Le 11 Juin 2010, on a examiné les pourvois formés par les défendeurs le Gouvernement de la Roumanie - le Premier Ministre de la Roumanie et le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur contre le jugement no. 3612 du 3 novembre 2009 de la Cour d'Appel de Bucarest - VIIIème Chambre de Contentieux Administratif et Fiscal.
Les débats ont été consignés le 11 juin 2010, le prononcé de l'arrêt étant ajourné pour le 17 juin 2010, respectivement le 24 juin 2010.
LA HAUTE COUR
Vu le présent pourvoi ;
Apres avoir examiné les travaux du dossier, constate ce qui suit:
I. Les circonstances de l'affaire
1. L'objet de l'affaire et la procédure devant le juge de fond
Par la demande déposée à la Cour d'Appel de Bucarest - VIIIème Chambre du Contentieux Administratif et Fiscal, le demandeur M.A., a sollicité, en contradiction avec les défendeurs le Premier Ministre de la Roumanie et le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur, l'annulation de la décision no.43 du 9 janvier 2009 en vue de la modification de ses rapports de travail par mobilité dans l'intérêt public. En même temps, il a sollicité la reconnaissance de la continuité des rapports de travail et le payement des droits afférents.
En motivant son action, le demandeur a montré que, par la décision attaquée, on a modifié ses rapports de travail le même jour où on a modifié les rapports de travail de tous les hauts fonctionnaires publics du Ministère de l'Administration et de l'Intérieur, contrairement aux dispositions de l'art. 27 alinéa (3) de l'Arrêté du Gouvernement no. 341/2007.
Même si la décision était fondée sur « l'intérêt public », elle n'a pas visé de satisfaire un besoin de la communauté ou de mettre en application une compétence appartenant à une institution publique. Ainsi, on ne précisait pas la date à laquelle le demandeur allait être nommé dans une autre fonction publique, et on ne précisait non plus quelle allait être cette nouvelle fonction publique, ce qui équivaut à une cessation des rapports de travail.
Par le mémoire en défense formulé, le défendeur le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur a invoqué l'absence de qualité processuelle passive, et, sur le fond, a montré que la décision était en parfaite concordance aux dispositions de l'Arrêté du Gouvernement no. 341/2007, étant une mesure qui vise la mobilité des hauts fonctionnaires publics, acte qui n'était pas conditionné par l'existence d'une fonction publique vacante.
Le défendeur le Premier Ministre de la Roumanie a soutenu, par le mémoire en défense formulé, qu'on n'avait pas modifié les rapports de travail de tous les hauts fonctionnaires publics. En ce qui concerne la nomination dans une autre fonction vacante, il a montré que cela était l'attribut de l'Agence Nationale des Fonctionnaires Publics. La mobilité dans l'intérêt public ne suppose pas l'existence d'une fonction vacante.
2. La solution de la Cour d'Appel
La Cour d'Appel de Bucarest - la VIIIème Chambre de Contentieux Administratif et Fiscal, par le jugement civil no. 3612 du 3 novembre 2009, a admis l'action formée par MA contre les défendeurs le Premier Ministre de la Roumanie et le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur, a annulé la Décision no. 43/ 2009 émise par le Premier Ministre et a décidé que le plaignant reprenne sa fonction de Secrétaire Général adjoint au Ministère de l'Administration et de l'Intérieur.
En même temps, la Cour d'Appel a disposé que le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur paye le salaire correspondant à cette fonction, à partir de la date à laquelle le plaignant avait quitté cette fonction, jusqu'à la date de son réintégration.
Afin de prononcer cette solution, le juge de fond a retenu que la Décision du Premier Ministre était illégale pour deux raisons: d'un côté, elle n'était pas motivée afin de permettre la vérification des conditions prévues à l'art. 27 alinéa (1) lettre b) pour la mobilité des hauts fonctionnaires publics, et, de l'autre côté, parce que le dispositif était contradictoire et faisait référence à la « modification » des rapports de travail sans préciser l'élément soumis à la modification, en réalité s'agissant d'une cessation du rapport de travail.
Ainsi, afin d'éliminer de façon rétroactive les effets dommageables de la décision et revenir à la situation antérieure, on a statué pour la reprise de la fonction détenue antérieurement et le payement de tous les droits salariaux afférents.
3. Les pourvois formés contre le jugement de fond
Les deux défendeurs ont formé pourvoi contre le jugement mentionné ci-dessus, en le critiquant pour son illégalité et son manque de fondement.
3.1. Le demandeur (le requérant - défendeur) le Gouvernement de la Roumanie - le Premier Ministre a fondé sa voie d'attaque sur les dispositions de l'art. 304 point 8 et 9 et l'art. 304 du Code de procédure civile, en montrant que la décision contestée a été émise tout en respectant la compétence attribuée au Premier Ministre, conformément à la Constitution de la Roumanie et à la Loi no. 90/ 2001 et cette décision a été modifiée par rapport aux dispositions légales en vigueur.
Ensuite, le requérant - défendeur a fait une présentation théorique du régime juridique de la mobilité des hauts fonctionnaires, en faisant référence aux dispositions de la Loi no. 188/1999 et de l'Arrêté du Gouvernement no. 341/2007 concernant la catégorie des hauts fonctionnaires publics, la gestion de la carrière et la mobilité des hauts fonctionnaires publics. Par la suite, il a présenté sommairement la procédure d'élaboration, avis et présentation des projets de documents visant les politiques publiques, des projets des actes normatifs et d'autres documents, en vue de l'adoption/approbation, conformément au Règlement approuvé par l'Arrêté du Gouvernement no. 561/2009.
Il a fini par déclarant que l'action du demandeur était sans fondement, parce que la mobilité dans l'intérêt public ne supposait pas l'existence d'une fonction publique correspondante qui soit vacante ou temporairement vacante, et on ne prévoyait pas une interdiction, au sens où la mobilité dans l'intérêt public soit disposée en vue de la nomination ultérieure dans une fonction publique correspondante.
3.2. Le requérant -défendeur le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur a invoqué les dispositions de l'article 304 du Code de procédure civile, en critiquant le jugement par rapport aux points suivants :
- le juge a rejeté de façon erronée l'exception du manque de la qualité processuelle passive du ministère, sans avoir en vue les limites du cadre processuel imposées par l'objet de l'action et les dispositions de la Loi no. 554/ 2004, qui convergent vers l'idée que, dans le contentieux administratif, seule l'autorité émettrice, ou, exceptionnellement, l'autorité hiérarchique supérieure peuvent avoir la qualité processuelle passive.
De manière subsidiaire, dans le cas de l'irrecevabilité de l'exception, il a sollicité l'analyse de la demande d'intervention accessoire dans l'intérêt du défendeur le Gouvernement de la Roumanie - le Premier Ministre, formulée sur le fondement de l'article 49 alinéa (3) et l'article 51 du Code de procédure civile, en sa qualité d'initiateur de l'acte administratif attaqué.
Par rapport au fond de l'affaire, il a invoqué deux aspects de non-légalité du jugement : d'un côté, il a montré, contrairement à la conclusion du juge de fond, que la décision respectait toutes les conditions légales visant la mobilité des hauts fonctionnaires publics et ne portait pas atteinte à aucun droit reconnu par la loi ou intérêt légitime, comme prévu dans la Loi no. 554/2004, ainsi n'existant pas des raisons d'annulation de l'acte administratif et, de l'autre côté, il a montré que l'intimé - requérant était retraité et que la mesure de réintégration dans la fonction détenue antérieurement et l'obligation de payement des droits salariaux afférents a la fonction violaient les dispositions de la Loi no. 329/2009 sur la réorganisation des autorités et institutions publiques, la rationalisation des dépenses publiques, le soutien du milieu d'affaires et le respect des accords-cadres avec la Commission Européenne et le Fond Monétaire International.
4. La défense du défendeur
Par le mémoire déposé au dossier, le défendeur (l'intimé - requérant) a demandé le rejet des deux pourvois comme étant non-fondés et le maintien du jugement comme étant légal et fondé.
Concernant le pourvoi du Premier Ministre, il a montré qu'il reprenait intégralement et sans modifications la défense formulée dans le mémoire déposé dans le dossier de fond.
Concernant le pourvoi du Ministère de l'Administration et de l'Intérieur, il a combattu principalement les affirmations concernant l'obligation de payement des droits salariaux afférents à sa fonction, en montrant que la Loi no. 329/ 2009 avait été adoptée ultérieurement au prononcé du jugement et que le problème du cumul de la pension et du salaire se poserait seulement après l'intégration dans la fonction et le payement des droits salariaux, quand l'intimé - requérant aura l'obligation de choisir entre les deux.
II. Les considérations de la Haute Cour sur les pourvois
En examinant l'affaire dans la lumière des raisons invoqués par les deux demandeurs et des dispositions de l'article 304 du Code de procédure civile, la Haute Cour constate que les pourvois ne sont pas fondés.
1. Arguments pertinents de fait et de droit
L'acte administratif soumis au contrôle de légalité exercé par la juridiction de contentieux administratif est la décision no. 43 du 9 janvier 2009, par laquelle le Premier ministre du Gouvernement de la Roumanie a décidé comme suit :
« A la date de l'entrée en vigueur de la présente décision, les rapports de travail par mobilité dans l'intérêt public de monsieur MA, secrétaire général adjoint dans le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur seront modifiés. Ultérieurement, monsieur MA sera nommé dans une autre fonction publique. ».
La décision a été émise sur le fondement de l'art. 19 alinéa (1) lettre b) de la Loi no. 188/1999 sur le statut des fonctionnaires publics et de l'article 27 alinéa (1) lettre b), article 31 lettre a) et art. 34 de l'Arrêté du Gouvernement no. 341/2007 sur l'admission dans la catégorie des hauts fonctionnaires publics, la gestion de la carrière et la mobilité des hauts fonctionnaires publics, avec les modifications et complètements ultérieurs.
Concernant la qualité processuelle du Ministère de l'Administration et de l'Intérieur
Bien que l'acte administratif soit émis par le Premier Ministre du Gouvernement de la Roumanie, la qualité processuelle passive du Ministère de l'Administration et de l'Intérieur découle, en accord aux règles et principes du mécanisme du contentieux administratif, de l'existence de la demande accessoire concernant l'intégration dans la fonction et l'obligation de payement des droits salariaux, la fonction publique en discussion étant celle de secrétaire général adjoint du ministère.
La qualité processuelle de défendeur du Ministère de l'Administration et de l'Intérieur, qui a fait sa défense dans ce cadre processuel, exclut l'incidence des normes concernant l'intervention des tiers dans le procès, au sens de l'article 49 et les suivantes du Code de procédure civile, la critique formulée dans ce sens étant sans fondement juridique.
Concernant la légalité de l'acte administratif attaqué
Ayant en vue le contenu de la décision, la Haute Cour constate que, comme montré par le juge du fond, la validité du document est affectée par le non-accomplissement de la condition de la motivation, mais aussi par le caractère confus, contradictoire, des mesures du dispositif, la conclusion du juge de fond n'étant pas combattue de façon convaincante par aucun des requérants - défendeurs.
Il est vrai que l'intimé - requérant, par sa fonction de secrétaire général adjoint dans un ministère, appartenait à la catégorie des hauts fonctionnaires publics, conformément à l'art. 12 lettre d) de la Loi no. 188/1999, étant dans cette qualité soumis au principe de la mobilité dans la fonction et ayant l'obligation de se montrer disponible par rapport aux nominations aux fonctions publiques, conformément à l'article 93 alinéa (1) de la même loi.
Pourtant, la « mobilité » n'est pas une notion abstraite, mais se concrétise, aux termes de l'article 87 de la Loi no. 188/ 1999, par la modification du rapport de travail, afin de a) rendre plus efficace l'activité des autorités et institutions publiques ; b) dans l'intérêt public ; c) dans l'intérêt du fonctionnaire public, pour le développement de sa carrière dans la fonction publique.
Dans le cas des hauts fonctionnaires publics, la mobilité a lieu seulement par la nomination dans une autre fonction publique de celles énumérées à l'art. 12 de la Loi no. 188/1999.
Seulement dans le cas où le haut fonctionnaire refuse de façon non-fondée la nomination, il peut être licencié et il fait ensuite partie du corps de réserve ; il bénéficiera ensuite du droit d'être redistribué dans une fonction publique vacante d'exécution ou de coordination, aux termes de l'article 93 alinéa (2) de la même loi.
Or, dans la présente affaire, le Premier Ministre a pris une mesure dont le contenu s'éloigne des règles exposées ci-dessus, vu qu'il avait demandé « la modification des rapports de travail par la mobilité dans l'intérêt publique », sans nommer ensuite l'intimé - requérant dans une autre fonction publique, ce qui équivaut à une cessation du rapport de travail.
En outre, comme le remarque le juge de fond, en l'absence de toute motivation de fait de la décision, on ne peut pas vérifier le respect de la condition de l'existence d'un intérêt publique qui mène à la prise de cette mesure et de l'équilibre raisonnable entre l'intérêt public et les responsabilités imposées au destinataire de l'acte.
L'obligation de l'autorité émettrice de motiver l'acte administratif doit se faire conformément aux coordonnées du droit à une bonne administration et constitue une garantie contre l'arbitraire dans l'administration publique, garantie qui s'impose de surcroît dans le cas des actes par lesquels on modifie ou on soutient des droits subjectifs ou des situations juridiques individuelles. La motivation d'une décision administrative ne peut pas être limitée aux normes de compétence de l'autorité émettrice, mais doit également englober les éléments de droit et de fait qui permettent d'un côté aux destinataires de connaitre et évaluer les fondements et les effets de la décision, et, de l'autre côté, de faire possible l'exercice du contrôle sur la façon dans laquelle l'autorité émettrice exerce son droit d'appréciation.
Sur les demandes accessoires
La réinsertion dans la fonction publique et le paiement des droits salariaux afférents à la fonction constituent une façon appropriée de rétablissement du droit lésé et de réparation du préjudice causé par l'acte administratif illégal, aux termes de l'article 106 de la Loi no. 188/ 1999.
Par rapport au fond des demandes accessoires, par les critiques liées à l'entrée en vigueur de la Loi no. 329/ 2009, la Haute Cour précise que ce nouvel acte normatif ne peut pas constituer le fondement d'une solution contraire à celle prononcée par le juge de fond.
En effet, dans le but de la réduction des dépenses budgétaires, le Chapitre IV de la Loi no. 329/ 2009 prévoit une série de mesures sur le régime du cumul des pensions aux salaires, cumul qui est permis, aux termes de l'art. 17 alinéa (1) de la loi, seulement si la pension nette ne dépasse pas le niveau du salaire moyen brut établi lors du calcul du budget des assurances sociales d'Etat et approuvé par la loi du budget des assurances sociales d'Etat.
Conformément à l'article 17 alinéa (2), les dispositions de l'alinéa (1) sont applicables aux personnes qui : « a) à la date de l'entrée en vigueur du présent chapitre sont des retraités cumulards ; b) après la date de l'entrée en vigueur du présent chapitre deviennent des retraités cumulards ».
Aux termes de l'art. 18 de la même loi, « (1) Les retraités prévus à l'art. 17 alinéa (2) lettre a) qui ont des activités professionnelles sur la base d'un contrat individuel de travail, d'un rapport de travail ou du document par lequel ils sont nominalisés pour la fonction en question, ont l'obligation, dans un délais de 15 jours de la date d'entrée en vigueur du présent chapitre, d'exprimer par écrit leur option entre la cessation du paiement de la pension pendant la durée de l'exercice de l'activité professionnelle et la cessation des rapports de travail ou du document de nomination pour la fonction respective, si le niveau de la pension nette dépasse le niveau du salaire moyen brut employé lors du calcul du budget des assurances sociales d'Etat, approuvé par la loi du budget des assurances sociales d'Etat. (2) Les personnes prévues à l'article 17 alinéa (2) lettre b) ont l'obligation, dans un délais de 15 jours de la date à laquelle la situation de cumul est survenue, d'exprimer par écrit leur option entre la cessation du payement de la pension pendant la durée de l'exercice de l'activité professionnelle et la cessation des rapports de travail ou du document de nomination pour la fonction respective, si le niveau de la pension nette dépasse le niveau du salaire moyen brut employé lors du calcul du budget des assurances sociales d'Etat, approuvé par la loi du budget des assurances sociales d'Etat. »
Ayant en vue le fait que, à la date de l'entrée en vigueur du Chapitre IV, l'intimé -requérant était sous l'effet de la décision contestée, donc il ne cumulait pas la pension et le salaire, sa situation entre sous l'incidence des dispositions de l'article 18 alinéa (2) de la loi, ayant l'obligation qu'il exprime son option dans le sens du texte légal mentionné, dans un délai de 15 jours à partir de la date à laquelle est survenue la situation de cumul, suite à son réinsertion dans sa fonction.
2. Le fondement légal de la solution prononcée dans le cas du présent pourvoi
Ayant en vue la situation présentée, la Haute Cour rejette les deux pourvois comme non fondés, aux termes de l'article 312 alinéa (1) du Code de procédure civile.
POUR CES RAISONS
AU NOM DE LA LOI
LA COUR DIT :
Rejette comme non fondés les pourvois des défendeurs le Gouvernement de la Roumanie - le Premier Ministre de la Roumanie et le Ministère de l'Administration et de l'Intérieur contre le jugement no. 3612 du 3 novembre 2009 prononcé par la Cour d'Appel de Bucarest - VIIIème Chambre du contentieux administratif et fiscal.
Définitive.
