Le 19 février 2010, on examine les recours déclarés par l'accusé Gouvernement de la Roumanie et l'intervenant Ministère de la Justice contre la sentence civile n° 221/CA/2009 - PI du 16 novembre 2009 de la Cour d'appel d'Oradea - Section commerciale, de contentieux administratif et fiscal.
Les débats ont été notés dans la conclusion de l'audience du 19 février 2010 et la prononciation de la décision a été remise au 25 février 2010.
LA COUR,
Vu les présents pourvois ;
Après l'examen des travaux du dossier, constate ce qui suit :
I. Circonstances de l'affaire :
1. Objet de l'exception d'illégalité et procédure déroulée par la première instance :
Par la minute du 28 mai 2009 de la Cour d'appel d'Oradea - section civile mixte, la Cour d'appel d'Oradea - section commerciale, de contentieux administratif et fiscal a été investie de la solution de l'exception d'illégalité des dispositions de l'art. 6 de l'Arrêté gouvernementale n°20/1996 (ci-après A.G.), telle qu'elle a été modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/1997, par rapport aux dispositions de l'art. 9 de la Loi n°112/1995, invoquée par le réclamant N.S. en contradictoire avec les accusés SCCTI B., le Conseil local d'Oradea par l'administration immobilière d'Oradea et le Gouvernement de la Roumanie.
Dans la motivation de l'exception d'illégalité il est dit que, selon l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996, tel qu'il a été modifié et complété par l'A.G. n° 11/1997, « le droit d'acheter les appartements qu'ils habitent, conformément à l'art. 9 de la loi, revient seulement aux locataires qui, ayant un contrat de location valablement conclu, occupaient ces appartements à la date d'entrée en vigueur de la loi ». Il est mentionné que cette disposition n'était pas comprise dans la forme première de l'A.G. n°20/1996, étant introduite par l'art. 6 de la A.G. n° 11/1997, qui modifiait et complétait l'A.G. n° 2°/1996.
Il a encore été indiqué, selon l'art .9 de la Loi n°112/1995, que « les locataires titulaires de contrat des appartements, qui ne sont pas restitués en nature aux anciens propriétaires ou aux héritiers de ceux-ci, peuvent choisir, après expiration du délai prévu par l'art. 14, d'acheter ces appartements, avec paiement intégral ou à tempérament du prix ».
Les dispositions de l'art. 9 de la Loi n°112/1995 ne font nulle distinction entre les locataires dont le contrat était antérieur à l'entrée en vigueur de la Loi n°112/1995 et ceux qui signent un contrat de location après cette date. Les dispositions de l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996, telle qu'elle a été modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/1997, n'ont donc pas de support légal.
A la date du 29 juin 2009, le Ministère de la justice et des libertés civiques, initiateur du document attaqué, a formulé une demande d'intervention dans l'intérêt de l'accusé, le Gouvernement de la Roumanie, demandant à l'instance de rejeter l'exception d'illégalité, principalement comme inadmissible et en subsidiaire comme infondée.
Par son mémoire, l'accusée - l'Administration Immobilière d'Oradea a demandé le rejet de l'exception d'illégalité comme infondée, vu que les prévisions de l'art. 6 et de l'art. 12 des Normes méthodologiques d'application de la loi n°112/1995, tant qu'elles sont en vigueur, qu'elles n'ont pas été abrogées et que n'a pas été constatée leur non constitutionnalité, doivent être respectées.
L'accusé le Gouvernement de la Roumanie a demandé par le mémoire formulé le rejet de l'exception d'illégalité de l'A.G. n° 20/1996, indiquant que selon l'art. 4 alinéa(1) de la Loi n° 554/2004 « la légalité d'un document administratif unilatéral à caractère individuel, quelle que soit la date de son émission, peut toujours être analysée dans le cadre d'un procès, par voie d'exception, d'office ou à la demande de la partie intéressée. Vues ces disposition, on demande de constater que l'A.G. n° 20/1996, vu aussi l'objet de sa réglementation dans la sphère illimitée des bénéficiaires, n'a pas le caractère d'un document administratif unilatéral à caractère individuel, mais le caractère d'un document administratif unilatéral normatif, pouvant être attaqué en vertu de la loi n°554/2005, par une action directe et non pas par une exception d'illégalité.
Sur le fond de l'affaire, il est indiqué que, les prévisions de l'A.G. n°20/1996 ne complètent pas la loi, car les dispositions de l'art. 9 alinéa (1) de la Loi n° 112/1995 ont été construites pour répondre à des besoins sociaux de protection des droits sociaux des locataires qui habitaient ces appartements au moment d'entrée en vigueur de la loi.
La Cour d'appel d'Oradea - section commerciale, de contentieux administratif et fiscal a admis en principe la demande d'intervention dans l'intérêt de l'accusé le Gouvernement de la Roumanie, en vertu de l'art. 52 du Code de procédure civile, estimant que l'intervenant Ministère de la justice et des libertés civiques manifestait un intérêt justifié pour la cause, puisqu'il était l'initiateur du document attaqué.
A la date du 16 novembre 2009, l'accusée - l'Administration immobilière d'Oradea a demandé à l'instance d'introduire dans l'affaire l'Etat roumain, représenté par le Ministère de l'économie et des finances et de rejeter l'exception d'illégalité des dispositions de l'art. 6 de l'A.G. n° 20/1996.
Dans l'argumentation de sa demande, elle indique que, par rapport à la situation du registre foncier de l'immeuble, conformément à l'art. 12 alinéas (4) et (5) de la Loi n° 213/1998, l'Etat roumain était propriétaire de l'immeuble et devait être introduit dans la cause. La demande a été rejetée en audience publique le 16 novembre 2009, vu que l'Etat roumain n'avait pas été partie du litige où l'on avait invoqué l'exception d'illégalité et que l'émetteur du document attaqué était le Gouvernement de la Roumanie.
2. Décision de la Cour d'appel.
La Cour d'appel d'Oradea - section commerciale, de contentieux administratif et fiscal, par sa sentence n° 221/CA/2009 - PI, a rejeté l'exception d'admissibilité de l'exception d'illégalité et a admis l'exception d'illégalité invoquée par le réclamant N.S., en contradictoire avec les accusés SCCTI B., le Conseil local d'Oradea par l'Administration immobilière d'Oradea et le Gouvernement de la Roumanie, en constatant l'illégalité des dispositions de l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996, modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/2007.
Elle a également rejeté la demande d'intervention accessoire en faveur de l'accusé le Gouvernement de la Roumanie, formulée par l'intervenant Ministère de la justice et des libertés civiques.
Pour rendre cette solution, la première instance a retenu, essentiellement, comme il ressort des considérations de sa décision, ce qui suit :
Concernant l'admissibilité de l'exception d'illégalité, l'instance a retenu que cette exception impliquait de censurer les documents administratifs par rapport à la loi et que pour rendre admissible une exception d'illégalité, faisant l'objet de réglementations de l'art. 4 de la Loi 554/2004, il convenait de déconsidérer un document administratif, dans l'acception de l'art. 2 alinéa (I), lettre c) de la même loi, qui se rapportait aussi bien au document à caractère individuel qu'à celui ayant un caractère normatif.
Pour ce qui est de l'exception d'illégalité, l'instance a indiqué que l'art. 9 de la Loi n° 112/1995 ne conditionnait pas la vente de l'existence d'un contrat de location valable à la date de son entrée en vigueur ; elle ne prévoyait que la possibilité pour les locataires, titulaires de contrat des appartements n'étant pas restitués en nature aux anciens propriétaires, de faire le choix d'acheter ces appartements.
La première instance a aussi indiqué que, si le législateur avait voulu faire bénéficier des dispositions de cette loi une seule catégorie de locataires seulement, respectivement ceux qui possédait un contrat de location valable conclu à la date d'entrée en vigueur du document normatif, en excluant donc les locataires ultérieurs, il l'aurait expressément prévu.
L'on constate donc que les Normes méthodologiques critiquées dans l'affaire présente rajoutaient à l'acte normatif pour l'application duquel elles avaient été émises et prévoyaient pour les locataires, une condition supplémentaire afin de pouvoir acheter les appartements, à savoir d'être titulaires d'un contrat de location valablement conclu à la date d'entrée en vigueur de la loi.
3. Les recours déclarés dans l'affaire
Contre cette sentence se sont pourvus l'accusé le Gouvernement de la Roumanie et l'intervenant Ministère de la Justice, pour des raisons qui sont situés en droit dans les prévisions de l'art. 304 pt. 9 et de l'art. 3041 du Code de procédure civile.
3.1. Le requérant-accusé, le Gouvernement de la Roumanie a critiqué la sentence sous deux aspects :
3.1.1. L'Arrêté de Gouvernement attaqué par voie d'exception pour illégalité est un document administratif normatif, qui ne fait pas l'objet de réglementation à l'art. 4 alinéa (1) de la Loi n° 554/2004, ce qui fait que l'exception d'illégalité est à rejeter comme inadmissible.
3.1.2. L'Arrêté de Gouvernement n° 20/1996 portant approbation des normes méthodologiques d'application de la Loi n° 112/1995 a été adopté en vertu de l'art. 108 de la Constitution de la Roumanie et de l'art. 28 de la Loi n°112/1995 et n'ajoute rien à la loi, ne faisant que clarifier l'esprit et la finalité de celle-ci, étant en parfaite concordance avec les prévisions de l'art. 9 alinéa (1) de la loi et ayant pour but de répondre à des besoins sociaux de protection des droits sociaux des locataires habitant ces appartements, qui n'étaient pas restitués aux anciens propriétaires.
3.2. Le requérant-intervenant, le Ministère de la justice a également soutenu la concordance entre l'art. 6 des normes méthodologiques approuvées par l'A.G. n°20/1996, avec ses modifications ultérieures et l'art. 9 alinéa (1) de la Loi n°112/1995, de l'interprétation duquel il résulte que les appartements visés par cet acte normatif ne pouvaient être achetés que si les conditions suivantes étaient remplies :
- qu'il s'agisse d'immeubles pris par l'Etat avec un titre;
- que ces immeubles n'aient pas été restitués en nature à leur anciens propriétaires ou aux héritiers de ceux-ci ;
- que la qualité de locataire soit réelle au moment de l'apparition de cette loi ;
- l'expiration d'un délai de 6 mois depuis l'entrée en vigueur de la loi.
Le requérant intervenant a aussi fait référence au contexte historique de réglementation du problème de la propriété et a indiqué que le traitement juridique différencié institué par la norme critiquée avait une motivation objective et raisonnable.
En ce qui concerne la décision de pourvoi dans l'intérêt de la Loi n°5/2008, décision rendue dans l'interprétation de certaines prévisions de la Loi n° 85/1992, pour le cas des contrats de location conclus après l'entrée en vigueur de cet acte normatif-là, le requérant intervenant a indiqué que, à la différence de la Loi n° 85/1992 concernant la vente de logements et espaces à destination différente construits sur les fonds de l'Etat et des institutions économiques ou budgétaires d'Etat, où l'obligation de vente était in rem, dans le cas de la Loi n°112/1995, l'obligation était in personam, dérivant de la qualité de locataire à la date de parution de la Loi.
4. Défenses des intimés.
4.1. Par le mémoire déposé au dossier, l'intimé-réclamant N.S. a répondu aux critiques formées dans les deux demandes de recours, indiquant, d'une part, que l'exception d'illégalité était admissible, parce que les modifications apportées à l'art. 4 alinéa (1) de la Loi n°554/2004 par la Loi n° 262/2007 ne sauraient être appliquées qu'aux documents administratifs émis ultérieurement à l'entrée en vigueur de cette loi.
D'autre part, en ce qui concerne le fond de la cause, il a indiqué que les dispositions de l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996, modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/1997, n'avaient pas de base légale. Puisque le législateur n'a pas expressément prévu, dans la Loi n° 112/1995, la distinction entre les locataires ayant un contrat de location valablement conclu à la date d'entrée en vigueur de la loi, et les locataires ultérieurs, l'A.G. rajoutait et complétait illégalement les dispositions de l'art. 9 de la Loi n° 112/1995, document normatif ayant une force juridique supérieure, pour l'application duquel il avait été adopté et enfreignait le principe d'égalité de traitement au sein de la même catégorie sociale, celle des locataires.
4.2. L'intimée accusée l'Administration Immobilière d'Oradea a aussi déposé au dossier un mémoire, demandant l'admission des recours et la modification de la sentence, dans le sens du rejet de l'exception d'illégalité, indiquant en essence que l'art. 6 des Normes méthodologiques exprimait de façon adéquate le sens de la volonté exprimée par le législateur à l'art. 9 de la Loi n° 112/1995.
II. Considérations de la Haute Cour concernant les recours
Examinant la cause par le prisme des raisons des pourvois invoquées et des prévisions de l'art. 3041 du Code de procédure civile, compte tenu de toutes les affirmations et défenses des parties, la Haute Cour constate que les recours étaient fondés, dans les limites et pour les considérations qui seront exposés ci-dessous.
1. Les arguments pertinents correspondant aux motifs de recours
1.1. De l'admissibilité de l'exception d'illégalité
La nature juridique de document administratif unilatéral à caractère normatif de l'A.G. n° 20/1996 n'entraine pas l'inadmissibilité de l'exception d'illégalité par rapport à la sphère de réglementation de l'art.4 alinéa (1) de la Loi n°554/2004, la critique formulée sous cet aspect étant infondée.
L'évolution avec le temps de l'actuelle loi du contentieux administratif et la terminologie usitée -même dans les textes réglant l'exception d'illégalité ne sont pas de nature à configurer une fine de non-recevoir de l'exception d'illégalité des documents administratifs normatifs, le principe de cohérence législative imposant l'interprétation de l'art. 4 alinéa (1) de la Loi n° 554/2004, au sens de l'admissibilité de l'exception d'illégalité pour les deux catégories de documents administratifs unilatéraux, de manière à ce que ce moyen de défense ne soit pas appliqué de façon restrictive, étant ainsi détourné du but pour lequel le législateur l'avait institué.
En vertu de l'argument d'interprétation logique a fortiori, si le législateur avait créé, par la voie de l'exception d'illégalité, un moyen processuel de protection pour des actes d'autorité individuels, il convient d'autant plus d'offrir aux sujets de droit un tel moyen de protection lié aux documents administratifs normatifs, dont les effets ont un caractère général, impersonnel et abstrait.
Enfin, on ne saurait ignorer, en ce sens, la pratique judiciaire constante de la Haute Cour de Cassation et de Justice - section de contentieux administratif et fiscal, qui s'est plus d'une fois prononcée dans le sens de l'admissibilité de l'exception d'illégalité de l'acte administratif à caractère normatif, aussi bien antérieurement qu'ultérieurement à la modification de la Loi n° 554/2004 par la Loi n° 262/2007.
En interprétant la loi nationale par le prisme de l'art. 20 alinéa (2) de la Constitution de la Roumanie, dans un sens qui concorde avec les prévisions de l'art. 6 paragraphe 1 de la Convention de défense des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la Haute Cour retient qu'une norme juridique devait remplir la double qualité d'accessibilité et de prévisibilité, de façon à permettre à ses destinataires d'orienter leur conduite en accord avec les impératifs de la loi. C'est pourquoi, lorsque le texte d'une loi, comme celui de l'art. 4 de la Loi n°554/2004, est confus ou susceptible d'interprétations variées, sa prévisibilité doit être impérieusement assurée par une jurisprudence uniforme, qui assure aux personnes impliquées dans les procédures judiciaires la possibilité de régler leur conduite de manière à ne pas léser dans leur substance les droits et intérêts légitimes (Convention Européenne des droits de l'homme, Cause Sunday Times c. Royaume Uni, 1979).
1.2. Du fond de l'exception d'illégalité
L'objet de l'exception d'illégalité invoquée par l'intimé réclamant est la disposition comprise à l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996 pour l'approbation des Normes méthodologiques d'application de la Loi n°112/1995, modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/1997, selon laquelle : « Le droit d'acheter les appartements qu'ils habitent, conformément à l'art. 9 de la loi, ne revient qu'aux locataires qui, ayant un contrat de location valablement conclu, occupaient ces appartements à la date d'entrée en vigueur de la loi ».
La Cour d'appel estime que cette norme administrative contrevient aux prévisions de l'art. 9 de la Loi n° 112/1995, qui stipule :
« Les locataires titulaires de contrat des appartements qui ne sont pas restitués en nature aux anciens propriétaires ou eux héritiers de ceux-ci peuvent faire le choix, après expiration du délai prévu à l'art. 14, d'acheter ces appartements avec paiement intégral ou à tempérament.
Des prévisions de l'alinéa précédent bénéficient aussi les locataires qui occupent des espaces de logement obtenus par l'extension de l'espace premièrement construit.
En cas de vente des appartements à tempérament, lors de la conclusion du contrat, une avance de 30% pour le moins du prix de l'appartement sera payée. Les mensualités de paiement du prix de l'appartement peuvent s'étaler sur une période de 15 ans au plus, avec des intérêts représentant la moitié du taux de référence annuellement fixé par la Banque Nationale de la Roumanie.
Les jeunes mariés, âgés de moins de 30 ans, ainsi que les personnes de plus de 60 ans paieront une avance de 10% et leurs mensualités s'étaleront sur une période de 20 ans maximum.
La commission due aux établissements spécialisés qui évaluent et vendent des appartements est de 1% de leur valeur.
Sont exceptés des prévisions de l'alinéa (1), les locataires titulaires ou les membres de leur famille - époux, épouse, enfants mineurs - qui ont acquis ou cédé un logement propriété personnelle après le 1 janvier 1990, dans leur localité de domicile.
Les locataires qui ne disposent pas des possibilités matérielles, pour acheter l'appartement qu'ils habitent, peuvent y rester en payant le loyer fixé par la loi.
Les appartements acquis dans les conditions de l'alinéa (1) ne peuvent être vendus pendant 10 ans à partir de la date d'achat. »
Il est vrai que le texte de loi ne conditionne pas expressément la vente des appartements par l'existence d'un contrat de location valablement conclu à la date d'entrée en vigueur de la Loi n° 112/1995, mais contrairement à l'interprétation de la première instance, la Haute Cour constate que le sens de la volonté du législateur peut être décelé par une interprétation systématique, logique et historique-téléologique de cette réglementation, qui permet de conclure que le droit des locataires à acheter les logements qu'ils habitaient a été décidé comme mesure de protection sociale, en tenant compte de leur qualité de partie de contrats valablement conclus. Une telle interprétation s'impose dans le contexte où la Loi n° 112/1995 était le premier acte normatif offrant réparation aux anciens propriétaires des immeubles pris par l'Etat durant la période 1945-1989, acte par lequel le législateur a voulu assurer, d'une manière qui lui a semblé adéquate à ce moment-là, un équilibre entre les droits des propriétaires abusivement dépossédés, les droits et intérêts légitimes des locataires et l'intérêt publique de l'Etat comme titulaire du fond locatif dont il disposait, excluant l'idée d'une différenciation de traitement injustifiée entre les personnes qui correspondent à l'art. 6 des Normes et les personnes susceptibles d'acquérir par la suite la qualité de locataires.
Entre la situation juridique soumise à l'analyse par la Décision de recours dans l'intérêt de la Loi n°5/2008, par laquelle la Haute Cour de Cassation et de Justice - Chambres réunies - avait décidé que les dispositions de la Loi n° 85/1992 étaient aussi applicables au cas des contrats de location conclus après l'entrée en vigueur de cet acte normatif, d'une part, et la question de droit qui fait l'objet du présent jugement, d'autre part, nulle analogie ne saurait être établie, car l'objet de réglementation et les raisons prises en considération lors de l'adoption de la Loi n° 82/1992 étaient différents, visant l'exercice du droit de disposer d'immeubles construits sur les fonds de l'Etat ou sur ceux des entreprises et institutions de l'Etat, budgétaires ou économiques et instituant des obligations in rem.
2. La base légale de la solution adoptée en recours
Vu toutes les considérations mentionnées, la Haute Cour admettra les recours formulés sur la base de l'art. 4 alinéa (3) de la Loi n° 554/2004 et, conformément à l'art. 312 alinéas (1) et (3) du Code de procédure civile, modifiera la sentence dans le sens d'un rejet de l'exception d'illégalité et de l'admission de la demande d'intervention accessoire formulée par le Ministère de la justice à l'appui de la position processuelle de l'émetteur du document administratif.
POUR CES RAISONS
AU NOM DE LA LOI
LA COUR DIT :
Admet les pourvois déclarés par l'accusé le Gouvernement de Roumanie et l'intervenant - Ministère de la justice contre la sentence civile n° 221/CA/2009 P.I. du 16 novembre 2009, rendue par la Cour d'appel d'Oradea - section commerciale, de contentieux administratif et fiscal.
Modifie la sentence attaquée, dans le sens du rejet de l'exception d'illégalité des prévisions de l'art. 6 de l'A.G. n°20/1996, modifiée et complétée par l'A.G. n° 11/2007, invoquée par le réclamant N.S., comme infondée.
Admet la demande d'intervention accessoire formée par le Ministère de la Justice en faveur de l'accusé le Gouvernement de la Roumanie.
Définitive.
Rendue en audience publique, aujourd'hui, le 25 février 2010.
