Vu la procédure suivante :
Par une requête et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 18 décembre 2023, 20 février et 7 et 20 mars 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association La Cimade demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 5 juillet 2023 par laquelle le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a décidé de ne pas modifier la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs ;
2°) d'enjoindre au conseil d'administration de l'OFPRA de réexaminer sa décision de refus de révision de sa délibération du 9 octobre 2015 fixant la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs dans un délai de trois mois à compter de la décision à intervenir ;
3°) de ne plus faire application du 1° de l'article L. 531-24 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et de procéder à l'examen selon la procédure normale des demandes des ressortissants figurant sur la liste établie le 9 octobre 2015, sous réserve de l'application des dispositions des articles L. 531-26 et suivants du même code ;
4°) à titre subsidiaire, d'abroger la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs en ce qui concerne l'Albanie, l'Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, l'Inde, le Kosovo, la Moldavie et la Serbie ;
5°) de mettre à la charge de l'OFPRA la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 ;
- le décret n° 2014-1627 du 26 décembre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 531-24 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'Office français de protection des réfugiés et apatrides statue en procédure accélérée dans les cas suivants : / 1° Le demandeur provient d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr au sens de l'article L. 531-25 (...) ". Aux termes de l'article L. 531-25 du même code : " (...) un pays est considéré comme un pays d'origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément pour les hommes comme pour les femmes, quelle que soit leur orientation sexuelle, il n'y est jamais recouru à la persécution, ni à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu'il n'y a pas de menace en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle dans des situations de conflit armé international ou interne. / Le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides fixe la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, dans les conditions prévues à l'article 37 et à l'annexe I de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale. / (...) Une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile (...) [peut] saisir le conseil d'administration (...) d'une demande tendant à l'inscription ou à la radiation d'un Etat sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs ".
2. L'annexe I à la directive 2013/32/UE précise que, pour réaliser l'évaluation de la situation des pays susceptibles d'être inscrits sur la liste des pays d'origine sûrs, " il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants : / a) les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées ; / b) la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et/ou dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la Convention des Nations Unies contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l'article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne ; / c) la manière dont est respecté le principe de non refoulement conformément à la Convention de Genève ; / d) le fait qu'il dispose d'un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés ".
3. L'association La Cimade a, sur le fondement du dernier alinéa de l'article L. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, saisi le président du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) d'une demande tendant à la révision, par ce conseil, de la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs fixée par délibération du 9 octobre 2015. Par délibération du 5 juillet 2023, le conseil d'administration de l'OFPRA a décidé de ne pas modifier cette liste. L'association La Cimade demande, à titre principal, l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération et, à titre subsidiaire, l'abrogation de la liste en ce qui concerne l'Albanie, l'Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, l'Inde, le Kosovo, la Moldavie et la Serbie.
Sur les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 5 juillet 2023 :
En ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée :
4. En premier lieu, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, cette ordonnance s'applique aux autorités administratives régies par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, au nombre desquelles compte l'OFPRA. Son article 2 permet au président du collège d'une telle autorité de décider qu'une délibération sera organisée au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle. L'article 7-1 du décret du 26 décembre 2014 relatif aux modalités d'organisation des délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, pris pour l'application de ces dispositions, prévoit que " pour le calcul du quorum et de la majorité, les membres du collège qui participent à la délibération au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle sont réputés présents ".
5. D'une part, il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le conseil d'administration de l'Office peut régulièrement délibérer dans un format associant des membres qui sont présents à la réunion et d'autres qui y participent au moyen d'une conférence audiovisuelle. D'autre part, si, en vertu de l'article R. 121-34 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, il ne peut délibérer que si sont présents au moins neuf de ses membres titulaires ou suppléants, il ressort des pièces du dossier que ce quorum, calculé selon les modalités prévues par l'article 7-1 du décret du 26 décembre 2014, était atteint lors de la délibération du 5 juillet 2023. Par suite, les moyens tirés de l'irrégularité de cette délibération doivent être écartés.
6. En second lieu, la circonstance que la décision litigieuse n'a pas été publiée au Journal officiel de la République française est sans incidence sur sa légalité. En tout état de cause, ni l'article R. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, aux termes duquel " les délibérations en matière d'inscription, de radiation ou de suspension de l'inscription d'un Etat sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, sur le fondement de l'article L. 531-25, sont publiées au Journal officiel de la République française (...) ", ni aucune autre disposition ou principe n'impose de publier une délibération du conseil d'administration de l'OFPRA décidant de ne pas modifier la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération attaquée :
7. En premier lieu, la délibération attaquée, qui a seulement pour objet de se prononcer sur la liste des pays d'origine sûrs, et non de fixer la procédure d'examen des demandes d'asile, a pour base légale le deuxième alinéa de l'article L. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile Par suite, le moyen tiré de ce que ces dernières dispositions, ainsi que les autres dispositions de ce code déterminant les cas dans lesquels l'OFPRA statue en procédure accélérée, méconnaîtraient les objectifs des articles 4, 31, 36 et 37 de la directive 2013/32/UE, ne peut être utilement invoqué, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle sur l'interprétation et la validité des articles 36 et 37 de cette directive.
8. En deuxième lieu, d'une part, aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le conseil d'administration de l'OFPRA " examine régulièrement la situation dans les pays considérés comme des pays d'origine sûrs. / Il veille à l'actualité et à la pertinence des inscriptions. Il radie de la liste les pays ne remplissant plus les critères (...) ".
9. Il ne peut être utilement soutenu que la décision litigieuse serait illégale du seul fait du délai écoulé depuis la précédente publication de la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs issue de la délibération du conseil d'administration de l'OFPRA du 9 octobre 2015. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'association requérante, il ressort des pièces du dossier, notamment des notes de synthèse établies pour chaque pays concerné et transmises aux membres du conseil d'administration avant la séance du 5 juillet 2023 et du procès-verbal de cette séance, que le conseil d'administration a pu procéder à l'examen de l'actualité et de la pertinence des inscriptions qui lui incombe en vertu des dispositions citées au point précédent. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'il aurait méconnu l'étendue de sa compétence et son obligation d'examen régulier de la situation dans les pays considérés comme des pays d'origine sûrs.
10. En troisième lieu, s'il résulte des termes mêmes de l'article L. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que le conseil d'administration de l'OFPRA doit accorder une attention particulière, pour l'établissement et la révision de la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, aux risques de persécutions ou de traitements inhumains et dégradants auxquels sont exposées les femmes, ainsi que, d'ailleurs, l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 janvier 2024, WS (C-621/21) y invite, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le conseil d'administration, éclairé par les notes de synthèse comportant des éléments consacrés à cette question, a fait porter son examen sur la situation spécifique des femmes. D'autre part, la circonstance que, dans des pays inscrits sur la liste, des violences soient commises à l'égard des femmes, pour condamnable qu'elle soit, ne suffit pas à établir que le conseil d'administration de l'OFPRA aurait inexactement apprécié la situation de ces pays au regard des critères posés par l'article L. 531-25 du code, dès lors qu'il n'est pas établi que de telles violences revêtiraient un niveau de gravité susceptible de les assimiler à des persécutions et présenteraient un caractère systématique, dans un contexte d'encouragement ou de tolérance par les autorités publiques. A cet égard, il ne ressort d'aucun des éléments versés au dossier par l'association requérante que tel serait le cas pour l'Albanie, l'Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, le Kosovo, la Macédoine du Nord, la Moldavie et la Mongolie.
11. En quatrième lieu, si un pays se caractérisant par une situation de violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d'une situation de conflit armé interne ou international au sens du 3° de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne saurait figurer sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conflit avec l'Azerbaïdjan à l'automne 2020 pour le contrôle de la région du Haut-Karabagh et le blocus mis en place par ce même pays fin 2022 auraient conduit, à la date de la délibération attaquée, à une dégradation de la situation sécuritaire en Arménie impliquant la radiation de ce pays de la liste. De même, si les particularités de la situation de la Transnistrie, de l'Ossétie du sud et de l'Abkhazie doivent être prises en compte, elles ne justifient pas qu'il soit mis fin à l'inscription de la Moldavie et de la Géorgie. Enfin, si l'association requérante invoque un regain de tension entre communautés en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, en relation notamment avec la situation en Serbie, cette seule circonstance n'entache pas d'illégalité le maintien de ces pays sur la liste.
12. En cinquième lieu, s'agissant de la Serbie, s'il est fait état de pressions exercées par le parti au pouvoir sur les médias et l'opposition politique, les éléments avancés par l'association requérante ne permettent pas d'établir que le conseil d'administration de l'OFPRA aurait, en maintenant cet Etat sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, inexactement apprécié, au regard des exigences résultant de l'article L. 531-25 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la situation de ce pays.
13. En sixième lieu, s'agissant de l'Inde, il ressort des pièces du dossier que ce pays dispose d'institutions démocratiques ainsi que d'un système judiciaire dont la mission est notamment de garantir l'exercice des libertés fondamentales, procède à la désignation de ses dirigeants sur le fondement d'élections libres et pluralistes et est partie à la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants ainsi qu'au pacte international relatif aux droits civils et politiques. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les autorités publiques encourageraient ou tolèreraient les comportements violents et les discriminations dont les femmes peuvent être victimes ni que ce pays connaîtrait un niveau de violence interne entrant dans les prévisions du 3° de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Dans ces conditions, et en dépit de l'affirmation du nationalisme hindou, d'intimidations à l'égard de l'opposition politique et de journalistes et d'actes de violence contre les minorités musulmanes et chrétiennes, le conseil d'administration de l'OFPRA n'a pas fait une inexacte appréciation de la situation de l'Inde en maintenant ce pays sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l'association La Cimade tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération attaquée, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d'abrogation :
15. En premier lieu, s'agissant de l'Albanie, de la Bosnie-Herzégovine, de la Géorgie, du Kosovo, de la Moldavie et de l'Arménie en ce qui concerne la situation des femmes, l'association requérante n'invoque aucun changement de circonstances propre à la situation de ces pays de nature à rendre illégale la décision attaquée.
16. En deuxième lieu, s'agissant de l'Arménie, si l'association requérante invoque le conflit de septembre 2023 qui s'est conclu par la victoire de l'Azerbaïdjan et la dissolution de la République autoproclamée du Haut-Karabagh, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il en aurait résulté une déstabilisation et une dégradation de la situation politique et sécuritaire en Arménie justifiant qu'il soit mis fin à son inscription sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs à la date de la présente décision.
17. En troisième lieu, s'agissant de la Serbie, si l'association requérante dénonce les conditions dans lesquelles se sont déroulées les élections législatives de décembre 2023 et fait état des manifestations populaires les ayant suivies, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en dépit de certaines difficultés liées à la situation politique, la situation de ce pays se serait, à ce jour, dégradée au point d'entacher d'illégalité le maintien de l'inscription de ce pays sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs.
18. En quatrième lieu, s'agissant de l'Inde, la seule invocation du jugement de la Cour suprême indienne de décembre 2023 validant le retrait du statut d'autonomie de l'Etat du Jammu-et-Cachemire ne saurait caractériser un changement de circonstances tel que son maintien sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs serait devenu illégal.
19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'abrogation présentées par l'association requérante doivent être rejetées.
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'OFPRA, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association La Cimade est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association La Cimade et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides.
Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Délibéré à l'issue de la séance du 5 avril 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; Mme Anne Courrèges, M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d'Etat et M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 25 avril 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Christophe Pourreau
La secrétaire :
Signé : Mme Eliane Evrard
