| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 07 août 2002, 2A.167/2002

{T 0/2}
2A.167/2002/RrF

Arrêt du 7 août 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler et Berthoud, juge suppléant,
greffier Addy.

A. ________,
J.B.________,
V.B.________,
recourants,
tous les trois représentés par Me Jean-Charles Bornet, avocat, rue du
Scex 3,
1950 Sion,

contre

Département fédéral des finances, Service juridique, Bernerhof,
Bundesgasse
3, 3003 Bern,
Commission fédérale de recours en matière de responsabilité de
l'Etat, avenue
Tissot 8, 1006 Lausanne.

Décision de suspension de la procédure et de refus de jonction des
causes

recours de droit administratif contre la décision du Commission
fédérale de
recours en matière de responsabilité de l'Etat du 21 mars 2002

Faits:

A.
A. ________, J.B.________ et V.B.________ exploitent, sur le
territoire de la
commune de C.________, une étable comprenant deux troupeaux de 23
vaches de
la race d'Hérens. Les 11, 19 et 22 juin 2001, ils ont adressé au
Département
fédéral des finances (ci-après: le Département fédéral) une demande en
dommages et intérêts dirigée contre la Confédération. Ils
reprochaient aux
offices fédéraux concernés de n'avoir pas vérifié ni fait respecter
les
mesures destinées à combattre l'encéphalopathie spongiforme bovine
(ci-après:
ESB), communément appelée "maladie de la vache folle". Ils faisaient
valoir
que ces omissions les avaient contraints à faire abattre deux têtes
de leur
bétail.

Par décision du 7 novembre 2001, le Département fédéral a suspendu
l'instruction de la demande en dommages et intérêts jusqu'à l'entrée
en force
de chose jugée d'une décision qu'il devait rendre dans une autre
procédure
impliquant 2'206 agriculteurs; il a simultanément refusé de joindre à
cette
autre procédure la cause des intéressés.

B.
Statuant par "décision incidente" du 21 mars 2002, la Commission
fédérale de
recours en matière de responsabilité de l'Etat (ci-après: la
Commission
fédérale) a déclaré irrecevable le recours dirigé par A.________,
J.B.________ et V.B.________ contre la décision du Département
fédéral du 7
novembre 2001. Elle a retenu en substance que la mesure litigieuse ne
pouvait
pas, comme décision incidente, faire l'objet d'un recours séparé du
fond, à
moins d'un intérêt digne de protection à son annulation immédiate.
Or, la
suspension de la cause n'entraînait pas de risque évident d'une perte
de
moyens de preuve, n'entravait pas le droit des intéressés à faire
administrer
toutes preuves utiles et n'empêchait pas de juger la demande en
dommages et
intérêts dans un délai raisonnable. Quant au refus de joindre les
causes, il
n'occasionnait aucun préjudice pour les intéressés et apparaissait
opportun.

C.
Agissant le 8 avril 2002 par la voie du recours de droit
administratif,
A.________, J.B.________ et V.B.________ demandent au Tribunal
fédéral, sous
suite de frais et dépens, d'annuler la décision de la Commission
fédérale du
21 mars 2002 et de renvoyer le dossier à cette autorité "avec ordre
d'entrer
en matière sur (leur) recours". Ils invoquent une mauvaise
application de
l'art. 45 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure
administrative (PA; RS 172.021), la constatation inexacte de faits
pertinents, ainsi qu'une violation du droit d'être entendu et des
principes
d'économie de procédure et d'opportunité.

La Commission fédérale se réfère à sa décision du 21 mars 2002 et
renonce à
présenter des observations. Le Département fédéral conclut au rejet du
recours dans la mesure où il est recevable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 127 IV 148
consid. 1a p.
151; 127 I 92 consid. 1 p. 93 et la jurisprudence citée).

1.1 Aux termes de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en
dernière
instance des recours de droit administratif contre des décisions au
sens de
l'art. 5 PA.

En l'espèce, bien qu'elle soit intitulée "décision incidente" et
qu'elle
porte elle-même sur une décision incidente (soit celle par laquelle le
Département fédéral a suspendu la procédure et refusé de joindre
celle-ci à
une autre cause; cf. infra consid. 3.1), la décision entreprise est
une
décision sur recours au sens de l'art. 5 al. 2 PA (en relation avec
l'art. 61
PA). Prise par la Commission fédérale en vertu de l'art. 10 al. 1 de
la loi
fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération,
des
membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (en abrégé: loi sur
la
responsabilité, LRCF; RS 170.32), elle peut en principe faire l'objet
d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 98 lettre f
OJ et 10
al. 1 LRCF), aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou
dans la
législation spéciale n'étant réalisée (cf. ATF 128 I 46 consid. 1b/aa
p. 49;
128 II 34 consid. 1a p. 36/37; 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3 et les
arrêts
cités).

1.2 Pour le surplus, déposé en temps utile et dans les formes
prescrites par
la loi, le recours est recevable.

2.
Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif peut
être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus du
pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application du
droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du
citoyen
(ATF 125 III 209 consid. 2 p. 211; 122 IV 8 consid. 1b p. 11). Comme
il n'est
pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le
recours
pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au
contraire,
confirmer l'arrêt attaqué pour d'autres motifs que ceux retenus par
l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 121 II 473 consid.
1b. p.
477 et les arrêts cités; voir également ATF 124 II 103 consid. 2b p.
109).

En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce (cf.
infra
consid. 5), contre une décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal
fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils
sont
manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au
mépris des
règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ;
ATF 125
II 633 consid. 1c p. 635).

3.
Est litigieux le point de savoir si c'est à bon droit que la
Commission
fédérale a déclaré irrecevable le recours formé par A.________,
J.B.________
et V.B.________ contre la décision rendue par le Département fédéral
le 7
novembre 2001.

3.1 Cette dernière décision prononce la suspension de la procédure en
même
temps qu'elle refuse de joindre la cause à une autre procédure;
portant sur
la conduite du procès, elle revêt le caractère d'une décision
incidente au
sens de l'art. 5 al. 2 PA et ne peut, comme telle, être portée devant
la
Commission fédérale - séparément d'avec la décision finale - que si,
entre
autres conditions, elle peut causer un préjudice irréparable au sens
de
l'art. 45 al. 1 et 3 PA (cf. ATF 127 II 132 consid. 2a p. 136; 126 V
244
consid. 2a p. 246 et les références). L'art. 45 al. 2 PA énumère une
série de
décisions incidentes qui sont en principe susceptibles de faire
l'objet d'un
recours séparé, dont notamment celles relatives à la suspension de la
procédure (lettre c); cette énumération n'est toutefois pas
exhaustive (cf.
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zurich 1998, p. 227) et ne dispense nullement les
décisions
concernées de remplir la condition d'un préjudice irréparable pour
pouvoir
être attaquées séparément du fond (cf. ATF 122 II 211 consid. 1c p.
213).

Contrairement au recours de droit public, il n'est pas nécessaire que
le
préjudice irréparable soit de nature juridique; il suffit que le
recourant
ait un intérêt digne de protection (un intérêt de fait) à
l'annulation ou à
la modification immédiate de la décision attaquée, comme par exemple
un
intérêt économique ou un intérêt tiré des principes de l'économie de
la
procédure ou de la sécurité du droit (cf. ATF 127 II 132 consid. 2a
p. 136;
ATF 126 V 244 consid. 2b p. 246 s.; 125 II 613 consid. 2a p. 619 s.;
122 II
211 consid. 1c p. 213 et les références; Bernard Corboz, Le recours
immédiat
contre une décision incidente, in: SJ 1991 p. 628).

3.2 Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir
sous-estimé les
risques de perdre certains moyens de preuve qu'ils encourent du fait
de la
décision de suspendre la procédure. Soulignant que les faits sur
lesquels
reposent leurs prétentions sont relativement anciens, ils font valoir
que la
mesure en cause pourrait, en cas de prolongement de la procédure,
entraîner
la disparition de certains documents ou rendre difficile
l'identification et
la recherche de témoins importants ou encore amener leur fournisseur
de
farines destinées à l'alimentation du bétail à modifier ou moderniser
ses
installations.

Cette motivation se confond, dans sa finalité avec le reproche de
refuser
d'administrer des preuves (cf. art. 45 al. 2 lettre f PA). Dans un
tel cas,
la condition du préjudice irréparable n'est admise que si le refus
porte sur
des moyens de preuve qui risquent de disparaître et qui visent des
faits
décisifs non encore élucidés. En principe, la seule crainte abstraite
que
l'écoulement du temps puisse altérer les moyens de preuve ne suffit
pas à
fonder un tel préjudice (cf. ATF 99 V 193 consid. 2 p. 197; 98 Ib 282
consid.
4 p. 286 s.).
3.3 En l'espèce, les moyens de preuve requis portent principalement
sur la
production de pièces et de documents existants ainsi que sur
l'audition de
témoins. Les pièces principales sont constituées du dossier pénal du
Juge
d'instruction du canton de Vaud ouvert à la suite d'une plainte
pénale contre
inconnu déposée par les recourants, du dossier de l'enquête ordonnée
par le
Conseil d'Etat valaisan à partir de mai 2000 et du dossier de la
Station
fédérale de recherches en production animale relatif aux contrôles
effectués
auprès du fournisseur de farine des recourants. Cela étant, ces
différentes
enquêtes ont assurément permis de déterminer l'identité des
fonctionnaires
fédéraux chargés du contrôle des mesures prises pour lutter contre
l'ESB
ainsi que celle des responsables de la fabrication et de la
distribution des
aliments mis en cause par les recourants; or, si nécessaire,
l'audition
ultérieure de ces personnes ne paraît pas entraîner de difficultés
insurmontables. Ces enquêtes ont également mis à jour, le cas
échéant, les
éventuelles défectuosités des installations du fournisseur de farines
animales incriminé, de sorte que la modification ultérieure de ces
installations n'est pas de nature à compromettre les droits des
recourants.
En leur qualité de plaignants dans le cadre de l'enquête pénale
ouverte dans
le canton de Vaud, ceux-ci ont d'ailleurs eu la faculté de requérir
toutes
les mesures utiles pour la conservation des éléments de preuve qu'ils
jugeaient indispensables. Même si, comme ils l'exposent, ils ne sont
pas liés
par les mesures probatoires qu'ils ont initialement requises, on
discerne mal
quels autres moyens de preuve ils pourraient encore solliciter qui
présenteraient le risque de disparaître ou de s'altérer en raison de
l'écoulement du temps; ils ne le précisent du reste pas.

Le grief tiré du préjudice irréparable que les recourants pourraient
subir du
fait de la perte de moyens de preuve s'avère ainsi mal fondé.

4.
4.1Les recourants soutiennent également que la décision litigieuse
les prive
de leurs droits de parties en les évinçant de la procédure, connexe à
la
leur, introduite par 2'206 agriculteurs, qui porte sur la question de
la
responsabilité de la Confédération dans son principe. Ils relèvent
que cette
procédure, dont l'issue leur sera opposable, présentera fatalement un
caractère général et abstrait, puisqu'aucun des agriculteurs y
participant
n'aurait, contrairement à eux, subi la perte de vaches infectées par
l'ESB;
ils estiment dès lors qu'ils ont le droit de s'associer à cette
procédure et
d'y requérir les preuves nécessaires pour établir la responsabilité
de la
Confédération dans leur cas.

4.2 Le fondement de la demande des 2'206 agriculteurs est identique à
celle
des recourants: ils reprochent à la Confédération de n'avoir pas
vérifié ni
fait respecter les mesures destinées à combattre l'ESB auprès des
fabricants
de farines animales. En l'état, il n'est pas établi que les
recourants soient
les seuls à avoir dû abattre des bêtes atteintes de la maladie de la
vache
folle; le Département fédéral n'a en effet pas encore examiné cette
question,
qui relèvera du calcul du dommage au cas où la responsabilité de la
Confédération serait admise dans son principe; sur ce dernier point,
l'instruction menée par le Département fédéral est aujourd'hui
achevée.

Cela étant, si la responsabilité de la Confédération devait être
reconnue
dans son principe, l'administration des preuves dans la cause des
recourants
s'en trouverait sensiblement simplifiée, puisqu'elle se limiterait
pour
l'essentiel à établir l'étendue du dommage subi. D'un autre côté, si
cette
responsabilité devait être niée, les recourants conserveraient malgré
tout la
possibilité de requérir toutes preuves utiles qui n'auraient
le cas
échéant
pas été administrées dans la procédure connexe, par exemple celles
portant
sur des faits ou des questions spécifiques à leur cause; mais les
recourants
pourraient tout aussi bien être amenés à renoncer à certaines mesures
probatoires déjà ordonnées ou devenues superflues pour un autre
motif. Quelle
que soit l'issue de la procédure connexe, la suspension de la cause
est donc
de nature à permettre aux recourants l'économie d'un certain nombre de
mesures probatoires, sans pour autant restreindre leur droit de
requérir
l'administration des preuves qu'ils jugeraient encore nécessaires au
regard
de leur situation particulière.

Au demeurant, il est vraisemblable que bon nombre des 2'206
agriculteurs
impliqués dans la procédure connexe se soient approvisionnés auprès
du même
fournisseur que celui des recourants et pendant la même période.
L'instruction menée jusqu'ici par le Département fédéral pourrait
donc se
révéler moins éloignée de leur cas que les recourants ne le supposent.
Par conséquent, l'autorité intimée a correctement appliqué l'art. 45
al. 1 PA
en retenant que la suspension de la cause était une mesure adéquate
qui
n'affectait pas les droits de nature procédurale des recourants.

5.
Les recourants font enfin valoir que la décision attaquée viole leur
droit à
voir leur cause jugée dans un délai raisonnable, par un tribunal
indépendant
et impartial, et heurte le principe de l'économie de la procédure.

Contrairement à l'opinion des recourants, la Commission fédérale de
recours
en matière de responsabilité de l'Etat est une autorité judiciaire au
sens de
l'art. 105 al. 2 OJ, car les juges qui la composent sont indépendants
et ne
sont soumis qu'à la loi (cf. art. 71c PA; JT 1995 I 277; ATF 122 II
471
consid. 2a p. 475; 121 II 359 consid. 2b p. 363). Les insinuations
selon
lesquelles la décision attaquée tendrait à privilégier les intérêts
de la
Confédération sont donc sans fondement aucun. Elles ne reposent
d'ailleurs
sur aucun élément objectif.

Par ailleurs, dans la mesure où, comme on l'a vu ci-dessus (consid.
4.2), la
suspension de la cause est susceptible d'entraîner l'économie d'un
certain
nombre d'investigations - quelle que soit par ailleurs la solution
réservée à
la question du principe de la responsabilité de la Confédération -,
cette
mesure apparaît davantage conforme au principe de l'économie de la
procédure
qu'une instruction parallèle des causes. En outre, la jonction de
celles-ci
ne se justifie pas non plus, dès lors que l'instruction de la
procédure
portant sur le principe de la responsabilité de la Confédération est
aujourd'hui achevée; de surcroît, à supposer, comme le soutiennent les
recourants, que leur cause se distingue notablement de celles qui
doivent
être jugées dans la procédure connexe, il ne serait pas raisonnable de
prolonger la durée de cette procédure, engagée par plus de 2000
agriculteurs,
pour donner suite à des mesures probatoires utiles aux seuls
recourants.

6.
Au vu de ce qui précède, c'est donc à bon droit que la Commission
fédérale a
déclaré irrecevable le recours dont elle était saisie. Le recours est
ainsi
mal fondé.

Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires
(art. 156
al. 1, 153 et 153a OJ) et n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al.
1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge des
recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des
recourants, au
Département fédéral des finances et à la Commission fédérale de
recours en
matière de responsabilité de l'Etat.

Lausanne, le 7 août 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: