Par une requête, enregistrée le 7 janvier 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs (ANPIHM) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-1323 du 4 novembre 2014 relatif aux points d'arrêt des services de transport public à rendre accessibles de façon prioritaire aux personnes handicapées et précisant la notion d'impossibilité technique avérée ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention des Nations Unies relatives aux droits des personnes handicapées et son protocole facultatif ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
- la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de l'habitation et de la construction ;
- le code des transports ;
- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;
- l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laurence Franceschini, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
1. Considérant que l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, l'Association des paralysés de France et le Groupement pour l'insertion des handicapés physiques justifient, eu égard à la nature et à l'objet du litige, d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de le requête de l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs ; que leurs interventions, sont, par suite, recevables ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté. / L'Etat est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire et définit des objectifs pluriannuels d'actions. " ; que l'article L. 114-4 du même code dispose : " Afin de faciliter les déplacements des handicapés, des dispositions sont prises par voie réglementaire pour adapter les services de transport collectif ou pour aménager progressivement les normes de construction des véhicules de transport collectif, ainsi que les conditions d'accès à ces véhicules ou encore pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement. / Les aménagements des espaces publics en milieu urbain doivent être tels que ces espaces soient accessibles aux personnes handicapées. " ; que ces dispositions énoncent des principes généraux en matière d'accessibilité des handicapés, dont la portée, en matière de transports publics de personnes, doit être appréciée au regard des dispositions législatives et réglementaires du code des transports qui les mettent en oeuvre ;
3. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 1112-1 du code des transports les services de transport collectif sont rendus accessibles aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 114-4 du code de l'action sociale et des familles, avant le 13 février 2015 ; que le deuxième alinéa de l'article L. 1112-1, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, prévoit que l'accessibilité du service de transport " est assurée par l'aménagement des points d'arrêt prioritaires compte tenu de leur fréquentation, des modalités de leur exploitation, de l'organisation des réseaux de transport et des nécessités de desserte suffisante du territoire ", ces critères étant précisés par décret ; que le dernier alinéa du même article dispose : " Les bâtiments et installations recevant du public faisant partie des gares ferroviaires considérées comme des points d'arrêt non prioritaires et pour lesquelles des mesures de substitution pour l'accès des personnes handicapées sont mises en place ne sont pas soumis aux dispositions du troisième alinéa de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation. " ; qu'aux termes de l'article L. 1112-2-1 du même code : " I.-Il peut être élaboré un schéma directeur d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée. Cet agenda comporte une analyse des actions nécessaires à la mise en accessibilité de ce service et prévoit les modalités et la programmation de la réalisation de ces actions ainsi que le financement correspondant. Il précise les points d'arrêt identifiés comme prioritaires, les dérogations sollicitées en cas d'impossibilité technique avérée mentionnée à l'article L. 1112-4 et les mesures de substitution prévues dans ces derniers cas. / Pour les services de transport ferroviaire, le schéma directeur d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée inclut également, au titre des obligations d'accessibilité prévues aux deux premiers alinéas de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, les travaux relatifs aux gares et aux autres points d'arrêt ferroviaires identifiés comme prioritaires ainsi que les mesures de substitution prévues pour ceux qui ne le sont pas en application de l'article L. 1112-1. / (...) / Le schéma directeur d'accessibilité des services-agenda d'accessibilité programmée peut être élaboré par chaque autorité organisatrice de transport ou, en l'absence d'une telle autorité, l'Etat, le cas échéant en complétant le schéma directeur d'accessibilité prévu à l'article L. 1112-2 s'il existe. Il se substitue alors à ce schéma directeur d'accessibilité des services de transport. / (...) III (...) Le schéma directeur d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée doit être déposé dans les douze mois suivant la publication de l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014. / Ce délai peut être prorogé pour une durée maximale de trois ans dans le cas où les difficultés techniques ou financières liées à l'élaboration ou à la programmation du schéma l'imposent ou dans le cas d'un rejet d'un premier schéma. " ; que l'article L. 1112-2-2 du même code définit les durées de réalisation maximales, comprises entre trois ans et neuf ans, des schémas directeurs d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée, à compter de leur approbation, en fonction des catégories de services de transport concernés ; que l'article L. 1112-4 du même code dispose : " Lorsque, dans un réseau existant, la mise en accessibilité d'un arrêt identifié comme prioritaire au sens de l'article L. 1112-1 s'avère techniquement impossible en raison d'un obstacle impossible à surmonter sauf à procéder à des aménagements d'un coût manifestement disproportionné, des moyens de transport adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite sont mis à leur disposition. L'autorité organisatrice de transport compétente dispose d'un délai de dix-huit mois à compter de la validation de l'impossibilité technique par l'autorité administrative pour organiser et financer ces moyens de transport. / Le coût de ces transports de substitution pour les usagers handicapés ne doit pas être supérieur au coût du transport public existant. / (...) " ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article L. 1112-10 du code des transports les conditions d'application des articles L. 1112-1 à L. 1112-5 sont déterminées " par voie réglementaire " ; qu'aucun autre texte ni aucun principe n'imposait de soumettre les dispositions contestées à l'avis du Conseil d'Etat ; que, par suite, l'association requérante et les associations intervenantes ne sont pas fondées à soutenir qu'elles auraient dû être prises par décret en Conseil d'Etat ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait méconnu la portée de la loi d'habilitation du 10 juillet 2014 sur le fondement de laquelle a été adoptée l'ordonnance précitée du 26 septembre 2014 est inopérant ; qu'en effet, ce décret a été pris en application des dispositions du code de la construction et de l'habitation de valeur législative issues de l'ordonnance du 26 septembre 2014, ratifiée par la loi du 6 août 2015 ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des articles L. 1112-1 et L. 1112-2-2 du code des transports, d'une part, que la réalisation, dans les conditions et délais qu'ils prévoient, du schéma directeur d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée, permet à l'autorité organisatrice compétente de déroger à l'obligation de rendre accessibles à la date du 13 février 2015 les services de transport collectif, sans que la requérante et les intervenantes puissent utilement invoquer des dispositions distinctes du code de la construction et de l'habitation ; que, d'autre part, il appartient à ce document de définir les mesures de substitution appropriées, notamment, ainsi que le prévoit l'article L. 1112-4 du même code, lorsque la mise en accessibilité d'un arrêt identifié comme prioritaire s'avère techniquement impossible en raison d'un obstacle impossible à surmonter sauf à procéder à des aménagements d'un coût manifestement disproportionné ; que la requérante et les intervenantes ne peuvent invoquer à ce titre une illégalité du décret contesté faute d'avoir lui-même prévu ces mesures ;
7. Considérant, en quatrième lieu, que les articles D. 1112-8 et suivants du code des transports, dans leur rédaction issue du décret attaqué, précisent, en application de l'article L. 1112-1, les critères de détermination des points d'arrêt ou gares prioritaires, au nombre desquels figure l'existence d'un " pôle générateur de déplacements " ; que le 5° de l'article D. 1112-8 définit un pôle générateur de déplacements notamment comme un immeuble ou un groupe d'immeubles accueillant plus de 300 travailleurs ou habitants ;
8. Considérant, d'une part, que la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000, a pour objet de fixer un " cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail " et ne traite que des obligations des employeurs en ce domaine ; que le décret contesté est ainsi hors du champ d'application de cette directive ; que, par suite, les moyens tirés de ce qu'en caractérisant l'existence d'un pôle générateur de déplacements par référence à un seuil de 300 travailleurs ou habitants et en prévoyant des délais de mise en accessibilité permettant de différer la mise en oeuvre effective de cette accessibilité, le pouvoir réglementaire aurait édicté une prescription incompatible avec ces articles de la directive ne peuvent qu'être écartés ;
9. Considérant, d'autre part, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; que si la mise en oeuvre du 5° de l'article D. 1112-8 du code des transports peut conduire à des différences de situation entre les personnes handicapées en matière d'accessibilité aux transports, compte tenu notamment de leur résidence ou de leur lieu de travail, cette différence de traitement, qui est fondée sur des critères objectifs et est en rapport avec l'objet de la loi n'est pas manifestement disproportionnée au regard de la disparité de situation qui la justifie ;
10. Considérant, en cinquième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 1112-1 du code des transports citées au point 3 que les schémas directeurs d'accessibilité des services-agendas d'accessibilité programmée sont élaborés par chaque autorité organisatrice des transports ; qu'il incombe ainsi au Syndicat des Transports d'Ile-de-France (STIF), en sa qualité d'autorité organisatrice des transports, d'arrêter la liste des points d'arrêts prioritaires, dans le respect des critères législatifs et réglementaires mentionnés ci-dessus, qui encadrent l'exercice de leur compétence ; que le STIF se trouve ainsi placé, pour la détermination des points d'arrêt prioritaires, dans une situation comparable à celle des autres autorités organisatrices de transports ; qu'eu égard aux spécificités de la région Ile-de France, notamment à la densité des réseaux de transports, la circonstance que l'article D. 1112-11, créé par le décret attaqué, prévoit des dispositions particulières aux transports publics routiers de personne dans cette région, s'agissant des conditions de détermination des points d'arrêt ou gares prioritaires n'est pas par elle-même constitutive d'une méconnaissance du principe d'égalité entre les réseaux de transports collectifs ou leurs usagers ou d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles, en vertu desquelles l'Etat est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire ;
11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes du II du même article D. 1112-10 du code des transports, créé par le décret attaqué : " II.- Lorsque l'application des critères définis au I ne conduit pas à identifier un point d'arrêt ou gare prioritaire dans une commune desservie, l'autorité organisatrice de transport détermine : / - pour les réseaux urbains, au moins un point d'arrêt à rendre accessible dans la commune ; / - pour les réseaux non urbains, au moins un point d'arrêt à rendre accessible dans la principale zone agglomérée de la commune, dès lors que cette zone est desservie et que la population de la commune est supérieure à 1 000 habitants. " ; que les distinctions opérées par ces dispositions, d'une part, entre réseaux urbains et réseaux non urbains et, d'autre part, entre les communes selon qu'elles comptent plus ou moins de 1 000 habitants, qui ne concernent que le cas où les conditions fixées au I n'ont pas permis d'identifier un point d'arrêt ou une gare prioritaire dans la commune, reposent sur des critères objectifs qui sont en rapport avec l'objet de la loi et ne créent pas une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard de la différence de situation qui la justifie ; que le décret attaqué, qui n'a pas méconnu à ce titre l'article L. 1112-1 du code des transports, n'est entaché sur ce point d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;
12. Considérant, en septième lieu, qu'en vertu de l'article D. 1112-12 du code des transports, créé par le décret attaqué, pour les transports ferroviaires et pour les services de transport empruntant les lignes du réseau express régional d'Ile-de-France, un point d'arrêt existant ou une gare existante est prioritaire au sens de l'article L. 1112-1, s'il n'appartient pas aux réseaux souterrains remplissant les conditions fixées par l'article L. 1112-5 et s'il répond au moins à l'une des autres conditions qu'il fixe ; que l'article D. 1112-13, créé par le décret attaqué, dispose : " Pour les transports publics guidés, tous les points d'arrêt et gares qui n'appartiennent pas aux réseaux souterrains remplissant les conditions fixées par l'article L. 1112-5 sont prioritaires au sens de l'article L. 1112-1, à l'exception de ceux qui sont desservis par les services de transport empruntant les lignes du réseau express régional d'Ile-de-France. " ; qu'aux termes de l'article L. 1112-5 du code des transports : " Le délai fixé par l'article L. 1112-1 n'est pas applicable aux réseaux souterrains de transports ferroviaires et guidés existants au 12 février 2005 si un schéma directeur d'accessibilité est élaboré conformément aux dispositions de l'article L. 1112-2 et si des transports de substitution répondant aux conditions prévues par l'article L. 1112-4 sont mis en place. " ; qu'il est soutenu qu'en excluant les gares et points d'arrêts appartenant à certains réseaux souterrains de transport ferroviaire ou guidé existants de la détermination des points d'arrêt ou gare prioritaires en matière de mise en accessibilité, le pouvoir réglementaire aurait méconnu le principe d'égalité, les articles L. 114-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles et commis une erreur manifeste d'appréciation ; que les dispositions critiquées doivent toutefois être lues en combinaison avec celles des articles L. 1112-2, L. 1112-4 et L. 1112-5 rappelées ci-dessus ; qu'il en résulte que l'exclusion du dispositif de détermination des gares et points d'arrêts prioritaires des réseaux souterrains existant au 12 février 2005 ne concerne que ceux pour lesquels les autorités organisatrices compétentes ont élaboré des schémas directeurs d'accessibilité, afin notamment de fixer la programmation de la mise en accessibilité des services de transport et les modalités de l'accessibilité, et mis en oeuvre des transports de substitution ; qu'ainsi, les articles D. 1112-12 et D. 1112-13 ne peuvent être regardés comme ayant eu pour objet ou pour effet de faire illégalement obstacle à la mise en oeuvre des obligations d'accessibilité des personnes handicapées ; que les moyens mentionnés ci-dessus ne peuvent dès lors être accueillis ;
13. Considérant, en huitième lieu, que l'article D. 1112-15 du code des transports, créé par le décret attaqué dispose : " La mise en accessibilité aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, d'un point d'arrêt routier est considérée comme techniquement impossible notamment lorsque la voirie qui supporte le point d'arrêt présente une pente supérieure à 5 % ou que l'emprise de ce point d'arrêt est trop étroite pour permettre le respect de la distance minimale de 1,50 m prévue pour le retournement de la personne en fauteuil roulant sur le point d'arrêt une fois la rampe déployée, et qu'aucune autre solution technique, tel le déplacement du point d'arrêt, ne permettrait sa mise en accessibilité sans nuire à la sécurité des usagers " ; que ces dispositions, qui ont été prises en application des dispositions de l'article L. 1112-4 du code des transports rappelées au point 3, précisent les cas dans lesquels il n'est pas envisageable, pour des raisons techniques, d'aménager un accès dans un point d'arrêt pour les personnes présentant un handicap moteur ou une mobilité réduite ; qu'elles ne dispensent pas les autorités compétentes de réaliser des aménagements adaptés aux autres catégories de handicaps, conformément à la réglementation en vigueur ; que, par suite, elle ne peuvent être regardées comme instituant, en méconnaissance des articles L. 1112-1 et suivants du code des transports, une discrimination illégale selon la nature des handicaps ;
14. Considérant, en neuvième lieu, que la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 n'est pas au nombre des textes diplomatiques ratifiés par la France dans les conditions fixées à l'article 55 de la Constitution ; qu'ainsi, l'association requérante et les intervenantes ne sauraient utilement invoquer cette déclaration pour contester la légalité du décret attaqué ; que, de même, l'association requérante et les intervenantes, n'invoquant qu'une discrimination indirecte dans l'accès des personnes handicapées aux moyens de transports et ne faisant état d'aucun droit civil ou politique reconnu par le pacte international relatif aux droits civils et politiques conclu à New York le 16 décembre 1966, ne sont pas fondées à soutenir que le décret contesté méconnaîtrait ses stipulations ;
15. Considérant, enfin, que les moyens tirés de ce que le décret attaqué, en restreignant les possibilités d'accès des handicapés aux transports publics de personnes, méconnaîtrait les stipulations, d'une part, des articles 2, 3, 4, 5 et 9 de la convention des Nations-Unies relative aux droits des personnes handicapées et de son protocole facultatif et, d'autre part, de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de son premier protocole additionnel tel qu'amendé par le protocole n° 11 et de l'article 2 de son protocole n° 4 ne sont, en tout état de cause, pas assortis de précisions de nature à permettre d'en apprécier le bien fondé ;
16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ; que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ; que ces mêmes dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des associations intervenant au soutien de la requête, qui n'ont pas la qualité de partie à l'instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, de l'Association des paralysés de France et du Groupement pour l'insertion des handicapés physiques sont admises.
Article 2 : La requête de l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs et les conclusions de l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, de l'Association des paralysés de France et du Groupement pour l'insertion des handicapés tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, à l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, à l'Association des paralysés de France, au Groupement pour l'insertion des handicapés physiques, au Premier ministre, à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la ministre de la santé et des affaires sociales.
