| Roumanie, Haute cour de cassation et de justice, 21 mars 2005, 1840/CCAF/2005

On examine le recours formé par A.V. contre l'arrêt civil no. 399 du 7 mars 2004 de la Cour d'Appel de Bucarest - VII-eme Chambre de contentieux administratif et fiscal.
A l'appel nominal s'est présenté le demandeur A.V. assisté par l'avocat C.R., étant absente la défenderesse l'Administration Présidentielle.
La procédure est complète.
Le demandeur, par son avocat, a sollicité l'admission du recours tenant compte des motifs écrits déposés au dossier et la cassation de l'arrêt attaqué avec le renvoi de l'affaire pour la remise en jugement, en ce qui concerne le fondement de l'exception.
Le procureur G.C. a déposé des minute s d'admission du recours, la cassation de l'arrêt attaqué et le renvoi de l'affaire pour la remise en jugement.
LA COUR
Sur le présent recours;
De l'examen des travaux du dossier, constate les suivantes:
Le 20 décembre 2004, on a enregistré au Tribunal de Bucarest la contestation à l'exécution, formée par A.V., par laquelle il a demandé la constatation de la grâce individuelle non conditionnée de ce qui restait à exécuter de la peine appliquée par la sentence pénale no. 49 du 6 novembre 2002, rendue par la Cour Suprême de Justice, devenue irrévocable par l'arrêt no. 311 du 8 octobre 2003 rendu par l'Assemblée de 9 Juges de cette instance, selon le Décret no. 1164/2004, publié dans le Moniteur Officiel de la Roumanie no. 1207 du 16 décembre 2004, ainsi que la cessation du mandat de l'exécution de la peine no. 243 du 13 octobre 2003, émis par le Tribunal de Bucarest (dans le dossier no. 5276/2001 de la Haute Cour de Cassation et de Justice), le 16 décembre 2004, comme suite à la grâce individuelle.
En même temps, A.V. a demandé sa mise en liberté tout de suite, n'étant pas arrêté dans une autre affaire.
Par la minute du 25 février 2005, rendue dans le dossier no. 7036/2004, le Tribunal de Bucarest -Chambre I - pénale - a invoqué d'office l'exception d'illégalité du Décret no. 1173 du 17 décembre 2004 et, selon l'art. 4 l'alinéa 1 de la Loi no. 554/2004, a suspendu le jugement de la contestation à l'exécution. En même temps, le Tribunal a saisi la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre de contentieux administratif, pour l'examen de la légalité du Décret no. 1173/2004.
L'avis de l'instance pénale mentionnée dans la minute du 25 février 2005 a été formulé dans le sens que l'exception d'illégalité du Décret no. 1173/2004, par lequel on a révoqué la grâce individuelle octroyée par le Décret no. 1164/2004, est fondée.
En essence, l'instance pénale a retenu que les décrets no. 1164/2004 et no. 1173/2004 sont des actes administratifs individuels émis par le Président de la Roumanie, étant soumis aux principes qui régissent cette catégorie d'actes. Dans l'affaire, on a apprécié qu'étant donné le décret de grâce individuelle, A.V. ait été libéré de la prison, cet acte administratif ne pouvait plus être révoqué, étant une exception du principe de la révocabilité des actes administratifs.
Constatant en même temps que de l'acte administratif dépend la solution sur le fond de la contestation à l'exécution, l'instance pénale a procédé dans le sens ci-dessus montré.
La Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal, à l'audience du 3 mars 2005, a levé, à son tour, d'office, l'exception d'irrecevabilité de l'exception d'illégalité, mettant en discussion entre les parts une minute de non réception des demandes, ayant comme objet la censure du décret par lequel le Président de la Roumanie a disposé la révocation de la grâce individuelle.
Par l'arrêt civil no. 399 du 7 mars 2005, la même instance a rejeté comme irrecevable l'exception d'illégalité du Décret no. 1173 du 17 décembre 2004, invoquée d'office, selon l'art. 4 (1) de la Loi no. 554/2004 dans le dossier no. 7036/2004 du Tribunal de Bucarest - Chambre I pénale - concernant A.V.
Afin de se prononcer dans le sens montré, l'instance de fond a retenu que les décrets de grâce et de révocation de la grâce individuelle sont émis par le Président de la Roumanie, étant une attribution exclusive de celui-ci, que ce décret de grâce est un acte administratif révocable, de nature juridique complexe, donc un acte administratif atypique qui n'est pas soumis au contrôle de l'instance de contentieux administratif.
L'instance de fond a aussi retenu que ces actes sont exceptés du contrôle de l'instance de contentieux administratif parce que, d'une part, le droit d'accorder la grâce individuelle étant de nature constitutionnelle, il est un attribut du Président et ne peut pas être transmis à une autre autorité parce qu'on apporterait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs dans l'État.
D'autre part, l'instance de fond a retenu que la non reconnaissance d'une telle possibilité de contester en contentieux administratif attirerait la déchéance de l'institution de la grâce individuelle, parce qu'on imposerait la thèse selon laquelle l'autorité judiciaire peut exercer un contrôle sur la légalité du décret de révocation de la grâce, et que les personnes qui n'ont pas bénéficié de grâce individuelle peuvent solliciter par cette voie le constat du refus non justifié du Président de leur octroyer la grâce et, corrélativement, l'obligation de celui-ci de le faire.
En même temps, l'instance de fond a retenu qu'il n'existe pas un droit subjectif de la personne à la grâce ou un intérêt légitime comme situation prémisse essentielle pour promouvoir une action en contentieux administratif pour le contrôle de la légalité.
En ce qui concerne strictement le Décret no. 1173/2004 de révocation de la grâce individuelle, la Cour d'Appel a considéré que celui-ci ne peut pas former l'objet de l'exception d'illégalité, n'étant pas un acte dont la légalité peut former l'objet d'une action dans le contentieux administratif.
Contre cet arrêt A.V. a formé recours, invoquant les dispositions de l'art. 304 points 8 et 9 du Code de procédure civile.
Dans le développement des motifs de recours, on soutient que l'instance de fond, de manière erronée, n'à fait ni l'application des dispositions de l'art. 52 de la Constitution de la Roumanie relatives au droit de la personne préjudiciée par une autorité publique, ni celles de la Loi du contentieux administratif no. 554/2004.
Les considérations de l'instance de fond selon lesquelles les décrets concernant la grâce (de permission ou de révocation) ne sont pas soumis au contrôle de l'instance de contentieux administratif, selon l'avis du demandeur, sont contraires non seulement aux dispositions constitutionnelles et à celles de la Loi no. 544/2004, concernant les droits de la personne préjudiciée à un procès équitable, mais aussi aux dispositions de l'art. 21 de la Constitution de la Roumanie sur le libre accès à la justice, dans le sens de la Convention Européenne des Droits de l'Homme.
Le demandeur soutient aussi le fait que, même s'il est une personne préjudicié dans un droit (le droit fondamentale à la liberté) par l'acte d'une autorité publique, et le décret présidentiel remplit les traits définitoires de l'acte administratif, dans le sens de l'art. 2 lettre c) de la loi, pourtant, l'instance de fond, de manière erronée, a retenu que cet acte n'est pas censurable par la voie du contentieux administratif et le refus de celle-ci de se rendre sur la légalité de l'acte est équivalent avec une dénégation de justice.
De plus, le demandeur montre que grâce au raisonnement des instances (pénale et de contentieux administratif) il se trouve dans un cercle vicieux, sans la préfiguration d'une solution efficace pour sa cause.
Examinant l'arrêt attaqué en rapport avec toutes les critiques formulées, ainsi que avec les dispositions constitutionnelles et légales incidentes à l'affaire, y compris celles de l'art. 3041 du Code de procédure civile, on constate que le recours n'est pas fondé pour les considérations qui seront exposées dans ce qui suit.
Par l'article unique du Décret no. 1173/2004 publié dans le Moniteur Officiel no. 1219 du 17 décembre 2004, on a abrogé le Décret no. 1164/2003 sur la permission de certaines grâces individuelles et on a révoqué la grâce individuelle prévue dans le contenu de ce décret.
Il est reconnu que même si l'exception d'illégalité de l'acte administratif est une notion traditionnelle du droit administratif roumain, pourtant celle-ci est réglementée expressément par l'art. 4 de la Loi no. 554/2004 de contentieux administratif.
De toute l'économie du texte il résulte que l'exception d'illégalité peut être levé seulement à l'égard des actes qui peuvent former l'objet d'une action en annulation devant les instances de contentieux administratif.
De plus, même dans la présence des actes administratifs, les interdictions constitutionnelles prévues par l'art. 126 l'alinéa 6 phrase I visent tant les actions directes, que les exceptions d'illégalité, et accepter la thèse contraire constitue une solution non constitutionnelle.
Donc, le problème essentiel à résoudre par l'instance de contentieux administratif est de voir si elle peut solutionner l'exception d'illégalité invoqué en rapport avec la nature juridique de l'acte soumis a son contrôle et le régime juridique applicable à celui-ci, comme correctement a retenu l'instance de fond.
A l'égard du fondement du règlement nous retenons que, selon les dispositions de l'art. 1 de la Loi no. 546 du 14 octobre 2002 sur la grâce et la procédure pour accorder la grâce, publiée dans le Moniteur Officiel no. 755 du 16 octobre 2002, la grâce est la mesure de clémence qui consiste en enlever, totalement ou partiellement, l'exécution de la peine appliquée par l'instance ou dans la commutation de celle-ci dans une peine plus légère, et, selon les dispositions de l'art. 2, la grâce peut être accordée individuellement, par décret du Président de la Roumanie, selon l'art. 94 lettre d) de la Constitution de la Roumanie, ou en collectif, par le Parlement, par loi organique.
La Constitution de la Roumanie republiée statue par l'art. 94 lettre d) que le Président de la Roumanie apparaît dans plusieurs hypostases: de chef de l'Etat, chef de l'exécutif à côté du Gouvernement, de garant de la Constitution et de médiateur, les prérogatives concernant la grâce individuelle étant un attribut qui ne peut être placé que dans la zone de confluence de celles-ci.
Par suite, le droit à la grâce individuelle est une prérogative constitutionnelle du Président de la Roumanie, exercée par un acte juridique qui produit des effets sur le rapport pénal, la grâce individuelle étant une institution de droit complexe, appartenant à plusieurs branches de droit.
Dans ce contexte, on ne conteste pas que la précision de la nature juridique du décret de grâce individuelle, du celui de révocation de la grâce individuelle, ainsi que du régime juridique applicable à tout cela n'est pas une démarche facile.
L'exercice de la prérogative de la grâce individuelle ne peut être réalisé qu'en respectant le rôle constitutionnel du Président, dont la qualité est légitime par le suffrage universel qui constitue une garantie suprême de l'accomplissement de ses attributions en accord avec la volonté générale.
Le caractère d'exception de cette attribution est donné aussi par le fait que l'essence de l'institution de la grâce individuelle est de nature humanitaire, étant un acte de clémence, le chef de l'État agissant selon le principe de sa compétence avec droit d'appréciation selon lequel le titulaire du droit de grâce a la liberté absolue d'évaluer les fondements de la grâce.
Bien sûr, la démarche délibérative doit avoir en vue non seulement une dimension strictement affective, mais aussi la dimension qui tient des valeurs de l'humanisme, des fondements sociaux et des considérations de politique pénale.
Le Président de la Roumanie, en accordant la grâce individuelle, représente l'État dans le rapport pénal et décide dans le nom de celui-ci quant au renoncement à l'un de ses droits, mais dans les conditions où il a en même temps la mission de veiller à l'application de la Constitution de la Roumanie.
De plus, le pouvoir discrétionnaire de celui qui octroie la grâce individuelle, même si c'est une prérogative constitutionnelle, dans les régimes semi présidentiels, semi présidentiels atténués ou parlementaires comprenant des éléments de semi présidentialisme caractérisés par un bicéphalisme exécutif - le président de la république comme chef de l'État et le premier ministre comme chef du Gouvernement - il est gardé par l'institution de la contre signature de l'acte concernant la grâce individuelle.
En accord avec cette solution, par la Constitution de la Roumanie on a statué l'institution de la contre signature par le premier ministre de l'acte de grâce individuelle.
Donc, la Haute Cour de Cassation et de Justice constate que les décrets concernant la grâce individuelle sont des actes juridiques unilatéraux de droit publique, par lesquels on manifeste deux volontés, mais qui produisent le même effet et, indépendamment du fait que ceux-ci sont nommés des actes administratifs complexes ou des actes administratifs atypiques, sûrement ces actes juridiques ne peuvent pas être assimilés à une autre catégorie d'actes administratifs, étant le résultat des rapports de nature constitutionnelle, d'une part, entre les deux chefs de l'exécutif, d'autre part, avec le Parlement.
La raison de l'obligation de la contre signature de ces décrets par le premier ministre consiste même dans l'exercice d'un contrôle parlementaire indirect, qui tient du principe de la démocratie constitutionnelle institué par l'art. 1 alinéa (4) de la Constitution de la Roumanie republiée.
Le Président de la Roumanie, dans l'émission des actes qui tiennent de la grâce individuelle (approbation ou révocation), a un pouvoir d'appréciation extrêmement large, celui-ci ayant la possibilité de solliciter seulement «quand il le trouve nécessaire» des avis consultatifs (et pas conformes) de la part du Ministère de Justice ou des informations de la part de diverses autorités (l'art. 6 alinéa (1) ou (2) de la Loi no. 546/2002), le condamné n'ayant pas un droit subjectif pour être gracié ou ne pas être gracié et ni même un intérêt légitime dans le sens de l'art. 52 de la Constitution, mais seulement un intérêt de fait, comme correctement a retenu aussi l'instance de fond. Correlativement, le dernier à même la liberté de refuser la grâce individuelle quand la demande n'a pas été faite par lui-même, sauf l'exception prévue par la loi (l'art. 11 de la Loi no. 546/2002).
Dans ces conditions, par l'institution de la contre signature, comme on a montré, le Parlement exerce un contrôle indirect par l'intermédiaire du premier ministre qui répond devant le législatif.
En conséquence, selon l'hypothèse que les décrets de grâce sont considérés des actes administratifs (complexes ou atypiques), ceux-ci ne
sont pas soumis au contrôle judiciaire sur la voie du contentieux administratif, étant applicables les dispositions de l'art. 126 l'alinéa (6) de la Constitution de la Roumanie et de l'art. 5 l'alinéa (1) lettre a) de la Loi no. 554/2004.
D'ailleurs, ce n'est pas négligeable que par la perspective du droit comparé les solutions des pays européens sont majoritaires dans le sens d'excepter les actes concernant la grâce individuelle du contrôle judiciaire. Les arguments pour soutenir ces solutions sont nombreux, une part de ceux-ci étant retenue correctement par l'instance de fond aussi.
De plus, nous retenons aussi celles selon lesquelles la reconnaissance de la thèse contraire attirerait la déchéance et puis la dissolution de l'institution de la grâce individuelle.
Cela d'autant qu'en général, la grâce individuelle a un caractère exceptionnel et une résonance diminuée, motif pour lequel la réglementation qu'elle vise est assez restreinte.
Le fait qu'en certaines périodes un décret de grâce individuel (ou une révocation de la grâce) a plus de résonance sociale ne peut pas changer le régime juridique qui lui est applicable.
La circonstance invoquée dans l'affaire, selon laquelle les autres possibilités constitutionnelles de vérification par le Parlement des décrets ne sont pas efficaces à cause de la succession au pouvoir, est une question qui excède le cadre du litige.
Concernant le motif de recours selon lequel l'instance de fond, par la solution adoptée, a violé les dispositions des articles 21 et 52 de la Constitution de la Roumanie, ainsi que celles de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, nous retenons que :
En effet, selon les dispositions de l'art. 52 l'alinéa (1) de la Constitution de la Roumanie, la personne endommagée dans un droit ou intérêt légitime par une autorité publique, par un acte administratif ou par la non solution dans le délai légal d'une demande, est justifiée d'obtenir la reconnaissance du droit prétendu ou de l'intérêt légitime, l'annulation de l'acte et la réparation du dommage, mais selon les dispositions de l'alinéa (2) du même article, les conditions et les limites de l'exercice de ce droit sont établies par la loi organique.
La loi organique, respectivement la Loi du contentieux administratif no. 554/2004, par les dispositions de l'art. 5, prévoit quels sont les actes qui ne sont pas soumis au contrôle de l'instance de contentieux administratif et les limites de celui-ci, en reprenant, à l'alinéa (1) lettre a), aussi l'exception prévue par l'art. 126 l'alinéa (6) de la Constitution de la Roumanie, c-est-à-dire les actes administratifs des autorités publiques qui concernent les rapports de celles-ci avec le Parlement.
Il est aussi vrai, d'une part, que, selon les dispositions de l'art. 21 de la Constitution de la Roumanie, toute personne peut s'adresser à la justice pour la défense de ses droits, libertés et intérêts légitimes, ce qui n'est pas similaire à l'exercice de ce droit obligatoirement par la voie du contentieux administratif. Mais, d'autre part, l'identification des autres remèdes possibles excède le cadre du saisissement de l'instance de contentieux administratif.
En même temps, on reconnaît que selon les dispositions de l'art. 20 de la Constitution de la Roumanie, les dispositions constitutionnelles regardant les droits et les libertés des citoyens seront interprétées et applicables en concordance avec la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, avec les pactes et les autres traités auxquels la Roumanie a adhéré, et, s'il y a des non concordances entre les pactes et les traités concernant les droits fondamentaux de l'homme auxquels la Roumanie a adhéré et les lois internes, les réglementations internationales ont priorité, sauf le cas où la Constitution ou les lois internes contiennent des dispositions plus favorables.
De même, la Cour a en vue aussi les dispositions des articles 5, 6 et 13 de la Convention pour la Défense des droits de l'homme et des libertés fondamentales, mais aussi le fait que l'instance nationale à laquelle se réfère l'art. 13 devrait avoir le pouvoir de rendre un arrêt obligatoire, arrêt qui soit rendu public. Ce dernier texte de la Convention, même s'il est autonome, n'a pas une existence indépendante, étant en corrélation étroite avec les autres dispositions de celle-ci.
De plus, le caractère effectif d'un remède dans le sens de l'art. 13 de la Convention ne dépend pas de la certitude d'obtention un arrêt favorable par le demandeur.
Dans l'affaire, comme l'on a montré, à part le manque de compétence de l'instance de contentieux administratif d'identifier des remèdes dans d'autres branches de droit ou au niveau d'autres autorités, on retient aussi le fait que l'arrêt de l'instance pénale déposé au dossier, d'une part, n'a pas un caractère irrévocable, et, d'autre part, n'est pas de nature à changer la manière d'aborder l'exception d'illégalité qui constitue l'objet de l'affaire, même si la part a exprimé son doute concernant les chances de succès par une autre voie d'attaque.
Par conséquent, ayant en vue toutes les considérations montrées dans ce qui précède et constatant que la solution de l'instance de fond est légale et fondée et les critiques formulées vis-à-vis de celle-ci sont mal fondées, on rejettera le recours formé dans l'affaire, selon les dispositions de l'art. 312 du Code de procédure civile, rapportées à celles de l'art. 28 l'alinéa 1 de la Loi no. 554/2004.

PAR CES MOTIFS
AU NOM DE LA LOI
LA COUR DIT:
Rejette le recours formé par A.V. contre l'arrêt civil no. 399 du 7 mars 2004 de la Cour d'Appel de Bucarest - Chambre VIII de contentieux administratif et fiscal.
Rendu en audience publique aujourd'hui le 21 mars 2005.