| Roumanie, Haute cour de cassation et de justice, 09 mai 2005, 2898/CCAF/2005

On a examiné le recours formé par I.P. contre la minute du 23 février 2005 de la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal.
A l'appel nominal se sont présentés: le demandeur I.P., les défendeurs l'Administration Présidentielle et le Gouvernement de la Roumanie - Secrétariat Général, aussi que le défendeur intervenant le Centre de Ressources Juridique étant absents.
Procédure complète.
Le demandeur I.P. a déposé des minutes pour l'admission du recours, selon les motifs développés par écrit, la cassation de l'arrêt attaqué et le renvoi de l'affaire à la même instance, pour continuer le jugement.
Aussi a-t-il sollicité l'admission de la demande de suspension de l'exécution du Décret no. 1173/2004.
LA COUR
Vu le recours présent ;
De l'examen des travaux du dossier, constate:
Par la demande enregistrée à la date de 29 décembre 2001, I.P. a sollicité l'annulation du Décret no. 1173/2004, par lequel le Décret no. 1164/2004 a été abrogé, selon lequel il a bénéficié, selon l'art. 49 lettre d de la Constitution de la Roumanie, de grâce individuelle quant au reste de la peine qui devrait être exécutée selon la sentence pénale no. 1052/2002, rendue par le Tribunal de Bucarest, Chambre I Pénale, modifiée par la sentence no. 1208/2003 du Tribunal de Bucarest, Chambre I Pénale, restée définitive par la décision pénale no. 6672 du 10 décembre 2004 de la Haute Cour de Cassation et de Justice, les sentences pénales no. 1522/2000 et no. 962/2001 du Tribunal de première instance de Pitesti étant aussi prises en considération.
De même, I.P. a sollicité aussi la suspension des mesures qui sont découlées de l'émission du Décret attaqué jusqu'à la solution de l'affaire, selon les dispositions de l'art. 9 de la Loi no. 20/1990, précisant qu'il a été arrêté le 17 décembre 2004, sans qu'un mandat d'arrestation/exécution valable lui soir présenté.
La Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal, par la minute du 9 février 2005, a admis de principe la demande d'intervention accessoire formée dans l'intérêt du défendeur par le Centre de Ressources Juridiques (page 172).
A l'audience du 23 février 2005 a été posé en discussion par les parties tant la demande de suspension de l'application du Décret no. 1173 du 17 décembre 2004, formé par le demandeur selon l'art. 9 de la Loi no. 29/1990, que la demande de suspension du jugement de l'affaire formée selon l'art. 244 alinéa 1 point 1 du Code de procédure civile par la défenderesse l'Administration Présidentielle.
Par la minute de la même date, la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal a rejeté la demande de la demanderesse concernant la suspension des mesures qui sont découlées de l'émission du Décret no. 1173 du 17 décembre 2004 comme irrecevable en contentieux administratif.
De même, l'instance de fond a admis la demande de suspension du jugement de l'affaire, formée par la défenderesse l'Administration Présidentielle et, selon les dispositions de l'art. 244 alinéa 1 point 1 du Code de procédure civile, a suspendu le jugement de l'affaire jusqu'à la solution irrévocable de l'affaire qui forme l'objet du dossier no. 217/2005, pendante devant la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal.
L'instance de fond a retenu que, d'une part, les dispositions de la Loi no. 29/1990 ne sont pas incidentes, la demande de suspension formée selon l'art. 9 de cette loi (en vigueur à la date de l'introduction de l'action), étant irrecevable en contentieux administratif, parce qu'on vise des mesures qui excèdent la compétence matérielle du contentieux administratif, et le motif invoqué par le demandeur pour soutenir la demande, respectivement de l'inexistence d'un mandat d'arrestation/exécution valable, ne peut pas être examiné en contentieux administratif, tenant de la compétence de l'instance pénale d'exécution.
D'autre part, on a retenu que l'action qui vise l'annulation du Décret no. 1173 du 17 décembre 2004, par lequel on a abrogé le Décret no. 1164 du 15 décembre 2004 pour gracier individuellement quelques personnes, est étroitement liée à l'action de constat de la nullité du Décret de grâce no. 1164/2004 formé par l'Administration Présidentielle et le Secrétariat Général du Gouvernement de la Roumanie et enregistrée devant la Cour d'Appel de Bucarest, sous le no. 217 du 14 janvier 2005 (page 63 et suivantes).
On a aussi retenu que dans les deux actions, tant I.P. que l'Administration Présidentielle et le Secrétariat Général du Gouvernement ont des positions processuelles, ainsi que la solution de la présente affaire dépende de l'existence ou l'inexistence d'un droit qui fait l'objet de l'autre jugement, entre les mêmes parties, les conditions de la suspension légale facultative prévue par l'art. 244 alinéa 1 point 1 du Code de procédure civile, avec l'application de l'alinéa 2 du même article, étant réunies.
Contre cette minute le demandeur I.P. a formé recours, en soutenant que de manière injustifiée et illégale l'instance de fond lui a rejeté la demande de suspension d'application du Décret 1173/2004, formée selon l'art. 9 de la Loi no. 29/1990, bien qu'on ait démontré que, par l'application de l'acte attaqué, on lui a violé le droit fondamental à la liberté, prévu par la Constitution et la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, étant emprisonné sans mandat d'arrestation.
De même, le demandeur critique la minute du 23 février 2005 concernant la suspension du jugement de l'affaire qu'il considère illégale par rapport au fait que son action a été introduite avant celle formée par l'Administration Présidentielle et elle devait être jugée d'urgence.
Comme fondement de droit de son recours, I.P. a invoqué les dispositions de l'art. 304 point 8, 9, 10 et l'art. 3041 du Code de procédure civile.
En examinant la minute attaquée par rapport à toutes les critiques formées aussi que les dispositions constitutionnelles et légales incidentes à l'affaire, y compris celles de l'art. 304 du Code de procédure civile, on constate que le recours n'est pas fondé pour les considérants qui seront exposés par la suite.
Selon les dispositions de l'art. 9 de la Loi no. 29/1990, dans des cas bien justifiés et pour prévenir qu'un dommage imminent ne se produise, le demandeur peut demander à l'instance de disposer la suspension de l'exécution de l'acte administratif jusqu'à la solution de l'action.
Donc, de l'entière économie du texte il résulte qu'à l'instance de jugement, compétente de point de vue matériel de solutionner l'action, lui revient aussi la compétence de suspendre l'exécution de l'acte administratif soumis à son contrôle.
Mais dans l'affaire, ainsi comme correctement a retenu aussi l'instance de fond, les mesures qui sont découlées de l'application du Décret no. 1173/2004 excèdent la compétence matérielle du contentieux administratif.
Il est incontestable que par l'article unique du Décret no. 1173/2004, publié dans le Moniteur Officiel no. 1219 du 17 décembre 2004, le Décret no. 1164/2003 pour gracier de manière individuelle a été abrogé et la grâce individuelle prévue dans le contenu de ce décret a été révoquée.
Quant au fondement de la réglementation nous retenons que, selon les dispositions de l'art. 1 de la Loi no. 546 du 14 octobre 2002, sur la grâce et la procédure de gracier (publiée dans le Moniteur Officiel no. 755 du 16 octobre 2002), la grâce est la mesure de clémence par laquelle on enlève, totalement ou partiellement, l'exécution de la peine appliquée par l'instance ou on change celle-ci dans une peine plus légère, et avec celles de l'art. 2, la grâce peut être accordée de manière individuelle, par le décret du Président de la Roumanie, selon l'art. 94 lettre d la Constitution de la Roumanie, ou de manière collective, par le Parlement, par loi organique.
La Constitution de la Roumanie republiée prévoit par l'art. 94 lettre d, que le Président de la Roumanie accorde la grâce individuelle et, selon les dispositions de l'art. 100, alinéa 2, le décret émis dans cette matière est contresigné par le premier ministre.
Il faut observer que, selon les dispositions de l'art. 80 de la Constitution, le Président de la Roumanie apparaît en plusieurs hypostases: de Chef d'État, de chef de l'exécutif à côté du Gouvernement, de garant de la Constitution et de médiateur, les prérogatives concernant la grâce individuelle étant un attribut qui ne peut être placé que dans la zone de confluence de celles-ci.
Donc, le droit à la grâce individuelle est une prérogative constitutionnelle du Président de la Roumanie, exercée par un acte juridique qui produit des effets sur le rapport pénal, la grâce individuelle étant une institution de droit complexe, appartenant à plusieurs branches du droit.
Dans ce contexte, il est incontestable qu'établir la nature juridique du décret de grâce individuelle, de celui de révoquement de la grâce individuelle, aussi que du régime applicable à ceux-ci, n'est pas une démarche facile.
Exercer la prérogative de la grâce individuelle ne peut se réaliser que par le respect du rôle constitutionnel du Président, dont la qualité est légitime par le suffrage universel, qui constitue une garantie suprême de l'accomplissement de son rôle en accord avec la volonté générale.
Le caractère d'exception de cette attribution est donnée aussi par le fait que l'essence de l'institution de la grâce individuelle est de nature humanitaire, étant un acte de clémence, le chef de l'État agissant selon le principe de son compétence avec droit d'appréciation, qui dit que le titulaire du droit de gracier a la liberté d'évaluer les fondements de la grâce.
Evidement, la démarche délibérative doit tenir compte non seulement de la dimension strictement affective, mais aussi de la dimension qui tient aux valeurs de l'humanisme, aux fondements sociaux et considérations de politique pénale.
Le Président de la Roumanie, par le fait d'octroyer la grâce individuelle, représente l'État dans le rapport pénal et décide au nom de celui-ci au renoncement d'un de ses droits, mais dans les conditions où il a, en même temps, la mission de veiller que la Constitution de la Roumanie soit appliquée.
De plus, le pouvoir discrétionnaire de celui-ci, qui accorde la grâce individuelle, même s'il s'agit d'une prérogative constitutionnelle, dans les régimes semi présidentielles, semi présidentielles atténues ou parlementaires contenant les éléments de semi présidentialisme caractérisés par un bicéphalisme exécutif - le président de la république en tant que chef d'État et le premier ministre en tant que chef du Gouvernement - celui-ci est gardé par l'institution de contresigner l'acte concernant la grâce individuelle.
En accord avec cette solution, par la Constitution de la Roumanie on a statué l'institution de la contre signature par le premier ministre du l'acte de grâce individuelle.
Donc, la Haute Cour de Cassation et de Justice constate que les décrets concernant la grâce individuelle sont des actes juridiques de droit publique par lesquels deux volontés se manifestent, mais qui produisent le même effet indépendamment aussi du fait que ceux-ci sont appelés actes administratifs atypiques, certainement ces actes juridiques ne peuvent pas être assimilés à une autre catégorie d'actes administratifs, étant le résultat de certains rapports de nature constitutionnelle, d'une part, entre les deux chefs de l'exécutif, d'autre part, avec le Parlement.
La raison de l'obligation que ces décrets soient contresignés par le premier ministre, réside justement dans l'exercice d'un contrôle parlementaire indirect qui tient du principe de la démocratie constitutionnelle, institué par l'art. 1 alinéa 4 de la Constitution de la Roumanie republiée.
Le Président de la Roumanie, en émettant des actes qui tiennent de la grâce individuelle (accorder ou révoquer) a un pouvoir d'appréciation extrêmement large, celui-ci ayant la possibilité de solliciter, seulement "quand il juge nécessaire", des avis consultatifs (et non pas conformes) de la part du Ministère de la Justice ou des informations de diverses autorités (art. 6 alinéa 1 et 2 de la Loi no. 546/2002), le condamné n'ayant pas un droit subjectif d'être gracié ou de ne pas être gracié et non plus un intérêt légitime dans le sens de l'art. 52 de la Constitution, mais seulement un droit fondé sur les faits, tel que correctement l'instance de fond a retenu. Corrélativement, il a même la liberté de refuser la grâce individuelle quand la demande n'a pas été faite par lui, sauf l'exception prévue par la loi (art. 11 de la Loi no. 546/2002).
Dans ces conditions, par l'institution de la contre signature, tel que montré, le Parlement exerce un contrôle indirect par l'intermède du premier ministre qui répond devant le législatif.
Par conséquent, dans l'hypothèse où les décrets de grâce sont considérés des actes administratifs (complexes ou atypiques), ceux-ci ne sont pas soumis au contrôle judiciaire par la voie du contentieux administratif, les dispositions de l'art. 126 alinéa 6 de la Constitution de la Roumanie étant applicables.
D'ailleurs, il n'est pas à négliger le fait que, de la perspective du droit comparé, les solutions des pays européens sont majoritaires dans le sens d'excepter les actes concernant la grâce individuelle du contrôle judiciaire. Les arguments pour soutenir ces solutions sont nombreux, étant en partie correctement retenus aussi par l'instance de fond.
En outre, on retient aussi ceux selon lesquels la reconnaissance de la thèse contraire pourrait attirer la déchéance et, après, la dissolution de l'institution de la grâce individuelle.
Ceci d'autant plus que, généralement, la grâce individuelle a un caractère exceptionnel et une résonance diminuée, raison pour laquelle aussi la réglementation qui la vise est assez restreinte.
Le fait qu'en certaines périodes un décret de grâce individuelle (ou une révocation de la grâce) a plus de résonance sociale ne peut pas changer le régime juridique applicable à celui-ci.
Concernant le motif de recours selon lequel l'instance de fond, par la solution adoptée, a violé les dispositions constitutionnelles, aussi que celles de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, on retient que:
Selon les dispositions de l'art. 52 alinéa 1 de la Constitution de la Roumanie, la personne endommagée dans un de ses droit ou intérêt légitime, par une autorité publique, par un acte administratif ou par le fait de ne pas solutionner dans le délai légal une demande, est en droit d'obtenir la reconnaissance du droit prétendu ou de l'intérêt légitime, l'annulation de l'acte et la réparation du dommage, mais selon les dispositions de l'alinéa 2 du même article, les conditions et les limites de l'exercice de ce droit s'établissent par la loi organique, mais par l'art. 126 alinéa
6 on prévoit l'exception selon laquelle les actes administratifs des autorités publiques qui concernent les rapport de ceux-ci avec le Parlement ne sont pas soumis au contrôle de l'instance de contentieux administratif.
Il est de même vrai, d'une part, que selon les dispositions de l'art. 21 de la Constitution de la Roumanie, toute personne peut s'adresser à la justice, pour défendre ses droits, ses libertés et ses intérêts légitimes, ce qui n'est pas similaire, par contre, à l'exercice de ce droit obligatoire par la voie du contentieux administratif. D'autre part, identifier d'autres remèdes possibles excède le fait de saisir l'instance de contentieux administratif.
De même, il est connu que, selon les dispositions de l'art. 20 de la Constitution de la Roumanie, les dispositions constitutionnelles sur les droits et libertés de citoyens seront interprétées et appliquées en concordance avec la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, avec les pactes et les autres traités auxquels la Roumanie fait partie, et s'il existe des non concordances entre les pactes et les traités sur les droits fondamentaux de l'homme, auxquels la Roumanie fait partie, et les lois internes, ont priorité les réglementations internationales à l'exception du cas où la Constitution ou les loi internes contiennent des dispositions plus favorables.
De même, la Cour tient compte des dispositions de l'art. 5, 6 et 13 de la Convention pour la sauvegarde des droits de l'homme et de libertés fondamentales, mais aussi du fait que l'instance nationale à laquelle l'art. 13 se réfère, devrait avoir le pouvoir de rendre une décision obligatoire qui soit faite publique. Ce dernier texte de la Convention, même s'il est autonome, n'a pas une existence indépendante, étant en étroite corrélation avec les autres dispositions de celle-ci.
En plus, le caractère effectif d'un remède dans le sens de l'art. 13 de la Convention, ne dépend pas de la certitude d'obtenir une décision favorable par le demandeur.
On retient quand même le fait que l'inexistence d'un mandat d'arrestation/exécution valable ne peut pas être examiné dans le contentieux administratif, étant de la compétence de l'instance pénale d'exécution.
Vu aussi les considérants exposés, la Haute Cour de Cassation et de Justice constate que la critique formulée sur la suspension du jugement de l'affaire jusqu'à la solution de l'affaire qui forme l'objet du dossier no. 217/2005, se trouvant pendant devant la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif, ne peut être non plus reçue.
Le fait que l'action par laquelle on a sollicité le constat de la nullité du Décret no. 1164/2004 a été enregistrée ultérieurement à l'action du demandeur qui vise l'annulation du Décret no. 1173/2004 n'a pas de relevance par rapport au fait qu'à la date quand on a sollicité la suspension du jugement de l'affaire, selon les dispositions de l'art. 244 alinéa 1 point 1 du Code de procédure civile, les deux actions étaient pendantes devant l'instance.
Par conséquent, la Cour ne peut pas retenir que les conditions de l'art. 244 alinéa 1 point 1 du Code de procédure civile ne seraient pas remplies.
En outre, le fait que l'instance de fond a disposé que la suspension du jugement de l'affaire dure jusqu'à ce que l'arrêt rendu dans l'affaire qui a motivé la suspension est devenu irrévocable, ne constitue pas autre chose que la correcte application des dispositions de l'alinéa 2 de l'art. 244 du Code de procédure civile.
Donc, en constatant que l'instance de fond a procédé correctement par l'arrêt attaqué, et les critiques formulées contre celui-ci ne sont pas fondées, le recours formé par I.P. est rejeté.
PAR CES MOTIFS
AU NOM DE LA LOI
LA COUR DIT:
Rejette le recours formé par I.P. contre la Minute du 23 février 2005 de la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre III de contentieux administratif et fiscal.
Rendu en audience publique aujourd'hui le 9 mai 2005.