toutes ses autres prérogatives, concernant le personnel détaché.
Enfin, on ne saurait pas, non plus, accepter le reproche concernant l’omission de l’instance du fond de qualifier l’action et de décliner sa compétence, conformément aux art. 131 et 132 du Code de procédure civile, dans les conditions où la pratique de la sentence attaquée prouve que l’instance première avait soumis au débat la nature du document attaqué et l’inadmissibilité de l’action en tant que telle et où la reconfiguration judiciaire des prétentions du réclamant imposait de changer l’objet et la cause de la demande première.
Tous comptes faits, en vertu de l’art. 20 al. (1) de la Loi n°554/2004 et de l’art. 496 al. (1) du Code de procédure civile, le présent pourvoi sera rejeté comme infondé.

POUR CES RAISONS
AU NOM DE LA LOI
DECIDE:

Rejette comme infondé le pourvoi déclaré par PB contre la sentence civile n°1729 du 2 juin 2014 de la Cour d’Appel de Bucarest - VIIIe Section de contentieux administratif et fiscal.
Définitive.
Rendue en audience publique, en ce 22 janvier 2016.

Origine de la décision

Formation : Chambre de contentieux administratif et fiscal
Date de la décision : 22/01/2016
Date de l'import : 01/02/2017
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