| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 19 août 2002, C.234/01

{T 7}
C 234/01 /Kt

Arrêt du 19 août 2002
IIe Chambre

Mme et MM. les Juges Widmer, Présidente, Kernen et Frésard.
Greffier : M. Vallat

Secrétariat d'Etat à l'économie, Division du marché du travail et, de
l'assurance-chômage, Bundesgasse 8, 3003 Berne, recourant,

contre

B.________, intimé, représenté par Me Jean-Daniel Kramer, avocat,
avenue
Léopold-Robert 88, 2301 La Chaux-de-Fonds,

Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, Neuchâtel

(Jugement du 18 juin 2001)

Faits :

A.
B. ________, né en 1950, était administrateur de la société
G.________.
Ensuite de la faillite de cette société, prononcée le 23 septembre
1998,
l'assuré a demandé l'allocation d'indemnités de chômage dès le 24
septembre
1998.

Par avis du 20 mai 1999, le Service de l'emploi du Département de
l'économie
publique du canton de Neuchâtel (ci-après: le service de l'emploi) a
informé
l'office cantonal du chômage (ci-après: l'office cantonal) que
l'assuré ne
s'était pas présenté à un cours obligatoire de formation. Par
décision du 13
juillet 1999, l'office cantonal a prononcé à l'encontre de B.________
une
suspension de huit jours de son droit à l'indemnité de chômage. Une
nouvelle
suspension, d'une durée de 3 jours, a, par ailleurs, été prononcée par
l'office le 4 octobre 1999, ensuite d'un deuxième avis du service de
l'emploi, daté du 19 juillet 1999.

Dans l'intervalle, soit le 2 juin 1999, l'assuré avait adressé au
service de
l'emploi une demande d'indemnités spécifiques qu'il souhaitait
percevoir à
compter du 17 juin suivant; un premier entretien avec son conseiller
en
placement à ce sujet avait eu lieu le 20 mai 1999. L'assuré
envisageait
d'entreprendre, en raison individuelle, une activité de conseil et de
vente
de parts de fonds de placement en relation avec le 3ème pilier.
Ensuite de
cette demande, et même après avoir reçu la décision du 13 juillet
1999,
l'assuré n'a déposé aucune preuve de recherche d'emploi. Aussi, par
avis du 3
décembre 1999, l'Office régional de placement des Montagnes
neuchâteloises
(ci-après: l'ORP) a-t-il requis l'office cantonal de statuer sur son
aptitude
au placement.

De son côté, le service de l'emploi a différé sa décision sur le
droit aux
indemnités spécifiques dans l'attente des différentes décisions
portant sur
le droit de l'assuré à des indemnités de chômage.

Par décision du 3 mars 2000, l'office cantonal a nié le droit de
l'assuré aux
indemnités de chômage dès le 1er juin 1999 pour cause d'inaptitude au
placement. Il a retenu, en substance, que l'assuré, n'avait procédé à
aucune
recherche d'emploi depuis le 1er juin 1999, alors qu'il n'était pas
libéré de
cette obligation en l'absence de toute décision du service de
l'emploi sur
son droit aux indemnités spécifiques, et qu'il s'était borné à
entreprendre
des démarches en vue de créer sa propre entreprise.

Le 27 décembre 2000, le Département de l'économie publique de la
République
et canton de Neuchâtel (ci-après: le département), autorité
inférieure de
recours en matière de d'assurance-chômage, a rejeté le recours formé
par
B.________ contre cette décision.

B.
Par jugement du 18 juin 2001, le Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel a admis, dans la mesure où il était recevable, le recours
formé par
B.________ contre la décision du département et renvoyé la cause à ce
dernier
afin qu'il statue à nouveau en l'invitant toutefois à suspendre la
procédure
jusqu'à droit connu sur la décision du service de l'emploi au sujet
de la
demande d'indemnités spécifiques. Il a, par ailleurs, déclaré
irrecevable le
recours de l'assuré dans la mesure où il avait trait au grief de déni
de
justice élevé contre le service de l'emploi.

C.
Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) interjette recours de droit
administratif contre ce jugement, en concluant à son annulation.
L'intimé
conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.
Il s'agit d'examiner l'aptitude au placement de l'intimé à compter du
1er
juin 1999 et, singulièrement, de déterminer si, au plan formel, la
procédure
relative à cette question aurait dû être, comme le suggère le jugement
entrepris, suspendue jusqu'à droit connu sur la demande d'indemnités
spécifiques

2.
2.1 L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au
placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le
chômeur
qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et
en droit
de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend
ainsi deux
éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté
de
fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative
salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes
inhérentes à sa
personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail
convenable au
sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de
prendre
un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité
suffisante
quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au
nombre des
employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée
notamment en raison de recherches d'emploi continuellement
insuffisantes, en
cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore
lorsque
l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il
n'a,
concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 125
V 58
consid. 6a, 123 V 216 consid. 3 et la référence).

Est également réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas
l'intention ou
qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a
entrepris
- ou envisage d'entreprendre - une activité lucrative indépendante,
cela pour
autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne
désire pas
ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité
normalement
exigible. L'aptitude au placement doit par ailleurs être admise avec
beaucoup
de retenue lorsque, en raison de l'existence d'autres obligations ou
de
circonstances personnelles particulières, un assuré désire seulement
exercer
une activité lucrative à des heures déterminées de la journée ou de la
semaine. Un chômeur doit être en effet considéré comme inapte au
placement
lorsqu'une trop grande limitation dans le choix des postes de travail
rend
très incertaine la possibilité de trouver un emploi (ATF 112 V 327
consid. 1a
et les références; DTA 1998 no 32 p. 176 consid. 2).

2.2 En l'espèce, l'intimé ne conteste pas n'avoir effectué aucune
recherche
d'emploi depuis le mois de juin 1999, se consacrant alors à son
projet de
développement d'une activité indépendante. Ayant, par ailleurs,
indiqué au
cours d'un entretien au mois de février 2000 encore qu'il ne
souhaitait pas
effectuer de recherches d'emploi auprès des entreprises-mêmes avec
lesquelles
il entendait entrer en relation commerciale dans le cadre de son
activité
indépendante, force est de constater qu'il ne pouvait ni ne
souhaitait offrir
à un employeur toute la disponibilité exigible.

Il convient toutefois encore d'examiner l'incidence sur l'aptitude au
placement de l'intimé du dépôt de sa demande d'indemnités spécifiques
et, le
cas échéant, de l'allocation avec effet rétroactif desdites
indemnités,
évoquée par les premiers juges.

3.
3.1L'assurance peut soutenir l'assuré au chômage ou sur le point de
l'être,
qui projette d'entreprendre une activité indépendante durable, par le
versement de 60 indemnités journalières spécifiques au plus durant la
phase
d'élaboration d'un projet (art. 71a al. 1 LACI). L'assuré est libéré
des
obligations prévues à l'art. 17 (devoirs de l'assuré et prescriptions
de
contrôle) et ne doit pas être apte au placement pendant la période où
il
perçoit des indemnités journalières spécifiques (art. 71c al. 2 LACI).

Conformément à l'art. 95a OACI, est réputé phase d'élaboration du
projet le
laps de temps nécessaire à l'assuré pour planifier et préparer une
activité
indépendante. Cette phase débute avec l'acceptation de la demande et
prend
fin lorsque l'assuré a perçu les indemnités spécifiques octroyées
selon
l'art. 95b OACI.

3.2 La jurisprudence a déduit du fait que l'indemnité spécifique peut
être
allouée non seulement aux assurés au chômage, mais également aux
personnes
sur le point de l'être (art. 71b al. 1 let. a LACI), que le droit de
percevoir des indemnités spécifiques ne dépend pas de
l'accomplissement des
conditions générales du droit aux indemnités de chômage que sont le
respect
des obligations de contrôle et l'aptitude au placement, même pendant
la
période précédant la décision accordant les indemnités spécifiques
(arrêt non
publié K., du 12 mai 2000 [C 187/98], consid. 3). De la sorte, des
recherches
d'emploi insuffisantes durant cette période ou une inaptitude au
placement
fondée sur d'autres motifs demeurent, en principe, sans effet sur le
droit de
l'assuré aux indemnités spécifiques durant la phase d'élaboration du
projet.

De même, une décision refusant les indemnités spécifiques, n'empêche
ni
n'impose de nier ou reconnaître l'aptitude au placement de l'assuré.

Quant à une décision accordant les indemnités spécifiques, elle rend
certes,
dans la règle, sans objet la décision en constatation relative à
l'aptitude
au placement (art. 71c al. 2 LACI), pour la période correspondante.
Toutefois, le seul dépôt d'une demande d'indemnités spécifiques, le
cas
échéant suivi d'une décision accordant ou refusant ces dernières,
n'empêche
pas l'administration de statuer sur l'aptitude au placement qui peut,
en
particulier, être niée pour des motifs sans relation avec la demande
d'indemnités spécifiques. Il s'ensuit que la décision sur le droit à
ces
dernières indemnités n'est, en règle générale, pas de nature à
influencer
l'issue du litige sur l'aptitude au placement (cf. art. 6 al. 1 PCF)
qui
peut, d'ailleurs, concerner d'autres périodes ou une période plus
étendue que
les soixante jours durant lesquels l'assuré peut, au maximum,
prétendre le
versement de ces indemnités (art. 71a al. 1 LACI).

3.3 Compte tenu de l'indépendance existant entre aptitude au
placement et
droit aux indemnités spécifiques et des procédures relatives
respectivement à
la constatation de la première et à l'octroi ou au refus des
secondes, il
n'est pas nécessaire d'examiner de manière plus détaillée si
l'allocation
d'indemnités spécifiques peut intervenir avec effet rétroactif, ce
qui ne va,
au demeurant, pas de soi au regard de l'art. 71a al. 1 LACI en
corrélation
avec l'art. 95a 2ème phrase OACI.

Il s'ensuit, sur le plan procédural tout d'abord, que c'est à tort
que les
premiers juges ont, en l'espèce, renvoyé la cause au département en
l'invitant à suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur la demande
d'indemnités spécifiques.

Au plan matériel, l'intimé ne pouvait, de son côté, rien déduire en sa
faveur, en relation avec son aptitude au placement, du seul dépôt
d'une
demande d'indemnités spécifiques. Dans l'intervalle séparant cette
démarche
et la décision y relative, il demeurait en effet tenu, s'il entendait
continuer à percevoir des indemnités de chômage, de satisfaire à ses
obligations de contrôle et de procéder à des recherches d'emploi
(arrêt non
publié K., du 12 mai 2000 [C 187/98], précité, consid. 3a).

Il ne reste dès lors à examiner que le point de savoir si - comme il
le
prétend - l'intimé pouvait, de bonne foi, penser être libéré des
obligations
précitées compte tenu des circonstances particulières du cas d'espèce.

4.
4.1 Le droit à la protection de la bonne foi, déduit de l'art. 4
aCst., est
expressément consacré à l'art. 9 Cst. Selon la jurisprudence rendue
sous
l'ancien droit, qui est toujours valable (ATF 127 I 36 consid. 3a,
126 II 387
consid. 3a; RAMA 2000 n° KV 126 p. 223, n° KV 133 p. 291 consid. 2a,
n° KV
171 p. 281 consid. 3b), il permet au citoyen d'exiger que l'autorité
respecte
ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi, un
renseignement ou
une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un
administré un avantage contraire à la loi, si les conditions
cumulatives
suivantes sont réunies :

1. il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète
à
l'égard de personnes déterminées;

2. qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa
compétence;

3. que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu;

4. qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions
qu'il
ne saurait modifier sans subir un préjudice;

5. que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a
été donné (ATF 121 V 66 consid. 2a et les références).

4.2 En l'espèce, l'intimé soutient n'avoir pas été informé de son
obligation
de poursuivre ses recherches d'emploi et avoir même «reçu certaines
directives dont il ressortait que, du fait de sa demande d'indemnités
spécifiques, il n'y avait plus d'obligation de timbrer».

Il convient tout d'abord de relever que dans un procès-verbal daté du
20 mai
1999, le responsable du service de l'emploi notait:

«B.________ envisage de créer une activité indépendante (conseil
financier
dans le domaine du 3ème pilier). Il affirme avoir annoncé son projet
il y
a
quelques semaines déjà à M. Z.________ de l'ORPMN [réd.: Office
régional de
placement des Montagnes neuchâteloises], raison pour laquelle il n'a
pas fait
de recherche d'emploi depuis et risque d'être pénalisé.»

On peut dès lors sérieusement douter que, conscient du risque de
sanction
encouru par l'assuré, le responsable en question ait même laissé
entendre à
ce dernier qu'il était en droit de mettre un terme à ses recherches
d'emploi.

Dans le cadre de l'instruction menée par le département, la personne
en
charge du dossier au sein du service de l'emploi a, par ailleurs,
indiqué que
les assurés étaient avertis systématiquement, lorsqu'ils déposent une
demande
d'indemnités spécifiques, de leur obligation de poursuivre les
recherches
d'emploi jusqu'à la décision sur le droit aux indemnités spécifiques
(lettre
du 29 septembre 2000). Le responsable de l'ORP a, pour sa part,
confirmé,
dans une lettre du 13 octobre 2000, avoir rappelé à l'intimé que le
dépôt de
sa demande d'indemnités spécifiques n'emportait pas libération de ses
obligations de contrôle (lettre du 13 octobre 2000). Si, en cours de
procédure, le premier cité a certes émis des doutes sur l'effet de
l'allocation avec effet rétroactif de l'indemnité spécifique sur
l'aptitude
au placement, et si même l'intimé a pu éprouver des doutes sur ses
obligations, une telle incertitude ne lui permettait pas encore de
s'en
considérer comme purement et simplement libéré.

Partant, la décision du 3 mars 2000 doit être confirmée en tant
qu'elle nie
son aptitude au placement à compter du 1er juin 1999.

5.
5.1
Dans sa réponse au recours du seco, l'intimé élève à l'égard du
service de
l'emploi différents griefs; il critique, en particulier, le fait que
vingt-quatre mois environ après le dépôt de sa demande d'indemnités
spécifiques, aucune décision n'avait encore été rendue par ce service.

Il n'y a pas lieu d'examiner, en procédure fédérale, le point de
savoir si
c'est à juste titre que les premiers juges ont déclaré ce grief
irrecevable,
au motif qu'ils n'étaient pas saisis d'un recours dirigé contre le
service de
l'emploi. Dans la mesure où la Cour de céans n'est pas elle-même
saisie d'un
recours contre le jugement cantonal en tant qu'il a déclaré
irrecevable le
grief de déni de justice élevé par l'assuré, cette question n'est, en
effet,
pas l'objet du présent litige (ATF 122 V 244 consid. 2a). On peut
toutefois
relever que le recours sur ce point aurait en tous les cas dû être
déclaré
irrecevable faute de compétence matérielle, comme on le verra
ci-dessous.

Cela étant, et alors que près de trois ans se sont écoulés après le
dépôt de
la demande d'indemnités spécifiques sans qu'une décision soit
intervenue, on
peut déduire de l'écriture du recourant que ce dernier persiste à se
plaindre
d'un déni de justice (retard à statuer), notion à laquelle il se
réfère
expressément, comme il l'avait déjà fait devant les deux autorités de
recours
précédentes.

5.2 Selon la jurisprudence, l'autorité de surveillance, soit le seco
(art.
110 al. 2 LACI en corrélation avec l'art. 5 de l'ordonnance du 14
juin 1999
sur l'organisation du Département fédéral de l'économie [RS
172.216.1]), à
l'exclusion de l'autorité judiciaire prévue à l'art. 101 let. b LACI,
est
seule compétente pour connaître, en matière de chômage, du recours
fondé sur
ce grief (ATF 114 V 360 consid. 3), qui peut être invoqué en tout
temps.

Il convient dès lors de transmettre d'office au seco l'écriture de
l'intimé
(art. 96 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est admis et le jugement du 18 juin 2001 est annulé.

2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

3.
L'écriture de l'intimé est transmise d'office au seco.

4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Caisse cantonale
neuchâteloise d'assurance-chômage, au Tribunal administratif du
canton de
Neuchâtel, au Département de l'économie publique du canton de
Neuchâtel et à
l'Office du chômage du canton de Neuchâtel.

Lucerne, le 19 août 2002
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

La Juge présidant la IIe Chambre: Le Greffier: